Cassazione n. 00110/2026

25 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul conflitto negativo di giurisdizione, iscritto al n. 6775/2025 R.G. , sollevato dal T.A.R. per il Lazio, con ordinanza n. 5992 del 19 marzo 2025, nel procedimento vertente tra: [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA] -ricorrente, non costituitain questa sede- MINISTERO DELL'INTERNO, PREFETTURA- [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO -controricorrenti- nonché [OSCURATO:PERSONA], MINISTERO DELL'AMBIENTE E [OSCURATO:PERSONA] , MINISTERO DELLE IMPRESE E [OSCURATO:PERSONA], MINISTERO DELL'[OSCURATO:PERSONA]' ALIMENTARE E DELLE FORESTE, MINISTRO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, [OSCURATO:PERSONA] -intimati- lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudiceordinario; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/12/2025 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. —Con ricorso del [OSCURATO:DATA_NASCITA], la società unipersonale [OSCURATO:PERSONA] S.r.l. (di seguito [OSCURATO:PERSONA]) ha impugnato, innanzi al Tribunale di Trieste, l’ordinanza-ingiunzione della Prefettura della Provincia di Trieste del 6.12.2023 con cui le è stato ingiunto il pagamento della somma di euro 1.261.500,00 a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, ex art. 1, Decreto del Ministro dello [OSCURATO:PERSONA] del [OSCURATO:DATA_NASCITA] (“Sanzioni amministrative per il mancato raggiungimento dell’obbligo di immissione in consumo di una quota minima di biocarburanti, ai sensi del comma 2, dell’articolo 30-sexies del decreto legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito in legge 11 agosto 2014, n. 116”), per la violazione amministrativa di mancato assolvimento dell’obbligo di immissione in consumo nel territorio nazionale di una quota minima di biocarburanti, previsto dall’art. 2-quater del d.l. n. 2/2006, oggetto di verifica nell’anno 2018, di cui al “Verbale di accertamento e contestazione (Articolo 14, Legge 24 novembre 1981, n. 689)” del Ministero dello [OSCURATO:PERSONA] -Comitato tecnico consultivo biocarburanti (di seguito Comitato tecnico), notificato il 20.12.2018. 1.1. — In sintesi , [OSCURATO:PERSONA], società che riceve va prodotti petroliferi provenienti dal territorio dello Stato o da altri Stati membri, soggetti ad accisa in regime sospensivo (ossia per i quali il debito di accise non è ancora stato assolto), ha stipulato con la società slovena [OSCURATO:SOCIETA]. un contratto di prestazione di servizi per l’importazione di gasolio, impegnandosi a svolgere tutte le procedure necessarie alla nazionalizzazione del gasolio da autotrazione acquistato da quest’ultima presso la società slovena Petrol D.D. Ljubljana e al pagamento delle accise per conto dell’acquirente. Nell’impugnata ordinanza-ingiunzione si dà atto che, ai sensi dell’articolo 2, comma 1, lett.k) del decreto del Ministro dello [OSCURATO:PERSONA] del 10 ottobre 2014, l’obbligo di immissione in consumo di biocarburanti nel settore dei trasporti è in capo al soggetto per il quale insorge il presupposto per il pagamento dell’accisa su benzina e gasolio fossili ad uso autotrazione; soggetto che, nel caso di specie, è stato identificato appunto in [OSCURATO:PERSONA], la quale, avendo la qualifica di “destinatario registrato”, è soggetto onerato dell’assolvimento delle pratiche fiscali inerenti l’immissione in consumo ai fini delle accise, come del restoammesso negli scritti difensivi. 1.2. — Nel 2018 [OSCURATO:PERSONA] aveva comunicato tramite il portale informatico del [OSCURATO:PERSONA]( GSE ), ai sensi dell’art. 4, D.M. 10 ottobre 2014, di aver immesso in consumo nel 2017 il quantitativo di 43.952,78 tonnellate di gasolio di cui 2.784,02 tonnellate di biocarburanti sostenibili Tuttavia, all’esito di una verifica a campione sulla documentazione inviata, il Comitato tecnico, in data 8.10.2018, aveva rilevato la mancanza di documentazione atta al riconoscimento di n. 2232 CIC, disconoscendo la validità dei “certificati di sostenibilità” emessi dal fornitore sloveno Petrol D.D. per le partite di biocarburante relative al periodo 1.1.2017-6.11.2017 stante la carenza, in capo al fornitore, di un “certificato di conformità aziendale” con validità antecedente al 7.11.2017. 1.3. —[OSCURATO:PERSONA] ha contestato la legittimità dei suddetti provvedimenti (per violazione e falsa applicazione degli artt. 17 e 18 della Dir.2009/28/CE e della normativa interna di recepimento, violazione del principio della libera circolazione delle merci ex art. 34 TFUE, del principio unionale di proporzionalità e del principio costituzionale di ragionevolezza e proporzionalità, nonché per eccesso di potere per difetto d’istruttoria, travisamento dei fatti e carenza di motivazione)dinanzi al T.A.R . per il L azio e poi dinanzi al Consiglio di Stato, che con sentenza n. 1446/2024 ha confermato il rigetto del ricorsoe la legittimità dei provvedimenti, essendo la società risultata non in regola con le prescrizioni relative al sistema nazionale di certificazione, per le partite dell’anno 2017. 1.4. — Nel giudizio di opposizione promosso dinanzi al Tribunale di Trieste, [OSCURATO:PERSONA] ha eccepito l’illegittimità dell’ordinanza-ingiunzione sia per insussistenza dell’elemento oggettivo dell’illecito – sostanzialmente per le medesime ragioni fatte valere nelprocesso amministrativo, allora in corso –sia per difetto dell’elemento soggettivo, in ragione della propria buona fede (violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, l. n. 689/1981), oltre che per difetto di una base normativa legittima (illegittimità del DM 20.1.2015 e delle sanzioni previste dall’art. 1, violazione del criterio di proporzionalità delle sanzioni ex art. 49, par. 3 CDFUE, e delle pene, ex art. 49, par. 3 Carta di Nizza). 2. —Con sentenza del 12.11.2024 il Tribunale di Trieste ha declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo. 3. —Con ordinanza del 19 marzo 2025, il T.A.R. per il Lazio, dinanzi al quale il processo è stato conseguentemente riassunto, ha a sua volta declinato la propria giurisdizione, e, ritenendo la spettante al giudice ordinario, ha sollevato d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi del combinato disposto degli artt. 11, comma 3, c.p.a. e 59, comma 3, l. n. 69/2009, con sospensione del giudizio in attesa dell’individuazione definitiva del giudice munito di giurisdizione nella presente controversia. 4. – Il Ministero dell’interno e la Prefettura - Ufficio territoriale del governo di Trieste hanno depositato “controricorso” chiedendo che il conflitto negativo di giurisdizione sia risolto con dichiarazione della giurisdizione del giudice amministrativo. 4.1. — Il pubblico ministero ha presentato conclusioni scritte chiedendo che sia affermatainvece la giurisdizione del giudice ordinario. 4.2.— La Corte si è riservata di depositare la decisione nel termine di cui all’art. 380-bis.1. cpv. c.p.c. [OSCURATO:PERSONA] 5. — Il regolamento di giurisdizione sollevato d'ufficio dal TAR per il Lazio appare innanzitutto ammissibile, ai sensi del d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.), il cui art. 9, comma 1, stabilisce che «il difetto di giurisdizione è rilevato in primo grado anche d'ufficio», mentre il successivo art. 11 dispone al comma 2 che, «quando la giurisdizione è declinata dal giudice amministrativo in favore di altro giudice nazionale o viceversa, ferme restando le preclusioni e decadenze intervenute, sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo è riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato», e il successivo comma 3, nell'ipotesi di giudizio tempestivamente riproposto, dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, davanti al giudice amministrativo, indica nella prima udienza – fissata in base all'art. 71, comma 3, c.p.a. e disciplinata dal successivo art. 73 –il momento oltre il quale il giudice amministrativo non può sollevare il conflitto (cfr. Cass. Sez. U, n. 8187 del 2022). 6. —Nel merito, va affermata la giurisdizione del giudice ordinario. 6.1. —I provvedimenti di applicazione di pene pecuniarie emessi dalla P.A. in reazione a comportamenti del privato ritenuti illegittimi, come quello per cui è causa, incidono su posizioni soggettive aventi natura di diritto soggettivo (segnatamente alla integrità della propria sfera patrimoniale) in quanto la sanzione assolve un ruolo punitivo, e solo indirettamente preordinato alla tutela degli interessi pubblici rientranti nell'area funzionale sussidiata dalla sanzione, con conseguente compressione della sfera di libertà del cittadino(cfr. Cass. Sez. U, n. 8187/2022 cit., che ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario in tema di opposizione a sanzioni amministrative per escavazione abusiva ex art. 29 L.R. Sicilia n. 127/1980, che richiama "le procedure della legge 24 novembre1981, n. 689"). 6.2. — Nondimeno , l’incidenza su diritti soggettivi non è decisiva quando a venire in rilievo è la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché nelle (sole) materie indicate dalla legge e dall'art.133 c.p.a. il giudice amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi, ex art. 7, comma 5, c.p.a. (da ultimo, Cass. Sez.U, n. 26080 del 2025 ). Come precisato dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 204/2004 e n. 191/2006, la giurisdizione esclusiva si estende alle liti, anche risarcitorie, in cui si faccia questione di diritti soggettivi o interessi legittimi, sempre che l’amministrazione agisca come autorità, sebbene non solo attraverso provvedimenti, ma anche tramite comportamenti posti in essere nell’esercizio di un potere pubblico o “ad esso ricollegabile in via mediata”, ad eccezione dei meri comportamenti materiali avulsi da tale potere (cfr. Cass. Sez. U, 26080/2025 cit.); principio poi consacrato nell’art. 30, comma 2, c.p.a., che consente la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. 6.3. — Nel caso concreto viene in rilievo innanzitutto l’art. 22 della legge n. 689 del 1981, il quale prevede espressamente che «contro l'ordinanza-ingiunzione di pagamento e contro l'ordinanza che dispone la sola confisca gli interessati possono proporre opposizione dinanzi all'autorità giudiziaria ordinaria», però facendo al contempo «salvo quanto previsto dall'articolo 133 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104» (c.p.a.) «e da altre disposizioni di legge». La ratio sottesa è chiara, volendosi evitare, secondo un’interpretazione costituzionalmente orientata, il frazionamento della medesima materia tra autorità giudiziarie diverse, al fine di assicurare la funzionalità del sistema processuale (così Cass. Sez. U, n. 10411 del 2014, che ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo sulla maggiorazione da ritardato pagamento, ex art. 27, l. n. 689/81, della sanzione principale comminata dalla stessa autorità e nel frattempo confermata all’esito di separata impugnazione davanti al giudice amministrativo). 6.4. —Inoltre, rileva il disposto dell'art. 134, comma 1, lett. c) c.p.a., per cui «Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito nelle controversie aventi ad oggetto (…) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle applicate dalle Autorità amministrative indipendenti e quelle previste dall’articolo 123». 7. — L ’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «le controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia, i rigassificatori, i gasdotti di importazione, le centrali termoelettriche e quelle relative ad infrastrutture di trasporto ricomprese o da ricomprendere nella rete di trasmissione nazionale o rete nazionale di gasdotti». L’espressione «controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia» è stata già interpretata dalle Sezioni unite di questa Corte in senso non eccessivamente restrittivo, sulla scorta di un dato testuale connotato da una certa genericità (“attinenti alle procedure e ai provvedimenti” e “concernenti la produzione di energia”). 7.1.— In particolare, è stata ritenuta devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., la controversia avente ad oggetto la domanda di risarcimento del danno conseguente alla mancata ammissione ai benefici della tariffa diretta a incentivare l'attivazione di un impianto fotovoltaico, in ragione del provvedimento di diniego emesso dal GSE sul presupposto della tardività dell'istanza, in quanto relativa a provvedimento concernente la "produzione di energia" adottato da un soggetto titolare di funzioni pubblicistiche (Cass. Sez. U, n. 28507/2018). 7.2. — Analogamente, si è detto che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per le controversie in tema di energia, prevista dall'art. 133, comma 1, lett. o), del d.lgs. n. 104 del 2010, si estende anche alle controversie con il GSE in tema di misure d'incentivazione per la produzione di energia da fonti rinnovabili, il quale, seppure nella veste di società per azioni(il cui azionista unico è il Ministero dell'economia e delle finanze) svolge funzioni di natura pubblicistica nel settore elett rico e in particolare in tema di incentivazione dell'energia elettrica da fonte rinnovabile, poiché provvede alla gestione del relativo sistema pubblico (Cass. Sez. U, n. 29825 del 2020, in una controversia concernente la domanda con la quale si assumeva la violazione del diritto di ottenere i contributi correlati al rilascio dei cc.dd. certificati bianchi, per effetto della revoca per inadempimento della società all’obbligo di conservazione, per gli anni successivi all'erogazione del contributo e alla realizzazione del progetto che ha determinato l'emissione dei titoli, della documentazione idonea a comprovare la realizzazione dei singoli progetti). In quella sede le Sezioni unite hanno sottolineato che la riferibilità della materia de qua al sistema pubblico e alle scelte di segno pubblicistico emerge anche dalla giurisprudenza unionale (Corte giust. 11 luglio 2019, cause riunite C-180/18, C-286/18 e C-287/18), la quale fa leva sulla discrezionalità lasciata agli Stati membri in ordine all'introduzione di misure di sostegno alla produzione di energia (in quel caso, mediante impianti solari fotovoltaici), con conseguente possibilità di modificare e anche di sopprimere le misure di sostegno. Hanno altresì osservato che non rileva la prospettata violazione di diritti soggettivi, in quanto,«se la natura pubblicistica di un atto va ricondotta alla norma che regola quell'atto, è evidente che anche l'attività di accertamento va regolata dal medesimo statuto pubblicistico» (Cass. Sez. U, 29825/ 2020 cit.). Ed hanno infine evidenziato come il GSE agisca come pubblica amministrazione, operando in posizione di supremazia mediante l'esercizio di poteri autoritativi finalizzati ad assicurare l'attuazione della superiore volontà di legge (Cass. Sez. U, n. 29922 del 2017); tanto che sono devolute alla giurisdizione amministrativa anche le controversie sulle cc.dd. rimodulazioni degli incentivi, comunque dotate di carattere autoritativo (Cass. Sez. U, n. 10795 del 2017). 7.3. — Indubbiamente, lo statuto pubblicistico permea anche le disposizioni normative poste a base della sanzione irrogata nella fattispecie in esame (Decreto del Ministro dello [OSCURATO:PERSONA] del [OSCURATO:DATA_NASCITA], recante “Sanzioni amministrative per il mancato raggiungimento dell’obbligo di immissione in consumo di una quota minima di biocarburanti, ai sensi del comma 2, dell’articolo 30-sexies del decreto legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito in legge 11 agosto 2014, n. 116”), in quanto volte a incentivare la produzione di energia da fonti rinnovabili, sia pure indirettamente, e cioè sanzionando le irregolarità commesse nella immissione al consumo di biocarburanti (nel caso di specie per invalidità dei certificati di sostenibilità emessi dal fornitore). Tuttavia, il dato testuale dell’art. 133, lett. o) c.p.a., laddove fa riferimento a tutte le controversie, " incluse quelle risarcitorie ", se " attinenti " a procedure e provvedimenti della p.a. "concernenti"la produzione di energia, non include attività relative,invece, alla immissione al consumo di energia già prodotta, né tantomeno le controversie relative all’opposizione all’ordinanza-ingiunzione emessa per sanzionare illeciti amministrativi commessi nell’ambito di che trattasi. 7.4. —Risulta dunque condivisibile il rilievo del T.A.R. rimettente, per cui la controversia sulla legittimità della sanzione amministrativa pecuniaria irrogata per il mancato assolvimento dell’obbligo di immissione in consumo nel territorio nazionale di una quota minima di biocarburanti non è riconducibile alla materia della “produzione di energia”, tenuto conto dell’orientamento della stessa giurisprudenza amministrativa per cui tutte le ipotesi di giurisdizione esclusiva non si prestano a una lettura estensiva, dovendo essere interpretate alla luce della regola ermeneutica per cui le norme che prevedono i casi di giurisdizione esclusiva, in quanto norme eccezionali, sono soggette a interpretazione restrittiva (Cons. St., Sez. IV, n. 10890/2023). 7.5. — Converge in questa direzione anche l’assenza di riferimenti, nella lett. o) dell’art. 133 c.p.a., sia alle "controversie relative alle sanzioni amministrative" –che si legge invece nella precedente lett. n) – sia a "tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori", che figura invece nella successiva lett. z-bis). Tale dato normativo induce a concludere che il procedimento sanzionatorio non viene sempre attratto alla giurisdizione esclusiva di settore, in difetto di una norma che sancisca espressamente tale estensione, come è avvenuto, appunto, nei casi di cui alla lett. n), essendo necessaria la presenza di un indice chiaro ed esplicito in tal senso. 7.6. — Condivisibile appare anche la considerazione del T . A . R . che «nel caso di specie viene senz’altro in considerazione una misura di carattere afflittivo, come si desume, tra l’altro, dalla circostanza che la sanzione «è irrogata tramite un procedimento diverso da quello previsto dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, che fa capo alla l. n. 689/1981, è garantita dai principi di legalità, personalità e colpevolezza (per quanto mutuati dalla legislazione ordinaria e non dalla Costituzione), è suscettibile di integrale riesame giudiziale (senza, cioè, alcun limite di “merito” amministrativo), laddove alle sanzioni “altre” si applicano i principi dell’attività amministrativa tradizionale (dettate dalla legge generale sul procedimento amministrativo)” (TAR Toscana, II, 19.6.2020, n. 765), essendo peraltro escluso in capo all’ente irrogante alcuna discrezionalità giusta il disposto del d.m. 20.1.2015». 7.7. —Le Sezioni unite di questa Corte hanno chiarito che, in presenza di materie affidate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, occorre valutare la riconducibilità mediata del rapporto dedotto in giudizio all'esercizio del potere amministrativo, laddove «per atto o comportamento riconducibile solo mediatamente all'esercizio del potere si intende che il rapporto amministrativo ha carattere pregiudicante rispetto a quello dedotto in giudizio, che è un rapporto di diritto comune in quanto attinente ad un diritto soggettivo. Quest'ultimo rapporto è così avvinto da un nesso di pregiudizialità-dipendenza al rapporto amministrativo». E dunque, se «in linea generale quando ricorre il nesso di pregiudizialità-dipendenza fra rapporti giuridici, di diritto comune ed amministrativo, al giudice ordinario è dato il potere di accertamento incidentale sul rapporto amministrativo, ove insorga controversia sul punto, e di disapplicare l'atto amministrativo», invece «il senso della giurisdizione esclusiva èche, quando ricorra un nesso di pregiudizialità-dipendenza fra la controversia su diritti soggettivi ed il rapporto amministrativo, e si tratti di una delle materie che l'art. 133 cod. proc. amm. considera di giurisdizione esclusiva, la giurisdizione è del giudice amministrativo» (Cass. Sez. U, n. 12429/2021, che ha affermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla controversia relativa alla sanzione pecuniaria irrogata per l’impossibilità del ripristino dei luoghi all'esito dell'ordinanza di rimozione o demolizione dell'opera di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso o in totale difformità da esso; e ciò in forza dell'art. 133, lett. f) c.p.a., che riguarda le "controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio, e ferme restando le giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche e del Commissario liquidatore per gli usi civici, nonché del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa"). 7.8. — Pertanto, la controversia relativa al quantum della sanzione pecuniaria, seppure relativa a diritto soggettivo – in quanto inerente al diritto a non subire una prestazione patrimoniale non prevista dalla legge – non dev’essere considerata isolatamente, ma va collocata nella materia sostanziale di appartenenza.Assume cioè rilievo il carattere pregiudicante del rapporto amministrativo rispetto a quello dedotto in giudizio di diritto comune, perché attinente a un diritto soggettivo. Con la conseguenza che se,in linea generale, il giudice ordinario conosce del diritto soggettivo e può valutare, in via incidentale ai fini della eventuale disapplicazione, l’atto amministrativo, tuttavia, in caso di giurisdizione esclusiva sulle materie previste dall’art. 133 c.p.a., dall’esistenza di un nesso di pregiudizialità-dipendenza tra la controversia sui diritti soggettivi e il rapporto amministrativo discende la giurisdizione del giudice amministrativo (così Cass. Sez. U, n. 4607 del 2023, che ha ribadito la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia relativa alla sanzione pecuniaria irrogata in caso di impossibile ripristino dei luoghi, all’esito dell’ordinanza di demolizione/rimozione dell’opera realizzata in assenza di permesso o in totale difformità). 7.9. —Tuttavia, per quanto detto sopra, la controversia in esame non rientra nella giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, lett. o), c.p.c. In questa prospettiva, non assume rilevanza nemmeno la sostanziale identità tra le difese svolte nel processo amministravo coltivato dalla società contro i provvedimenti di accertamento dell’illecito (già conclusosi in senso sfavorevole al ricorrente) e nel processo di opposizione a ordinanza- ingiunzione relativo alla sanzione conseguentemente irrogata. 8. — In conclusione, pronunciando sul conflitto, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, individuato nel