Cassazione n. 08187/2022

ciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 18676-2021 per regolamento di giurisdizione proposto d'ufficio dal: [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA], con ordinanza n. 2176/2021 depositata il 05/07/2021 nella causa tra: [OSCURATO:PERSONA]; - ricorrente non costituito in questa fase - contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]; - resistenti non costituiti in questa fase - Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 08/02/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale conclude per la fondatezza del conflitto di giurisdizione sollevato dal TAR per la Sicilia - Catania, dovendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario. Ric. 2021 n. 18676 sez. SU - ud. 08-02-2022 -2- RITENUTO E [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA] proponeva opposizione, innanzi alla Pretura di [OSCURATO:PERSONA] di Gotto, averso le ordinanze-ingiunzione n. 4 e n. 5 del 15/2/1999, emesse dal Capo del Distretto minerario di Catania nei suoi confronti, la prima, quale "esercente della cava abusiva di sabbia e ghiaia sita in c.da Maceo in territorio del Comune di [OSCURATO:PERSONA]" e la seconda, quale "esercente della cava abusiva di sabbia e ghiaia sita in c.da Finaita in territorio del Comune di [OSCURATO:PERSONA]", ciascuna delle quali disponeva il pagamento della somma di lire 120.160.000, a titolo di sanzione per la contestata violazione dell'art. 9 L.R. Sicilia n. 127 del 1980 (Disposizioni per la coltivazione dei giacimenti minerari da cava e provvedimenti per il rilancio e sviluppo del comparto lapideo di pregio nel territorio della Regione), nonché irrogava la sanzione accessoria di cui all'art. 29, comma 3, L. R. citata. 2. Il ricorrente lamentava la nullità e comunque l'illegittimità delle ordinanze impugnate per carenza dei presupposti di fatto, essendosi i verbalizzanti limitati a recepire le segnalazioni dei Carabinieri, senza procedere ad alcun effettivo accertamento istruttorio riguardo alle infrazioni contestate, inoltre, per non avere l'ingiunto effettuato la coltivazione di alcuna cava e per non essere lo stesso proprietario dei terreni oggetto di scavo, per evidente eccesso di potere in relazione alle sanzioni amministrative accessorie irrogate e, infine, per illegittima duplicazione delle somme richieste, prive di proporzionalità rispetto alle infrazioni contestate. 3. [OSCURATO:PERSONA] delle Miniere-Distretto minerario di Catania, resisteva all'opposizione. 4. Il Tribunale Civile di [OSCURATO:PERSONA] di Gotto, adito in riassunzione dal ricorrente a seguito della soppressione della Pretura di [OSCURATO:PERSONA] di Gotto, pronunciava sentenza, in data 28 febbraio/2 marzo 2005, con la quale dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, rientrando la controversia nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ed assegnava termine di 90 giorni, a partire dalla comunicazione del dispositivo alle parti, per la riassunzione del giudizio di fronte al TAR munito di competenza. 6. [OSCURATO:PERSONA] per la Sicilia sez. staccata di Catania, innanzi al quale la causa era riassunta dal ricorrente, sollevava conflitto negativo di giurisdizione osservando, in particolare, che con i provvedimenti impugnati, i quali richiamano la I. n. 689 del 1981, gli artt. 29 e 9, I. r. n. 127 del 1980, nonché l'art. 7, I. r. n. 19 del 1995, che ha modificato il comma 2 del richiamato art. 29, si contesta al Torre "l'estrazione di materiale da cave abusive" e si irrogano all'autore delle violazioni le sanzioni (l'esclusione per un periodo di dieci anni dal diritto al provvedimento di autorizzazione e la sanzione pecuniaria di lire 120.160.000) previste per l'esercizio non autorizzato della attività di escavazione, atteso che "in base al combinato disposto di cui agli articoli 1 e 9 della I. reg. 9 dicembre 1980, n. 127, recante disposizioni per la coltivazione dei giacimenti minerari da cava, l'attività estrattiva delle sostanze minerali è soggetta ad autorizzazione". 6.1 Sempre ad avviso del Tar per la Sicilia, le ordinanze ingiunzione costituiscono "la reazione a comportamenti del privato assunti come illeciti, senza cioè che vi sia correlazione con l'esercizio preventivo di una attività autoritativa" e, quindi, "non si tratta di provvedimenti rivolti alla disciplina dell'uso del territorio", che rientra nella "materia urbanistica", per cui la causa di opposizione non pone la difficoltà, che è alla base della previsione di giurisdizione esclusiva, di distinguere gli aspetti concernenti diritti soggettivi da quelli riguardanti interessi legittimi, in quanto la situazione giuridica di chi si duole assumendo di essere stato sottoposto a sanzione in casi e modi non stabiliti dalla legge, ha consistenza di diritto soggettivo. 7. Il conflitto è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio sulla base delle conclusioni scritte del Pubblico Ministero presso la Corte, in persona del [OSCURATO:PERSONA], ai sensi dell'art. 380-ter cod. proc. civ., il quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario, con ogni conseguenza di legge. 8. Preliminarmente, va rilevata l'ammissibilità del regolamento state la tempestività del conflitto sollevato. 9. Il dispositivo della sentenza declinatoria della giurisdizione del Tribunale di [OSCURATO:PERSONA] di Gotto è stato comunicato alle parti il 27/4/2005, data dalla quale ha preso a decorrere il termine di 90 giorni assegnato per la riassunzione del giudizio, che è avvenuta con ricorso notificato il 21/6/2005 e depositato il 7/6/2005 (v. ordinanza del 15/3 e 24/5/2021 del [OSCURATO:PERSONA] per la Sicilia sez. staccata di Catania). 10. Queste Sezioni Unite hanno statuito che "Ai sensi dell'art. 11, comma 3, c.p.a. (e dell'art. 59 della legge n. 69 del 2009), in tanto il conflitto può essere sollevato dal giudice successivamente adito, in quanto - oltre a ricorrere gli altri requisiti (la tempestività della riproposizione della domanda; il non superamento del termine preclusivo della prima udienza; la mancanza di pronuncia delle Sezioni Unite nel processo, sulla questione di giurisdizione) - la causa dinanzi a lui promossa costituisca riproposizione di quella per la quale il giudice preventivamente adito aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione. Ove, invece, si sia di fronte alla proposizione di una nuova ed autonoma domanda, di contenuto diverso da quella azionata nel precedente giudizio, il giudice adito successivamente, non può investire direttamente le Sezioni Unite della S.C. ai fini della risoluzione della questione di giurisdizione, ma è, se del caso, tenuto a statuire sulla stessa. (Cass. Sez. U., n. 19045/2018 e Cass. Sez. U., n. 4249/2020). 11. Nel caso di specie, il regolamento di giurisdizione sollevato d'ufficio dal secondo giudice appare, sotto tale profilo, ammissibile in quanto la controversia, così come in sede di cognizione del giudice ordinario, in sede di cognizione del giudice amministrativo, investe l'an dell'atto amministrativo opposto, anche sotto il profilo della sussistenza dei presupposti di legge e della ritualità del procedimento, ed il quantum delle sanzioni irrogate dal Capo del Distretto minerario di Catania, per cui non assume rilievo dirimente la parzialmente difforme articolazione dei motivi d'impugnazione. 12. Trova, dunque, applicazione l'istituto della transaltio iudicii, ispirato a un concetto sostanziale di unità della giurisdizione, secondo cui la domanda giudiziaria proposta difronte al giudice non munito della giurisdizione conserva i suoi effetti sostanziali e processuali presso il giudice innanzi al quale il processo viene proseguito, dopo la declinatoria di giurisdizione pronunciata da giudice originariamente adito. 13. Della prosecuzione del giudizio si occupa il comma 2, dell'art. 11 del codice del processo amministrativo, a mente del quale: "Quando la giurisdizione è declinata dal giudice amministrativo in favore di altro giudice nazionale o viceversa, ferme restando le preclusioni e decadenze intervenute, sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo è riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato". 14. Nell'ipotesi di giudizio tempestivamente riproposto, dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, davanti al giudice 4 amministrativo, il comma 3, dell'art. 11 del codice del processo amministrativo indica nella prima udienza, quella cioè fissata in base all'art. 71, comma 3, codice cit. ("udienza per la discussione del ricorso") e disciplinata dal successivo art. 73, il momento oltre il quale il giudice amministrativo non può sollevare il conflitto. 15. Come queste Sezioni Unite hanno già avuto occasione di affermare, il legislatore ha inteso evitare, con tale barriera temporale, che la questione di giurisdizione si trascini oltre la soglia di ingresso del giudizio, evitando così ogni inutile dispendio di attività processuale (Cass. Sez. U., n. 23904/2020, Cass. Sez. U., n. 8090/2020; Cass. Sez. U., n. 22772/2019; Cass. Sez. U., n. 22576/2019; Cass. Sez. U., n. 9916/2018; Cass. Sez. U., n. 11988/2017; Cass. Sez. U., n. 25515/2016; Cass. Sez. U., n. 18567/2026; Cass. Sez. U., n. 10922/2014). 16. Nel caso di specie, il ricorso è passato in decisione "senza discussione orale" in quanto all'udienza pubblica del [OSCURATO:DATA_NASCITA], "tenutasi (in piena emergenza epidemiologica da Covid) con le modalità di cui all'art. 25 d. I. n. 137 del 2020", ovvero mediante trattazione cartolare, il giudice amministrativo, dubitando della giurisdizione del g. a., con l'ordinanza n. 1461 del [OSCURATO:DATA_NASCITA], ha assegnato alle parti termine per il deposito di memorie, ai sensi del comma 3, seconda parte, dell'art. 73 del codice del processo amministrativo e, nella successiva camera di consiglio del 24/5/2021, ha deciso, con l'ordinanza n. 2176 del [OSCURATO:DATA_NASCITA], di sollevare d'ufficio il conflitto negativo di giurisdizione. 17. Ritengono queste Sezioni Unite che siffatte modalità procedurali di elevazione del conflitto di giurisdizione siano del tutto conformi all'art. 11, comma 3, c.p.a., secondo la linea interpretativa della norma ben indicata con le ordinanze n. 17329/2021 e n. 23904/2020, nonché rispettose del diritto al contraddittorio in relazione ad un rilievo ufficioso, tanto "alla luce dei principi del giusto processo, di cui all'art. 2 c.p.a. ed all'art. 111 Cost., giacché appare comunque garantita la finalità di evitare alle parti del giudizio riproposto ogni inutile dispendio di attività processuale, e, ad un tempo, di onerare il giudice amministrativo ad quem di evidenziare immediatamente le ragioni del proprio eventuale dissenso, provocando l'intervento risolutore delle sezioni unite della Cassazione". 18. Non può, dunque, paventarsi la consumazione del potere di sollevare il conflitto per effetto del compimento di un atto processualmente "neutro", con funzione meramente ordinatoria, qual è l'ordinanza emessa ai sensi del comma 3, dell'art. 73 del codice del processo amministrativo, che inequivocabilmente contiene una "riserva" concernente le attività esercitabili in prima udienza, com'è reso evidente dalla concessione di un termine per il deposito di memorie proprio sulla questione della giurisdizione, sicché lo scioglimento solo cronologicamente successivo della "riserva" ed il deposito dell'ordinanza con cui il giudice ha esercitato il potere di conflitto, restano "parte" della prima udienza ed esauriscono la fase della trattazione (v. Cass. Sez. U. n. 8981/2018, in motivazione; Cass. Sez. U., n. 9916/2018; Cass. Sez. U., n. 25515/2016). 19. Neppure appare ostativa al promovimento del conflitto di giurisdizione, da parte del giudice amministrativo adito a seguito di translatio iudicii, la circostanza che detto giudice, prima dell'udienza di discussione, abbia celebrato, com'è avvenuto nella fattispecie in esame, una camera di consiglio sulla richiesta di emanazione di misure cautelari, anche ove abbia emesso, all'esito della stessa, un provvedimento provvisorio per assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul merito del ricorso (Cass., Sez. Un., n. 9916/2018; Cass., Sez. Un., n. 13570/2015 cit.; Cass. Sez. U., n. 25515/2016 cit.).20. In ragione del tempestivo esercizio del potere di sollevare il conflitto negativo di giurisdizione, va allora riaffermato il principio, costantemente affermato da queste Sezioni Unite secondo cui "Appartiene alla giurisdizione ordinaria l'opposizione ad ordinanza ingiunzione di pagamento per violazione della normativa relativa alle cave poiché la posizione giuridica di chi deduca di essere stato sottoposto a sanzione in casi e modi non stabiliti dalla legge ha consistenza di diritto soggettivo, senza che rilevi il nuovo quadro normativo conseguente all'emanazione del d.lgs. n. 150 del 2011 (che ha modificato l'art. 22 della I. n. 689 del 1981 e ha abrogato l'art. 22 bis della stessa legge) e del c.p.a. (il quale, all'art. 133, comma 1, lett. f, ha mantenuto ferma la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo per le controversie in materia urbanistica ed edilizia concernenti "tutti gli aspetti del territorio"), non discutendosi in tali cause di modi di governo del territorio ma solo di provvedimenti adottati dalla P.A. per reagire a comportamenti illegittimi dei privati". (Cass. Sez. U., n. 11388/2016; Cass. Sez. U., n. 18040/2008). 21. La presente controversia, infatti, ha ad oggetto l'opposizione a sanzioni amministrative per escavazione abusiva che, ai sensi dell'art. 29 L.R. Sicilia n. 127 del 1980, la quale richiama "le procedure della legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modifiche e integrazioni", sono irrogate ai "soggetti resisi responsabili delle trasgressioni di cui al presente articolo", per cui si discute unicamente di provvedimenti sanzionatori emessi dalla P.A. come reazione a comportamenti del privato assunti come illegittimi, incidenti su posizioni soggettive aventi natura di diritto (nel caso delle pene pecuniarie, l'interesse soggettivo all'integrità della propria sfera patrimoniale). 22. La sanzione, a ben vedere, assolve un ruolo meramente punitivo, solo indirettamente preordinato alla tutela degli interessi pubblici rientranti all'area funzionale (uso e governo del territorio) sussidiata dalla sanzione, e si risolve nella compressione della sfera di libertà del cittadino. 23. Tanto vale anche per le sanzioni amministrative accessorie (l'esclusione per un periodo di dieci anni dal diritto al provvedimento di autorizzazione all'esercizio dell'attività di cava, previsto dall'art. 29, L.R. Sicilia n. 127 del 1980), che l'autorità amministrativa applica con l'ordinanza ingiunzione, "quando esse consistono nella privazione o sospensione di facoltà e diritti derivanti da provvedimenti dell'amministrazione" (art. 20, I. n. 689 del 1981). 24. Pertanto, pronunciando sul conflitto, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. 25. Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, trattandosi di regolamento di giurisdizione richiesto d'ufficio, nell'ambito del cui procedimento le parti del giudizio a quo non hanno svolto attività difen