Cassazione n. 02888/2024

re Rel. Rep. ha pronunciato la seguente ORDINANZA INTERLOCUTORIA sul ricorso n. 12816/2020 promosso da [OSCURATO:SOCIETA]., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, via Sardegna 14, presso l’avv. prof. ErnestoStajano, che la rappresenta e difende unitamente all’avv. prof. [OSCURATO:PERSONA] e all’avv. [OSCURATO:PERSONA], il primo in virtù di procura speciale in calce al ricorso e gli altri due in virtù di procura speciali in calce alla memoria exart. 380 bis.1 c.p.c.; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma, via [OSCURATO:PERSONA] 82, presso lo studio dell’avv. [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] virtù di procura speciale in atti; -controricorrente - avverso la sentenza n. 438/2019 della Corte d’Appello di Cagliari, Sezione distaccata di Sassari, pubblicata il 23/09/2019; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 18/12/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; letti gli atti del procedimento in epigrafe. [OSCURATO:PERSONA] Con ricorso ex art. 702 bis c.p.c., il [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. convenne in giudizio la [OSCURATO:SOCIETA]. per sentir dichiarare non dovute le somme richieste a titolo di “conguaglio per partite pregresse 2005- 2011”, di cui alle fatture 201600050012447 e 201600500126185, emesse nel 2016, concernenti il costo del servizio idrico integrato. Il Tribunale di Nuoro, nel contraddittorio delle parti, con ordinanza emessa il 13/04/2017 accolse la domanda e [OSCURATO:SOCIETA]. propose appello, che venne respinto. La Corte territoriale, prima di tutto, rigettò la riproposta eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, per essere la controversia sottratta alla giurisdizione del giudice amministrativo, in applicazione dell’art. 113 d.lgs. n. 104 del 2010, poiché, nello stabilire che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, è precisato che da tale attribuzione sono escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi. Sul punto, ritenne, in particolare, che la causa avesse ad oggetto il rapporto contrattuale di somministrazione intercorso tra [OSCURATO:SOCIETA]. e il singolo utente, con specifico riferimento alla sussistenza del diritto di credito vantato dal gestore per il pagamento di ulteriori componenti tariffarie riferite a molti anni addietro rispetto alla data di fatturazione, rilevando che nessuna censura era stata mossa in ordine alle scelte tecnico-discrezionali dell’Ente d’Ambito o al potere autoritativo della stessa di stabilire le tariffe applicabili al servizio idrico, se non in via meramente incidentale. Nel merito, la stessa Corte rilevò che i conguagli necessari al recupero dei costi approvati e relativi alle annualità precedenti (art. 2 comma 1 lett. E della delibera 664/2015/R/IDR) rientravano indubbiamente tra le componenti di costo del servizio idrico, ma le integrazioni tariffarie non potevano valere che per il futuro. Facendo operare le modifiche tariffarie retroattivamente per consumi già effettuati, la [OSCURATO:SOCIETA]. pretendeva che si realizzasse, nell'ambito del rapporto, da un lato, una evidente violazione del principio di legalità e quindi irretroattività degli atti amministrativi e, dall'altro una netta violazione dei principi posti a fondamento del rapporto contrattuale, non potendo, di certo, le parti modificare unilateralmente il corrispettivo pattuito ex post dopo avere dato esecuzione al contratto con la somministrazione della fornitura. La normativa di settore, invocata da [OSCURATO:SOCIETA]., non conteneva alcuna disposizione che permettesse all'ente chiamato a determinare la tariffa del servizio idrico di derogare ai suddetti fondamentali principi di diritto. E, inoltre, i conguagli configuravano una componente del costo del servizio, con la conseguenza che le somme pretese a tale titolo dall'ente gestore solo nel 2016 nell'ambito del rapporto contrattuale di somministrazione per i consumi relativi al periodo 2005-2011 non potevano che riguardare diritti di credito ormai prescritti per decorso del termine quinquennale previsto dall'art. 2948 n. 4 c.c. Avverso tale statuizione, [OSCURATO:SOCIETA]. ha proposto ricorso per cassazione, affidato a tre motivi di impugnazione. L’intimata si è difesa con controricorso. Con istanza depositata il 22/11/2023 la ricorrente ha chiesto la trattazione della causa in pubblica udienza. Entrambe le parti hanno depositato memoria exart. 380 bis.1 c.p.c. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione e la falsa applicazione dell’art. 113 c.p.c. e dell’art. 133, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 104 del 2010 (di seguito, anche c.p.a.), relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. Secondo la ricorrente, la sentenza impugnata è illegittima nella misura in cui il giudice di secondo grado, in violazione dell'art. 113 c.p.c., ha erroneamente qualificato, come meramente patrimoniale, la posizione giuridica fatta valere dagli attori in primo grado, tenuto conto che le contestazioni della controricorrente hanno riguardato la legittimità delle scelte tecnico-discrezionali delle Autorità amministrative (AEEGSI, oggi ARERA, e EGAS) in ordine all'individuazione e alla regolazione del costo del servizio idrico integrato, con particolare riferimento alla determinazione dell'ammontare dei c.d. conguagli regolatori (anche "partite pregresse"), quale componente della tariffa. Con il secondo motivo di ricorso è dedotta la violazione o falsa applicazione degli artt. 142, comma 3, e 154 d.lgs. n. 152 del 2006 (“Codice dell’ambiente”), dell’art. 9 direttiva 2000/60/CE, dell’art. 21, commi 13 e 19, d.l. n. 201 del 2011, conv. con modif. in l. 214 del 2011, dell’art. 10 d.l. n. 70 del 2011, conv. con modif. in l. n. 106 del 2011, dell’art. 3 d.p.c.m. del [OSCURATO:DATA_NASCITA], dell’art. 1339 c.c. ed, infine, della delibera AEEGSI n. 643/2013/R/IDR, oltre che della delibera n. 18 del 26/06/2014 dell’Ente di Governo d’Ambito della Sardegna (EGAS) – che ha provveduto alla quantificazione e al riconoscimento dei conguagli spettanti al gestore per partite precedenti al 2012 ai sensi dell’art. 31 dell’allegato A alla Deliberazione dell’AEEGSI n. 643/2013/R/IDR - e del regolamento del servizio idrico integrato (par. B.16), in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., per avere la Corte d’appello operato una errata interpretazione delle disposizioni che regolano il sistema tariffario nel servizio idrico integrato. Secondo la ricorrente, la definizione delle c.d. partite pregresse ad opera delle competenti Autorità amministrative (ARERA, EGAS) è del tutto conforme al fondamentale principio che riconosce, nell'ambito della dinamica tariffaria, il pieno recupero dei costi di investimento e di gestione ottimale del servizio (art. 154 del d. lgs. n. 152 del 2006)-c.d. "Codice dell'ambiente"). In particolare, a fronte di un nuovo metodo tariffario idrico, i costi esistenti all'anno base- non considerati in precedenza ai fini tariffari - sono stati legittimamente inseriti dalle competenti Autorità amministrative, come componenti della tariffa, in un nuovo sistema regolatorio, in ossequio al principio di derivazione europea del full cost recovery(art. 9 Dir. 2000/60/CE). Le determinazioni tariffarie entrano di diritto, e per espressa disposizione legislativa, nel regolamento di fornitura ex art. 1339 c.c., poiché il contratto d'utenza di un servizio pubblico non può che rinviare ai corrispettivi definiti dalle [OSCURATO:PERSONA], rispetto ai quali il Gestore non ha alcuna autonomia decisionale. [OSCURATO:SOCIETA], nel procedere alla riscossione delle c.d. partite pregresse, si è, dunque, limitata a dare puntuale esecuzione a provvedimenti amministrativi cogenti, adottati in conformità alla normativa primaria di riferimento. Con il terzo motivo di ricorso è dedotta la violazione o falsa applicazione degli artt. 2935 e 2948 n. 4 c.c., oltre che degli artt. 142, comma 3, e 154 d.lgs. n. 152 del 2006 (“Codice dell’ambiente”), dell’art. 9 direttiva 2000/60/CE, dell’art. 21, commi 13 e 19, d.l. n. 201 del 2011, conv. con modif. in l. 214 del 2011, dell’art. 10 d.l. n. 70 del 2011, conv. con modif. in l. n. 106 del 2011, dell’art. 3 d.p.c.m. del [OSCURATO:DATA_NASCITA], della delibera AEEGSI n. 643/2013/R/IDR, della delibera n. 18 del 26/06/2014 dell’Ente di Governo d’Ambito della Sardegna (EGAS) e del regolamento del servizio idrico integrato (par. B.16), in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., per avere la Corte d'appello ritenuto che gli importi richiesti a titolo di conguaglio fossero prescritti, senza considerare che il diritto alla riscossione di tali conguagli è sorto - e dunque il dies a quo di decorrenza del relativo termine di prescrizione è cominciato a decorrere - nel momento in cui [OSCURATO:SOCIETA]. è stata autorizzata a fattura re i relativi importi, a seguito della loro effettiva quantificazione, e dunque a partire dal 26 giugno 2014, data della delibera n. 18 del Commissario straordinario dell’Autorità d'Ambito. 2. [OSCURATO:PERSONA] ritiene opportuno accogliere la richiesta di [OSCURATO:SOCIETA] di sottoporre alla discussione in pubblica udienza alcuni temi, di rilievo nomofilattico, investiti dal secondo e dal terzo motivo di ricorso, tenuto conto che, quanto al primo motivo di ricorso, sulla stessa identica questione, attinente alla giurisdizione, si sono di recente pronunciate le Sezioni Unite (Sez. U. 11.10.2022, n. 29593; Sez. U, n. 4079 del 9.2.2023). 3. A partire dalla legge «Galli» (legge n. 36 del 1994), i cui contenuti, per la parte di interesse, sono sostanzialmente confluiti nel codice dell’ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006), il legislatore ha inteso superare le precedenti gestioni pubbliche in economia, considerate oramai inadeguate per un’efficace amministrazione del settore. Tra i principali contenuti riformatori dell’impianto normativo figura anche l’unicità della tariffa, calcolata in modo da assicurare la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio. La scelta operata dal legislatore è, dunque, consistita nella ricerca di un modello di gestione in cui trovi adeguata sintesi la dialettica tra efficienza, anche imprenditoriale, del servizio, nell’ambito dei vincoli europei, garanzia degli utenti, che sono titolari di un diritto fondamentale, e l’essenziale universalità del servizio. Si tratta di una scelta di politica interna, in quanto la normativa europea in materia di acque (Direttiva 2000/60/UE) non contiene indicazioni rigide sulla necessità di organizzare il servizio idrico in tal modo. 4. La tariffa è definita dall’art. 154 d.lgs. n. 152 del 2006 come il corrispettivo del [OSCURATO:PERSONA] (comprendente l’acquedotto, la fognatura e la depurazione), da determinarsi «tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, (dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito) e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’ente di governo dell’ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga”. Tutte le quote della tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo». Com’è noto, a decorrere dal 21.7.2011, il primo comma dell’articolo appena riportato è stato abrogato, in esito al referendum indetto con d.P.R. 23.3.2011 - limitatamente alle parole «dell'adeguatezza della remunerazione del capitale investito» - dall'articolo 1, comma 1, d.P.R. 18.7.2011, n. 116 e, successivamente, è stato modificato dall'articolo 7, comma 1, lettera a), del d.l. 12.9.2014, n. 133, convertito con modificazioni in legge n. 164 del 2014. La norma ricalca l’art. 9 della direttiva n. 2000/60/CE, secondo cui «[OSCURATO:PERSONA] membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l’analisi economica effettuata in base all’allegato III e, in particolare, secondo il principio “chi inquina paga”», in linea con la configurazione – diffusamente delineata nella Comunicazione COM 2000/447 – della tariffa dei servizi idrici quale « mezzo per garantire un uso più sostenibile delle risorse idriche ed il recupero dei costi dei servizi idrici nell’ambito di ogni specifico settore economico» (v. ancora Cons. Stato, Sez. VI, Sentenza n. 3809 del 14.5.2021). La tariffa base viene predisposta dall’ente di governo dell’ambito, nell’osservanza del metodo tariffario regolato prima dall’ARERA (prima AEEGSI), a cui viene trasmessa per l’approvazione. 5. La giurisprudenza della Corte costituzionale ha definito con chiarezza la disciplina statale relativa alla determinazione della tariffa del servizio idrico integrato come complesso di norme atte a preservare il bene giuridico «ambiente» dai rischi derivanti da una tutela non uniforme e a garantire uno sviluppo concorrenziale del settore (v. in particolare, Corte cost., sentenza n. 142 del 23.4.2010; Corte cost., sentenza n. 29 del 4.2.2010; Corte cost., sentenza n. 246 del 24.7.2009; in generale, sull’azione unitaria svolta dallo Stato, in questa materia, (v. da ultimo anche Corte cost., sentenza n. 32 del 12.3.2015). L’uniforme metodologia tariffaria adottata dalla legislazione statale deve, in primo luogo, garantire sull’intero territorio nazionale un trattamento uniforme alle varie imprese operanti in concorrenza tra loro, per evitare che si producano arbitrarie disparità di trattamento sui costi aziendali, conseguenti a vincoli imposti in modo differenziato sul territorio nazionale. La tariffa deve, infatti, assicurare l’equilibrio economico- finanziario della gestione, oltre all’efficienza e affidabilità del servizio[art. 151, comma 2, lettere c), d), e), d.lgs. n. 152 del 2006], attraverso il meccanismo di price cap (artt. 151 e 154, comma 1, d.lgs. cit.), diretto ad evitare che il concessionario unico abusi della sua posizione dominante (così, in particolare, Corte cost., sentenza n. 142 del 23.4.2010). Sotto altro profilo, attraversola determinazione della tariffa nell’ambito territoriale ottimale, il legislatore statale ha fissato livelli uniformi di tutela dell'ambiente, perché ha inteso perseguire la finalità di garantire la tutela e l'uso, secondo criteri di solidarietà, delle risorse idriche, salvaguardando la vivibilità dell'ambiente e le aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale, unitamente alle altre finalità tipicamente ambientali individuate dagli artt. 144, 145 e 146 del d.lgs. n. 152 del 2006. La finalità della tutela dell'ambiente viene, inoltre, in rilievo anche in relazione alla scelta delle tipologie dei costi che la tariffa è diretta a recuperare, perché tra tali costi sono espressamente inclusi quelli ambientali, da recuperare «anche secondo il principio "chi inquina paga"»di cui all’art. 154, comma 2, d.lgs. cit. (così, in particolare, Corte cost., sentenza n. 142 del 23.4.2010). 6. Nell’esercizio delle sue competenze regolatorie, l’Autorità di regolazione ha dapprima approvato la deliberazione 585/2012/R/IDR, che ha dettagliato il metodo tariffario transitorio MTT per la determinazione delle tariffe negli anni 2012 e 2013. Successivamente, al termine del periodo transitorio, ha adottato la deliberazione 643/2013/R/IDR, recante l’approvazione del metodo tariffario idrico e delle disposizioni di completamento. 7. Il tema d’indagine proposto con il secondo motivo è stato recentemente affrontato da numerose pronunce di questa Corte, che si sono attestate sul seguente principio di diritto: «In tema di servizi idrici integrati, il gestore può richiedere all'utente, a titolo di conguaglio, il recupero dei costi sostenuti «ora per allora» solo in relazione ai costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell'erogazione e fatturazione, mentre deve escludersi la legittimità della pretesa di recuperare retroattivamente costi non correlati né correlabili con il servizio offerto e con le voci di costo ammissibili rispetto ad una gestione efficiente, dovendosi, in sostanza, escludere i conguagli destinati a scaricare sull'utenza errori di gestione o di previsione collegati alla generale rischiosità del servizio, atteso che, diversamente, il piano tariffario risulterebbe incoerente rispetto alla ratio che permea il quadro regolativo dei servizi economici di interesse generale, rappresentata dall'aderenza delle tariffe praticate ai costi effettivamente sostenuti dall'impresa, dalla pertinenza/corrispettività rispetto ai servizi resi, dalla misurabilità oggettiva, dalla congruità rispetto a valutazioni di mercato e di efficienza economica» (Sez. 3, n. 5492 del 22.2.2023; Sez. 3 , n. 5127 del 17.2.2023, entrambe massimate).Nello stesso senso si sono pronunciate numerose altre ordinanze non massimate, recanti i numeri 3019, 3065, 3449, 3453, 4457, 4456, 6453, 10204, 29726, 29772, tutte del 2023. Non mancano però anche due pronunce di segno contrario, la n.26281 e la n.25960 del 2023, secondo le quali «Come ritenuto da questa Corte, con orientamento cui si intende dare continuità (Cass., 23/06/2021, n. 17959; Cass., 22/02/2023, n. 5492; Cass., 28/11/2019, n. 31063), non può essere ritenuta lecita l'imposizione di un conguaglio per partite pregresse, in quanto per la natura del contratto di somministrazione, avente carattere periodico, l'erogazione del servizio idrico comporta un prezzo che viene corrisposto all'atto delle singole prestazioni e in proporzione di ciascuna di esse. Il corrispettivo che viene pagato secondo le scadenze d'uso è proporzionato e trova la sua giustificazione nell'utilizzo dell'acqua che viene erogata; invece la richiesta di conguagli per partite pregresse determina l'ammontare del corrispettivo in un momento successivo rispetto alla erogazione effettuata dalla AEEGSI, sulla base della sola titolarità di utenze attive alla entrata in vigore della nuova disciplina in materia tariffaria, per consumi già avvenuti, in assenza di accordo delle parti ed in carenza di potere impositivo, per cui viola gli artt. 1561, 1560, e 1563 cod. civ. e, nella misura in cui ritenuto discendente da obblighi normativi, viola altresì l’art. 11 delle Preleggi.» 8. L’orientamento giurisprudenziale, largamente prevalente, sopra ricordato sembra cogliere nella ordinanza delle Sezioni Unite n.29593 del 2022 un riconoscimento dell’ammissibilità della applicazione retroattiva della tariffa recuperatoria dell’intero costo. Le Sezioni Unite si sono così espresse: «……… la necessità del recupero integrale dei costi è prescritta dall'art. 9 della direttiva n. 2000/60/CE, a norma del quale “[OSCURATO:PERSONA] membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l'analisi economica effettuata in base all'allegato III”; -la disposizione, ha sottolineato la Corte di giustizia (con sentenza in causa C-686/15, keljka Klafurie), è intesa all'adozione, da parte degli Stati membri, di una politica generale di recupero di detti costi, alla luce, in particolare, del principio in base al quale chi inquina paga: gli Stati membri devono dunque provvedere affinché le politiche dei prezzi dell'acqua incentivino adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente e contribuiscano in tal modo alla realizzazione degli obiettivi ambientali fissati dalla direttiva n. 2000/60; - a tal fine, la direttiva in questione dev'essere interpretata nel senso che essa non osta a una normativa nazionale, la quale preveda che il prezzo dei servizi idrici fatturato al consumatore comprenda non soltanto una parte variabile calcolata in funzione del volume di acqua effettivamente consumato dall'interessato, ma anche una parte fissa non correlata a tale volume (Corte giust., causa C-686/15, cit.); -nell'ordinamento interno, l'art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152/06, come modificato a seguito dell'esito positivo del referendum abrogativo di parte di esso, ha quindi disposto che «1. La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di gestione, delle opere, e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell'ente di governo dell'ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi esecondo il principio "chi inquina paga". Tutte le quote della tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo»; - l'art. 10 del d.l. n. 70/11, conv. con I. n. 106/11, ha conseguentemente stabilito, ai commi 11 e 14, che l'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, poi soppressa e incorporata, quanto alla funzione in questione, nell'Autorità per l'energia elettrica e il gas in base all'art. 21, commi 13 e 19, del d.l. n. 201/11, come convertito, e al relativo allegato A, «...predispone il metodo tariffario per la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, della tariffa del servizio idrico integrato, sulla base della valutazione dei costi e dei benefici dell'utilizzo delle risorse idriche e tenendo conto, in conformitàai principi sanciti dalla normativa comunitaria, sia del costo finanziario della fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle risorse, affinché siano pienamente attuati il principio del recupero dei costi ed il principio "chi inquina paga", e con esclusione di ogni onere derivante dal funzionamento dell'Agenzia...», poi attuato con le delibere richiamate; - in questo contesto, la nozione stessa di "recupero" dei costi, in cui si sostanzia il "conguaglio", implica in sé l'applicazione di un costo ora per allora, ossia di un costo che, con il metodo tariffario normalizzato in precedenza vigente, non poteva essere integralmente recuperato; - il che comporta che, prima della determinazione delle voci di costo da recuperare, non si configura la possibilità di recupero e, quindi la possibilità di esercitare il relativo diritto, a norma dell'art. 2935 c.c.; - d'altronde, ammettere l'assoggettabilità a prescrizione dei conguagli per il periodo precedente a quello in cui sono stati determinati comporta, nei fatti, neutralizzarne l'incidenza e, quindi, escluderne la concreta possibilità di recupero; - la sentenza impugnata si rivela quindi erronea, in quanto ha fatto decorrere il termine di prescrizione dei costi oggetto di conguaglio prima che questi fossero determinati dalle autorità amministrative». 9. A rigore, le Sezioni Unite si sono pronunciate su di un motivo di ricorso che riguardava la prescrizione e hanno pertanto statuito sul fatto che prima della determinazione delle voci di costo oggetto del recupero il corso della prescrizione non poteva iniziare a decorrere ai sensi dell’art.2935 c.c. Si tratta quindi di stabilire: a) se tale pronuncia implichi logicamente anche il riconoscimento dell’ammissibilità del recupero retroattivo dei costi applicato in relazioni a consumi pregressi effettuati, fatturati e pagati; b) in caso affermativo, quali siano i presupposti e i limiti oggettivi e temporali del predetto recupero retroattivo. 10. Come si è detto, la giurisprudenza prevalente sopra ricordatasi basa su di una lettura della citata pronuncia delle Sezioni Unite n.29593 del 2022, non limitata alla questione di prescrizione, nel senso che essa avallerebbe l’ammissibilità dei conguagli applicati retroattivamente ai consumatori sulla base del principio europeo del recupero integrale dei costi; vi è da dire, però, che il predetto indirizzo giurisprudenziale (da cui, non a caso, dissente la ricorrente) mitiga assai la portata del principio per accollare al gestore l’onere di dimostrare che i costi recuperati con i conguagli non erano ragionevolmente prevedibili al momento della formazione della tariffa sulla base della quale erano stati effettuati i consumi e fatturate le somministrazioni, così superando la presunzione di legittimità del provvedimento amministrativo che ha determinato i costi oggetto del conguaglio. 11. Le pronunce ricordate così argomentano: a) la necessità del recupero integrale dei costi è prescritta dall'art. 9 della direttiva n. 2000/60/CE, a norma del quale «gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l'analisi economica effettuata in base all'allegato III»; b) tale allegato impone: di effettuare i pertinenti calcoli necessari per prendere in considerazione il principio del recupero dei costi dei servizi idrici, di cui all'articolo 9, tenuto conto delle previsioni a lungo termine riguardo all'offerta e alla domanda di acqua nel distretto idrografico di riferimento e, se necessario, delle stime del volume, dei prezzi e dei costi connessi ai servizi idrici, delle stime dell'investimento corrispondente, con le relative previsioni; nonché di formarsi un'opinione circa la combinazione delle misure più redditizie, relativamente agli utilizzi idrici, da includere nel programma di misuredi cui all'articolo 11 in base ad una stima dei potenziali costi di dette misure; c) l'art. 9 della direttiva n. 2000/60/CE è stato inteso dalla Corte di Giustizia (con sentenza in causa C-686/15, [OSCURATO:PERSONA], nella quale si controverteva della legittimità di una voce in fattura non legata ai consumi idrici, ma ai costi fissi di gestione) come volto all'adozione, da parte degli Stati membri, di una politica dei prezzi dell'acqua, rimessi alle valutazioni discrezionali dei singoli Stati, che incentivino adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente; d) in tale contesto, la fissazione del prezzo dei servizi idrici sulla base del volume di acqua effettivamente consumato costituisce «uno» dei mezzi idonei; e) nondimeno, gli Stati membri dispongono della facoltà di adottare ulteriori modalità di tariffazione dell'acqua che consentano, in particolare, di recuperare taluni oneri sopportati dai servizi di distribuzione dell'acqua per mettere quest'ultima a disposizione degli utenti, in quantità e qualità sufficienti, indipendentemente dal consumo effettivo che costoro ne fanno, in modo da coprire i costi afferenti alla manutenzione delle opere municipali di approvvigionamento idrico, nonché all'analisi e al mantenimento della salubrità dell'acqua potabile; f) nell'ordinamento interno, l'art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, come modificato a seguito dell'esito positivo del referendum abrogativo di parte di esso, ha disposto che «1. La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di gestione, delle opere, e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell'ente di governo dell'ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio «chi inquina paga». Tutte le quote della tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo»; g) l'art. 10 del d.l. n. 70 del 2011, conv. con legge n. 106 del 2011, ha conseguentemente stabilito, ai commi 11 e 14, che l'Agenzia nazionale per la regolazione e la vigilanza in materia di acqua, poi soppressa e incorporata, quanto alla funzione in questione, nell'Autorità per l'energia elettrica e il gas in base all'art. 21, commi 13 e 19, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, e al relativo allegato A, «... predispone il metodo tariffario per la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, della tariffa del servizio idrico integrato, sulla base della valutazione dei costi e dei benefici dell'utilizzo delle risorse idriche e tenendo conto, in conformità ai principi sanciti dalla normativa comunitaria, sia del costo finanziario della fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle risorse, affinché siano pienamente attuati il principio del recupero dei costi ed il principio «chi inquina paga», e con esclusione di ogni onere derivante dal funzionamento dell'Agenzia...»; h) in questo contesto, la nozione stessa di «recupero» dei costi, in cui si sostanzia il «conguaglio», implica in sé l'applicazione di un costo «ora per allora», ossia di un costo che, con il metodo tariffario normalizzato in precedenza vigente, non poteva essere integralmente recuperato; i) in base alla espressa previsione del contratto disciplinante il rapporto tra [OSCURATO:SOCIETA] e gli utenti, che richiama il Regolamento per il [OSCURATO:PERSONA], e al rimando compiuto da tale Regolamento al sistema tariffario determinato dall'Autorità d'Ambito, detto sistema risulta inserito di diritto nel contratto di fornitura (ex art. 1339 cod. 9 civ.). l) il fatto che non sia preclusa, in astratto, una politica tariffaria di recupero anche di costi che non siano strettamente correlati al consumo di acqua non significa, però, che sia ammesso «ogni» recupero tariffario; m) il perimetro dell'operatività dei conguagli regolatori è circoscritto dall'esigenza di recuperare i costi sopportati dai servizi di distribuzione dell'acqua per mettere quest'ultima a disposizione degli utenti, in quantità e qualità sufficienti, indipendentemente dal consumo effettivo che costoro ne fanno (in modo da coprire i costi afferenti alla manutenzione delle opere municipali di approvvigionamento idrico, nonché all'analisi e al mantenimento della salubrità dell'acqua potabile), e dalla più volte affermata natura di corrispettivo che deve riconoscersi alla tariffa e a ogni singolo voce che la compone (cfr. art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152/06, art. 9 della direttiva 2000/60/CE); m) la dimensione normativa comunitaria risulta inequivocabilmente ispirata da un concetto di economicità, cioè di razionalità economica, intesa come un vincolo da gestire e non già come una variabile da massimizzare; n) segnatamente, secondo la dottrina tecno-economica, la tariffazione del servizio idrico «si basa sulla capacità dell'organizzazione, nel rispetto dei vincoli economici e delle condizioni esterne, di pensare e raggiungere - attraverso la progettazione e realizzazione nel tempo - i propri fini e obiettivi»; o) a livello comunitario sono stati adottati un approccio, una visione e un metodo che impegnano ad una progettazione istituzionale che valuti - anche qualitativamente - le determinanti (costi umani, materiali e finanziari) e ogni altra variabile (non solo fisiologica) collocata nello specifico contesto territoriale e socio-economico, segnatamente riferito alle esigenze di erogazione del servizio pubblico, che sfocia nell'applicazione di un modello tariffario che sappia conciliare costi ed assetsed evitare la duplicazione della contabilizzazione; p) ciò risulta avvalorato dalla Corte Costituzionale che, con la pronuncia n. 26 del 26 novembre 2011, ha ribadito che «coessenziale alla nozione di "rilevanza" economica del servizio idrico integrato è l'esercizio dell'attività con metodo economico, nel senso che essa, considerata nella sua globalità, deve essere svolta in vista quantomeno della copertura, in un determinato periodo di tempo, dei costi mediante i ricavi (di qualsiasi natura questi siano, ivi compresi gli eventuali finanziamenti pubblici)», nonché dalla lettura coordinata del Considerando 38 della direttiva 2000/60 che rinvia all'analisi economica dei servizi idrici, basata sulle previsioni a lungo termine della domanda e dell'offerta nel distretto idrografico, dell'art. 5 della medesima direttiva che regola le caratteristiche del distretto idrografico, l'esame dell'impatto ambientale delle attività umane e l'analisi economica dell'utilizzo idrico e dell'allegato III, già citato, nonché dalla giurisprudenza amministrativa, che conferma che il d.lgs. n. 152 del 2006 ha inteso coniugare il fine sociale (l'erogazione di un bene fondamentale ma scarso) e la sostenibilità economica, delineando un modello di gestione che sia sintesi di efficienza, anche imprenditoriale, del servizio, nell'ambito dei vincoli europei, garanzia degli utenti, che sono titolari di un diritto fondamentale, e di universalità del servizio; q) il principio di recupero dei costi consente di «riconoscere al gestore solo i costi giustificati e rispondenti alle variazioni strutturali del servizio, ovvero all'incremento degli investimenti o all'ottimizzazione dei costi di gestione» (Cons. Stato, 12.5.2016, n. 1882), altrimenti si annullerebbe il rischio d'impresa per il gestore, con conseguente sua deresponsabilizzazione e con accollo all'utenza dei maggiori costi del servizio rispetto a quelli inizialmente stimati, neppure giustificati dallo svolgimento di attività incrementali rispetto a quelle pianificate; r) secondo la giurisprudenza di legittimità è illegittimo il meccanismo recuperatorio delle partite pregresse ove non entrino in gioco criteri contabili di determinazione e di imputazione della quota annuale dei costi di investimento e dei costi di esercizio, né criteri matematici di quantificazione delle componenti tariffarie, ma l'attribuzione delle perdite accumulate negli esercizi precedenti al mutamento della disciplina, finalizzato al recupero dei deficit di bilancio pregresso e posto a carico degli utenti in dipendenza di una disposizione di carattere univocamente retroattiva e a prescindere dalla fruizione del servizio e al nesso sinallagmatico con alcuna prestazione, sulla base della sola titolarità di utenze relative alla data di entrata in vigore della nuova disciplina in materia tariffaria (Cass. 23.6.2021, n. 17959); s) da tutto ciò deriva non già l'immodificabilità delle tariffe, che non potrebbe giustificarsi invocando la tutela dell'affidamento riposto nella ricorrenza di un rapporto di durata a condizioni prestabilite, perché il contratto stipulato con il gestore non si limita ad indicare il corrispettivo a quest'ultimo dovuto per l'espletamento del servizio, ma prevede anche forme di revisione del contratto di utenza «per l'ipotesi in cui sopravvengano eventi idonei ad alterare l'equilibrio contrattuale, determinandone anticipatamente i casi e le modalità di applicazione» (Cass. Sez. U. 18.2.2022, n. 5386), ma l'obbligo di far confluire nella tariffa esclusivamente costi che siano in nesso di corrispettività con il servizio reso; t) pertanto va ammesso il recupero dei costi ora per allora, ma dovrà ritenersi legittimo soltanto il recupero di costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell'erogazione e fatturazione del servizio; u) deve, invece, escludersi la legittimità della pretesa di recuperare retroattivamente costi non correlati né correlabili con il servizio offerto e con le voci di costo ammissibili rispetto ad una gestione efficiente, coerentemente ai principi di causalità, pertinenza, oggettività, congruità, proporzionalità, competenza rispetto all'anno di riferimento e di trasparenza (Cons. Stato 4.5.2022, n. 3484; Cons. Stato 29.12.2020, n. 8502); v) nella sostanza, dovranno in concreto escludersi i conguagli regolatori utilizzati per allocare sull'utenza errori di gestione o di previsione collegati alla generale rischiosità del servizio idrico integrato, indici dell'incapacità di approntare un meccanismo di regolazione incentivante, in grado cioè di orientare i prezzi verso costi efficienti e di garantire gli equilibri gestionali, la continuità e lo sviluppo nel tempo, perché tale esternalizzazione risulterebbe incoerente rispetto alla direttrice che permea l'intero quadro regolativo dei servizi economici di interesse generale, il cui fulcro risiede nell'aderenza delle pretese economiche rivolte all'utenza ai costi effettivamente sostenuti dall'impresa, nella pertinenza/corrispettività rispetto ai servizi resi, nella misurabilità oggettiva, nella congruità rispetto a valutazioni di mercato e di efficienza economica; z) tale dimostrazione, secondo i princìpi generali di riparto dell'onere della prova, deve gravare sull'ente gestore del servizio idrico, poiché l'imprevedibilità del costo di cui si chiede retroattivamente il recupero agli utenti, così come la sua pertinenza e corrispettività rispetto al servizio offerto, rappresentano «fatti costitutivi» della pretesa, secondo i princìpi ripetutamente affermati da questa Corte (cfr. Cass. Sez. U. 30.10.2001, n. 13533). 12. [OSCURATO:PERSONA] ritiene che meriti approfondimento l’individuazione del fondamento normativo del potere dell’Autorità di regolazione di incidere retroattivamente sulla tariffa per il recupero dei costi pregressi in relazione ai consumi già effettuati dagli utenti. Il principio europeo del recupero integrale dei costi del servizio (full recovery cost) di cui all'art. 9 della direttiva n. 2000/60/CE al pari dell'art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, se indubbiamente richiede, fisiologicamente, la formazione di una tariffa che copra tutti i costi del servizio, non sembra contenere una esplicitadisposizione che ammetta, in difetto di una espressa riserva contrattuale di conguaglio, il recupero dei costi pur sostenuti dall’erogatore che non siano stati conteggiati nella tariffa precedentemente applicata ratione temporis ; e ciò al pari della sentenza della Corte di Giustizia C-686/2015. Occorre quindi riflettere se la previsione europea e nazionale secondo cui la tariffa del servizio idrico integrato debba a regime comportare il recupero integrale dei costi del servizio comporta che se la tariffa determinata e applicata in un certo momento storico non recuperava tutti i costi (neutralizzando i costi esistenti all’anno base, come spiega la ricorrente), sia possibile successivamente – e senza limiti di tempo – chiedere agli utenti di pagare un supplemento di corrispettivo non previsto al momento in cui i consumi sono stati effettuati. Merita attenzione anche la sentenza delle Sezioni Unite n.5386 del 18.2.2022, in tema di tariffa per la gestione dei rifiuti urbani, ma pur sempre con riferimento al principio europeo del full recovery cost, che pare collegare la possibilità di adeguamento revisionale della tariffa all’esistenza di una apposita clausola contrattuale nel contratto di servizio e non già direttamente alla legge. 13. Certamente è possibile che la tariffa applicata in precedenza fosse accompagnata da una riserva di conguaglio. Nel ricorso si sostiene che la tariffa precedente per il servizio idrico integrato costituito dal [OSCURATO:PERSONA] (MTN) in forza del d.m. [OSCURATO:DATA_NASCITA], fondato sul meccanismo del price cap, prevedeva il diritto al conguaglio in capo al gestore dei costi efficienti di gestione determinati con incrementi tariffari successivi, ma non si indica alcuna specifica disposizione che disponesse il carattere provvisorio della tariffa applicata. Il decreto del Ministero dei [OSCURATO:PERSONA] 1° agosto 1996 recante il «Metodo normalizzato per la definizione delle componenti di costo e la determinazione della tariffa di riferimento del servizio idrico integrato» non sembra contenere alcuna disposizione che preveda il carattere provvisorio della tariffa applicata e la riserva di progressivi conguagli. 14. Indubbiamente i provvedimenti amministrativi invocati dalla ricorrente hanno previsto il meccanismo di recupero. È opportuno, tuttavia, chiarire il fondamento normativo legittimante a monte. Il provvedimento adottato da AEEGSI (oggi ARERA) con deliberazione del 27.12.2013 n. 643/2013/R/IDR nelle considerazioni introduttive ha ricordato «il trattamento di eventuali partite pregresse, derivanti da conguagli maturati in periodi precedenti il trasferimento delle competenze all'Autorità, da evidenziare puntualmente come componente distinta dalla bolletta, al fine di favorire la massima trasparenza per l'utenza». Nell’art. 31 dell’allegato A è stata poi prevista la regolazione degli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti con la seguente disposizione «Gli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti al trasferimento all’Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie, sono quantificati ed approvati, entro il 30 giugno 2014, dagli Enti d’Ambito o dagli altri soggetti competenti e comunicati all’Autorità». A valle di ciò, il [OSCURATO:PERSONA] dell’Ente di Ambito della Sardegna con delibera del 26.6.2014 n.18 ha approvato la quantificazione e il riconoscimento dei conguagli relativi alle partite pregresse. 15. Per queste ragioni il Collegio ritiene opportuno che venga trattato in pubblica udienza, con l’intervento del Procuratore generale, il punto che sembra focale: ossia in forza di quali disposizioni normative, primarie o secondarie, l’Autorità regolatrice nel 2013 e nel 2014 fosse legittimata a intervenire, non solo fissando per il futuro una tariffa rispettosa del principio del recupero integrale dei costi, ma anche incidendo retroattivamente sui contratti con l’utenza, recuperando i costi non scaricati in tariffa secondo il precedente sistema tariffario vigenteratione temporis, e abilitando così i gestori a chiedere un ulteriore corrispettivo in via retroattiva con riferimento ai consumi già effettuati nel vigore di una differente tariffa. Merita infine un cenno anche il rilievo che la giurisprudenza prevalente sopra illustrata coglie un fondamento negoziale nell’esercizio del potere di procedere all’applicazione di conguagli retroattivi in forza di una duplice relatio , ossia della espressa previsione del contratto disciplinante il rapporto tra [OSCURATO:SOCIETA] e gli utenti, che a sua volta richiama il Regolamento per il [OSCURATO:PERSONA], e al rimando compiuto da tale Regolamento al sistema tariffario determinato dall'Autorità d'Ambito, sicché il sistema risulta inserito di diritto nel contratto di fornitura (exart.1339 c.c.). 16.Occorre comunque riflettere se anche tale complesso di richiami su base contrattuale possa essere insensibile alla mancanza del potere di incidere retroattivamente sulle tariffe applicate, eventualmente accertata in capo alla Autorità regolatrice. [OSCURATO:PERSONA] infine si interroga, dal punto di vista del diritto euro-unitario, se sia compatibile il recupero delle cosiddette partite pregresse -e quindi una sostanziale applicazione retroattiva delle disposizioni della Direttiva 2000/60/UE -con la ratio complessiva della Direttiva come rappresentata dalla CGUE. 17. Inoltre, in caso di ammissione della possibilità per l’Autorità nazionale di prevedere l’applicazione retroattiva delle nuova tariffa con conguagli regolatori riferiti ai periodi precedenti alla sua operatività (ante 2012), occorre esaminare la questione, che si colloca a monte della statuizione delle Sezioni Unite di questa Corte n. 29593 dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA], se all’utente è consentito far valere l’illegittimità della previsione in sede amministrativa che consente il recupero di partite pregresse (e dunque della deliberazione AEEGSI n. 643/2013/R/IDR) nella parte in cui interviene sui rapporti dare-avere già prescritti. 18. Infine, come sopra antici