Cassazione n. 06622/2025

o la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 11947/2020 R.G. proposto da [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, in persona del liquidatore p.t. [OSCURATO:PERSONA], rappresentatae difesa da gli Avv. [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] , che ha nno indicato i seguentiindirizzi di posta elettronica certificata : e ; –ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente p.t., rappresentatae difesa da gli Avv. [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], che ha nno indicato i seguentiindirizzi di posta elettronica certificata : e ; –controricorrente – e [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] S.R.L.; –intimati – avverso l'ordinanza della Corte d'appellodi Trieste n. 117/20, depositata il 30 gennaio 2020. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27 novembre 2024 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. La [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, già proprietaria di un'area della super- ficie di 8.932 mq. sita in Cormons, alla località Pecol dei Lupi,e riportata in Catasto alle particelle 1681, 1683/1, 1683/2 e 1685/1, convenne in giudizio la [OSCURATO:PERSONA], il Comune di Cormons e l'[OSCURATO:PERSONA] S.r.l., proponendo opposizione avverso la stima dell'indennità do- vuta per l'acquisizione dell'immobile, disposta ai sensi dell'art. 42-bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, con decreto del 28 novembre 2016. A sostegno della domanda, l'attrice dedusse la violazione dei principi enunciati dalla Corte EDU nella sentenza del 12 gennaio 2006, Sciarrottae altri c. Italia,e dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 71 del 2015 e dei criteri previsti dall'art. 42-bisdel d.P.R. n. 327 del 2001, lamentando l'inade- guatezza della stima rispetto al valore di mercato dell'area, già destinata a cava di materiale litoidee poi a discarica di rifiuti. Si costituì la Regione, ed eccepì l'avvenuta formazione del giudicato in ordine alla mancata utilizzazione dell'area per l'attività estrattiva, in virtù del rigetto di una precedente opposizione alla stima proposta dalla stessa attrice, chiedendo il rigetto della domanda. 1.1. Con ordinanza del 30 gennaio 2020, la Corte d'appello di Trieste ha rigettato la domanda. Premesso che con decreto del 5 ottobre 1996 il Sindaco di Cormons aveva disposto l'occupazione d'urgenza per la realizzazione dei lavori di amplia- mento di una discarica, la Corte ha rilevato che il predetto decreto, quelli di proroga dell'occupazione e il decreto di espropriazione, emesso il 21 luglio 1999, erano stati annullati dal Consiglio di Stato con sentenze del 30 giugno 2010, a seguito delle quali il Tribunale amministrativo regionale per il [OSCURATO:PERSONA], con sentenza del 3 giugno 2014(confermata dal Consiglio di Stato con sentenza del 12 novembre 2015e dalle Sezioni Unite di questa Corte con sentenza del 15 novembre 2018, n. 29390), aveva condannato l'[OSCURATO:PERSONA] alla restituzione del fondo, previa riduzione in pristino, ed alla liquidazione dei danni, in misura pari al valore agricolo dell'area. Nel frat- tempo, l'attrice aveva proposto opposizione alla stima, rigettata dalla Corte d'appello con sentenza del 31 ottobre 2001 (confermata da questa Corte con sentenza del 16 dicembre 2005, n. 27800). I successivi decreti di accerta- mento delle prevalenti ragioni d'interesse pubblico ed acquisizione sanante erano stati anch'essi impugnati dinanzi al Tar, che li aveva annullati con sen- tenza dell'8 marzo 2017, riformata dal Consiglio di Stato con sentenza del 14 novembre 2018, che aveva rigettato i ricorsi. Ciò posto, la Corte ha ritenuto infondata l'eccezione di giudicato, rile- vando che il presente giudizio aveva ad oggetto l'indennità dovuta per l'ac- quisizione sanante, mentre la precedente opposizione alla stima aveva ad oggetto l'indennità di espropriazionee la sentenza emessa dal Consiglio di Stato il 12 novembre 2015 aveva ad oggetto il risarcimento dei danni per l'occupazione e l'espropriazione illegittima dell'area. Precisato inoltre che l'indennità doveva essere liquidata in base al valore venale dell'area alla data di emissione del provvedimento di acquisizione, ha rilevato che quest'ultimo aveva richiamato una relazione di stima dell'11 no- vembre 2016, che aveva determinato il valoredi mercato in Euro 51.044,00, il danno non patrimoniale in Euro 5.104,40 e l'indennità di occupazione in Euro 44.495,80, tenendo conto del valore agricolo attuale dell'area, ma delle condizioni e delle caratteristiche riportate negli stati di consistenza redatti il 3 dicembre 1996. Ha ritenuto che l'inferiorità del valore stimato rispetto al prezzo indicato nell'atto d'acquisto del 14 febbraio 1996 era giustificatadallo andamento del mercato immobiliare e dalle scelte imprenditoriali della società attrice, escludendo inoltre la possibilità di riconoscere, a titolo d'indennizzo per l'indisponibilità del suolo, la perdita delle utilità ritraibili dall'attività estrat- tiva e dalla gestione della discarica, giacché sul fondo non esisteva alcuna cava autorizzata, e l'attrice non era in possesso della prescritta autorizzazione regionale. 2. Avverso la predetta ordinanza la SIR ha proposto ricorso per cassa- zione, articolato in tre motivi, illustrati anche con memoria. La Regione ha resistito con controricorso, anch'esso illustrato con memoria. Gli altri intimati non hannosvolto attività difensiva. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo d'impugnazione,la ricorrente denuncia la viola- zione e la falsa applicazione dell'art. 42-bisdel d.P.R. n. 327 del 2001, dell'art.42 Cost. e dell'art. 1 del primo Protocollo addizionale alla CEDU, censurando l'ordinanza impugnata per aver determinato il valore venale dell'area acqui- sita sulla base della situazione in atto all'epoca della redazione dello stato di consistenza, senza tenere conto dell'intervenuto annullamento dei decreti di occupazione ed espropriazione e dell'efficacia non retroattiva del decreto di acquisizione. Premesso che la ratiodell'art. 42-bis cit. consiste nel consentire alla [OSCURATO:PERSONA] di porre rimedio ad una situazione d'illegalità attraverso l'esercizio di una funzione amministrativa volta alla realizzazione di scopi di pubblica utilità, ancorché emersi successivamente alla consuma- zione dell'illecito, garantendo nel contempo la tutela del diritto di proprietà, sostiene che il riferimento alle attuali ragioni d'interesse pubblico e l'efficacia non retroattiva del provvedimento giustificano la determinazione del valore del bene sulla base della sua condizione attuale. 2. Con il secondo motivo, la ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione degli artt. 37, 40 e 42-bisdel d.P.R. n. 327 del 2001, censurando l'ordinanza impugnata per aver ritenuto applicabile l'art. 40 cit., non richia- mato dall'art. 42-bis, il quale invece, al comma terzo, rinvia all'art. 37, commi terzo, quarto, quinto, sesto e settimo, ai fini della determinazione dell'inden- nizzo dovuto per il danno patrimoniale subìto dal proprietario. Sostiene che il mancato richiamo dell'art. 40 trova giustificazione nell'autonomia del proce- dimento di acquisizione rispetto a quello di espropriazione, e nella strumen- talità del primo alla soddisfazione di un interesse pubblico attuale, collegato ad un'utilizzazione del bene già in corso, che impongono di fare riferimento alla condizione attuale del bene, anziché a quella precedente. 3. Con il terzo motivo,la ricorrente lamenta la violazione e la falsa appli- cazione dell'art. 42-bis, commi terzo e quarto, del d.P.R. n. 327 del 2001, nonché l'omesso esame di un fatto controverso e decisivo per il giudizio, cen- surando l'ordinanza impugnata nella parte in cui ha liquidato forfettariamente il risarcimento dovuto per l'occupazione illegittima in misura pari al 5% annuo del valore dell'area, senza tenere conto della perdita delle utilità derivanti dalla gestione della discarica. Sostiene infatti che la Corte territoriale ha tra- scurato la documentazione prodotta, attestante la propria qualifica di opera- tore professionale nella gestione del ciclo dei rifiuti ed il mancato utile della gestione, e le istanze istruttorie formulate da essa ricorrente, essendosi limi- tata a dare atto della mancanza dell'autorizzazione necessaria per la realiz- zazione della discarica, senza considerare che essa ricorrente non aveva avuto la possibilità di richiederla, avuto riguardo al breve periodo di tempo intercorso tra l'acquisto dell'area e l'approvazione del progetto di amplia- mento e gestione diretta da parte dell'[OSCURATO:PERSONA]. 4. Il primo motivo è fondato. In tema di liquidazione dell'indennità dovuta per l'acquisizione sanante, questa Corte ha infatti affermato ripetutamente che, trattandosi di un rimedio volto a ripristinare, ma solo con efficacia ex nunc, la legalità amministrativa violata,il valore venale dell'immobile dev'essere determinato in riferimento non già alla data dell'occupazione o dell'espropriazione, ma a quella di ado- zione del provvedimento acquisitivo (cfr. Cass., Sez. I, 26/03/2024, n. 8163; 2/07/2021, n. 18780), e quindi senza considerare il valore dell'opera realiz- zata dalla [OSCURATO:PERSONA], ma tenendo conto della classificazione urbanistica in atto al momento dell'acquisizione dell'area che costituisce og- getto del procedimento ablatorio, giacché la destinazione prevista dallo stru- mento urbanistico vigente connota le attuali caratteristiche giuridiche, in par- ticolare di edificabilità, del bene stesso (cfr. Cass., Sez. I, 26/09/2024, n. 25707; 13/04/2023, n. 9871). A sostegno di tali principi, è stata richiamata in primo luogo la ricostru- zione dell'istituto compiuta dalla Corte costituzionale nella nota sentenza n. 71 del 2015, la quale ha evidenziato la natura eccezionale del procedimento ablatorio in esame, che presupponendo l'intervenuta modifica dell'immobile, già utilizzato per scopi di pubblica utilità, deve necessariamente confrontarsi con la situazione fattuale che è chiamato a risolvere, ed implica quindi un obbligo motivazionale rafforzato in capo alla [OSCURATO:PERSONA] pro- cedente, la quale deve indicare non solo le circostanze che hanno condotto all'indebita utilizzazione dell'area,e se possibile la data in cui la st essa ha avuto inizio, ma anche le attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico che giustificano l'emanazione dell'atto, valutate comparativamente con i con- trapposti interessi privati, e deve altresì evidenziare l'assenza di ragionevoli alternative alla sua adozione(cfr. in proposito anche Cons. Stato, Sez. IV, 21 febbraio 2020, n. 1340). E'stata altresì richiamata la giurisprudenza ammi- nistrativa, che ha posto in risalto anche l'irretroattività del provvedimento di acquisizione sanante, per desumerne che il valore venale delle aree da acqui- sire al patrimonio pubblico, ai fini del ristoro del pregiudizio patrimoniale per la perdita della proprietà, dev'essere calcolato alla data di adozione del prov- vedimento acquisitivo(cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 13/09/2021, n. 6255). In virtù di tali premesse, si è osservato innanzitutto che ai fini della quan- tificazione del pregiudizio patrimoniale, nel caso in cui l'occupazione riguardi un terreno edificabile,il comma terzo dell'art. 42 - bis rinvi a ai commi terzo, quarto, quinto, sesto e settimo dell'art.37, il secondo dei quali, nell'escludere la sussistenza delle possibilità legali di edificazione quando l'area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta, fa salva la disposizione dell'art.32, comma primo: tale disposizione, nel dettare le regole generali per la deter- minazione dell'indennità di espropriazione,impone espressamente di tenere conto «delle caratteristiche del bene […] alla data dell'emanazione del decreto di esproprio, valutando l'incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non aventi natura espropriativa e senza considerare gli effetti del vincolo preordinato all'esproprio e quelli connessi alla realizzazione dell'eventuale opera prevista, anche nel caso di espropriazione di un diritto diverso da quello di proprietà o di imposizione di una servitù», in tal modo escludendo la possibilità di avere riguardo, nella stima dell'immobile, all'aumento o alla diminuzione di valore ricollegabili alla realizzazione dell'opera pubblica. Quanto poi all'opera realizzata sull'area occupata, si è evidenziato il te- nore letterale del comma terzo dell'art. 42-bis, secondo cui l'indennizzo deve essere commisurato «al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità», e non già a quello del bene risultante dalla predetta utilizzazione, affermandosi quindi che «quello che rileva è il valore intrinseco del bene oc- cupato e trasformato», in cui «non può essere inglobato […] anche il valore delle opere realizzate dalla [OSCURATO:PERSONA], il quale va dunque scomputato dal calcolo dell'indennizzo, così da evitare che quest'ultimo si tra- duca in un indebito arricchimento del privato ed in una altrettanto indebita duplicazione di costo per la [OSCURATO:PERSONA], la quale, dopoavere realizzato le opere a proprie spese, dovrebbe rimborsarne il valoreal proprietario del bene occupato a tal fine, senza potere beneficiare dell'indennizzo previsto dall'art. 936 cod. civ.per l'ipotesi – alternativa alla acquisizione […] – della restituzione del bene nello stato in cui si trova dopo latrasformazione». Può quindi concludersi che, ai fini della determinazione dell'indennità do- vuta per l'acquisizione di un'area disposta ai sensi dell'art. 42-bisdel d.P.R. n. 327 del 2001, il valore di mercato del terreno dev'essere determinato con riferimento non già alla data dell'occupazione o dell'espropriazione, ma a quella di emissione del provvedimento di acquisizione, tenendo conto della classificazione prevista dagli strumenti urbanistici in vigore a tale data, con esclusione del vincolo preordinato all'esproprio edi quelli connessi alla realiz- zazione dell'opera pubblica, e detraendo il valore intrinseco dell'opera e l'in- cremento o la diminuzione di valore dalla stessa arrecati all'area che costitui- sce oggetto del provvedimento ablatorio. Tale principio, che il Collegio condivide ed intende ribadire anche in que- sta sede, non è stato correttamente applicato dall'ordinanza impugnata, la quale, nel determinare il valore venale dell'area occupata, ha recepito la stima compiuta dal c.t.u., che aveva fatto riferimento alla «situazione urbanistica dei beni alla data della dichiarazione di pubblica utilità (18 giugno 1996)», anziché a quella in atto alla data di emissione del provvedimento di acquisi- zione, aveva tenuto conto «delle caratteristiche edelle condizioni dei terreni riportate negli stati di consistenza redatti il 3 dicembre 1996 (vigneto e se- minativo), e cioè prima della loro trasformazione, avvenuta a cura e spese della [OSCURATO:PERSONA]», anziché di quelle attuali, ed aveva quindi affermato l'inedificabilità della area, determinandone però il valore agricolo in riferimento all'attualità. Un corretto procedimento di stima avrebbe invece richiesto che fossero individuate innanzitutto le possibilità legali di edifica- zione dell'area emergenti dalla destinazione prevista dallo strumento urbani- stico in atto alla data di emissione del provvedimento di acquisizione, esclu- dendo l'incidenza del vincolo preordinato all'espropriazionee di eventuali altri vincoli non aventi carattere conformativo, per poi passare alla valutazione delle caratteristiche obiettive e delle condizioni del terreno alla medesima data, fatta eccezione per la presenza dell'opera pubblica, ed infine determi- narne il valore di mercato, attraverso la comparazione con quello di altri suoli aventi la medesima classificazione urbanistica e caratteristiche analoghe, o, se del caso, con metodo analitico-ricostruttivo, fondato sul valore di trasfor- mazione collegato non già alla realizzazione dell'opera pubblica, ma allo sfrut- tamento edilizio del suolo in conformità della destinazione prevista dallo stru- mento urbanistico. 5. In ordine all'accertamento di tale destinazione e delle possibilità effet- tive di sfruttamento dell'area, è poi appena il caso di precisare che nessuna preclusione può derivare dalla sentenza del 31 ottobre 2001, con cui la me- desima Corte d'appello, nel rigettare l'opposizione alla stima dell'indennità dovuta per l'espropriazione successivamente annullata dal Giudice ammini- strativo, accertò la mancata destinazione dell'area occupata all'attività estrat- tiva: non può infatti trovare ingresso, in questa sede, l'eccezione di giudicato esterno riproposta in proposito dalla difesa della Regione, essendo stata la stessa espressamente disattesa dall'ordinanza impugnata, con statuizione avverso la quale non è stato proposto ricorso incidentale. Qualora infatti, come nella specie, la sentenza impugnata con il ricorso principale abbia, sia pur implicitamente, risolto in senso sfavorevole alla parte vittoriosa una questione preliminare o pregiudiziale, il ricorso per cassazione dell'avversario impone detta parte, che intenda sottoporre all'esame di que- sta Corte la medesima questione, di proporre ricorso incidentale, non potendo la stessa limitarsi a riproporla con il controricorso, giacché la struttura del procedimento di legittimità, non soggetto alla disciplina dettata per l'appello dall'art. 346 cod. proc. civ., pone a carico dell'intimato l'onere dell'impugna- zione anche in caso di soccombenza teorica e non solo pratica(cfr. Cass., Sez. I, 10/11/2021, n. 33109; Cass., Sez. VI, 14/04/2015, n. 7523; Cass., Sez. lav., 4/01/2003, n. 100).6. Il ricorso va pertanto accolto, restando assorbiti il secondo ed il terzo motivo, riflettenti rispettivamente la necessità di avere riguardo alla condi- zione attuale del bene acquisito, ai fini della liquidazione dell'indennità, e l'o- messa valutazione del maggior danno consistente nella perdita delle utilità derivanti dalla gestione della discarica, ai fini della determinazione dell'inden- nità di occupazione. La sentenza impugnata va conseguentemente cassata, con il rinvio della causa alla Corte d'appello di Trieste, che provvederà, in diversa composizione, anche al regolamento delle spese