Cassazione n. 22731/2023

nsigliere - Rel. ORDINANZA sul ricorso 25242/2018 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., in persona del legale rappres. p.t., elett.te domic. in Roma presso l’avv. [OSCURATO:PERSONA], rappres. e difesa dall’avv. [OSCURATO:PERSONA], con procura speciale in calce al ricorso; -ricorrente - -contro- [OSCURATO:PERSONA], in persona del legale rappres. p.t., elett. domic. presso l’Avvocatura Generale dello Stato dalla quale è rappres. e difeso; e [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., in persona del legale rappres. p.t., elett.te domiciliata in Roma presso l’avv. [OSCURATO:PERSONA] dal quale è rappres.e difesa, per procura in calce al controricorso; -controricorrente - nonchè AGENZIA ENTRATE RISCOSSIONE, già [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., in persona del legale rappres. p.t.; -intimata- avverso la sentenza n. 1005/18 emessa dalla [OSCURATO:PERSONA], depositata il [OSCURATO:DATA_NASCITA]; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 7/03/2023 dal Cons. rel., dott. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. convenne innanzi al Tribunale di Catanzaro il Ministero dello [OSCURATO:PERSONA], la [OSCURATO:SOCIETA]. e l’[OSCURATO:SOCIETA]. chiedendo l’annullamento del decreto del direttore generale per il coordinamento degli incentivi delle imprese del Ministero, e della cartella esattoriale emessa, nei suoi confronti, per l’importo di euro 1.301.967,80, esponendo: di aver presentato domanda di agevolazione, ex l. n. 488/92, per realizzare un club hotel in Ricadi (VV), e di essere stata ammessa, con decreto ministeriale del 1999, al contributo in via provvisoria pari a euro 956.953,32 a fronte d’investimenti ammessi per euro 3.136.442,72, erogabile in due quote annuali; di aver ricevuto dalla BNL, banca concessionaria, l’erogazione delle due quote per la somma complessiva di euro 861.257,99; a seguito dell’esito negativo della relazione finale di spesa, trasmessa dalla banca al Ministero il 22.12.05, emerse che l’impresa non aveva provveduto, nelle modalità e forme prescritte, ad apportare tutto il capitale proprio, senza produrre le note di monitoraggio, con riferimento all’esercizio 2004; successivamente, avendo il Ministero revocato il decreto di concessione delle agevolazioni, fu disposto il recupero della somma, anche sulla base delle indagini compiute dalla Prefettura di [OSCURATO:PERSONA]; le ragioni poste a fondamento del suddetto decreto non rappresentavano comunque inadempimenti gravi. Con sentenza del 7.3.16, il Tribunale, accogliendo la domanda, dichiarò l’illegittimità del decreto emesso dal direttore generale il 16.4.07, previa disapplicazione, e annullando la cartella esattoriale. Con sentenza depositata il 18.5.18, la Corte territoriale, su appello della [OSCURATO:SOCIETA]., in totale riforma della sentenza impugnata, rigettò la domanda introduttiva del giudizio, osservando che: il Tribunale aveva erroneamente valutato la condotta della società attrice di fatto frazionandola; per potere valutare il comportamento di quest’ultima nella fase di esecuzione del rapporto contrattuale era necessario effettuare un esame unitario delle contestazioni sollevate dalla BNL, al fine di verificare se l’inadempimento ascritto potesse essere definito grave; il Tribunale aveva esaminato atomisticamente le suddette contestazioni, venendo meno la visione d’insieme delle condotte delle parti, anche al fine della verifica della loro buona fede, la cui inosservanza, peraltro, è stata imputata alla sola BNL; in particolare, il Tribunale non aveva tenuto conto della mancata trasmissione delle note di monitoraggio per numerosi anni (dal 1998 al 2004), né della ratio sottesa all’obbligo d’informazione finalizzato alla verifica degli eventuali scostamenti degli indicatori di cui all’art. 6, c. 4, ai sensi dell’art. 11, c. 1bis, DM n. 527/95, unitamente all’omissione relativa al mancato apporto di capitali propri; al riguardo, l’art. 3, c.3, DM del 7.12.99 prevedeva la revoca dell’agevolazione nel caso di scostamento di oltre 30 punti percentuali di anche un solo indicatore (circostanza ritenuta comunque incontestata dal Tribunale), senza alcun margine di discrezionalità in capo al giudice; pur prescindendo da quest’ultimo profilo, nell’ambito della valutazione complessiva della condotta dell’attrice, il ritardo della stessa nell’ultimazione del programma, oggetto delle agevolazioni, seppure di un giorno, integrava vieppiù la gravità dell’inadempimento. [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. ricorre in cassazione con sei motivi. Resistono con controricorso il suddetto Ministero e la [OSCURATO:SOCIETA]. [OSCURATO:PERSONA] Il primo motivo denunzia violazione e falsa applicazione degli artt. 1362, 1363, 1364 e 1366, c.c., in relazione all’art. 3, c.3, DM del 7.12.99, per aver la Corte d’appello ritenuto la sussistenza dello scostamento di oltre 30 punti percentuali degli indicatori di cui all’art. 6, c.4, lett. a), punti 1, 2, 4 del regolamento-richiamato dal suddetto art. 3- senza considerare che la data entro la quale avrebbe dovuto essere verificato il predetto scostamento era quella dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA] e non del 13.12.2001, in ordine all’ultimazione del programma, quale data di entrata a regime dell’iniziativa agevolata. Il secondo motivo denunzia violazione e falsa applicazione degli artt. 1363, 1364, 1366, c.c., in relazione alla circolare ministeriale del 19.3.99, per aver la Corte d’appello erroneamente interpretato tale circolare nel senso che essa non faceva riferimento alla data d’ultimazione del programma, bensì, con riguardo alla revoca totale delle agevolazioni, alle infrazioni e alle inadempienze di cui all’art. 8, c.1, del regolamento, da intendersi riferito al DM n. 527/95, con riguardo alla data di entrata a regime dell’iniziativa vincolata. Il terzo motivo denunzia violazione e falsa applicazione degli artt. 1362 cc, 11, c.1bis, DM n. 527/95, per aver la Corte territoriale ritenuto che la mancata trasmissione delle note di monitoraggio integrasse una fattispecie di grave inadempimento, dato che sarebbe stata necessaria una valutazione discrezionale della questione, anche tenuto conto del fatto che la sentenza impugnata ha ritenuto assorbente il profilo del mancato versamento di capitali propri. Il quarto motivo denunzia violazione e falsa applicazione dell’art. 1455 c.c., per aver la Corte d’appello effettuato un’erronea valutazione della gravità dell’inadempimento ascritto alla società ricorrente, per non aver in particolare considerato la nota riservata allegata al certificato della Prefettura di [OSCURATO:PERSONA] del 27.3.06, indirizzata all’amministrazione procedente- che aveva determinato l’avvio del procedimento di revoca del contributo in questione-, ciò alla luce del fatto che la società e il suo amministratore erano stati assolti dal Tribunale di [OSCURATO:PERSONA], con sentenza definitiva del 2011, dal reato di truffa relativa a fatturazione per operazioni inesistenti, ex art. 640bis c.p., finalizzato all’ottenimento delle agevolazioni in questione, sicché era venuto meno un presupposto fondamentale alla base della revoca per cui è causa. La ricorrente lamenta altresì che la Corte d’appello, nella valutazione complessiva della condotta dell’attrice, non aveva tenuto conto che, come desumibile dalla relazione della BNL del 22.12.05, il programma era stato realizzato, mentre il ritardo di un solo giorno nell’apporto di capitali propri e la mancata trasmissione delle note di monitoraggio, mai preventivamente richieste dalla stessa banca, non configuravano la gravità del contestato inadempimento. Il quinto motivo deduce omesso esame di fatto decisivo, riguardo ai fatti oggetto del precedente motivo. Il sesto motivo denunzia violazione e falsa applicazione dell’art. 21nonies l. n. 241/90 in quanto la revoca del contributo era stata disposta oltre il termine di 18 mesi di cui alla citata norma, a distanza di otto anni dall’ammissione alle agevolazioni, per cui essa aveva leso l’affidamento della beneficiaria nel consolidamento della procedura amministrativa per il lungo lasso temporale trascorso. I primi cinque motivi, esaminabili congiuntamente poiché tra loro connessi, sono inammissibili. Invero, la Corte territoriale ha accertato che la revoca dei contributi erogati alla società ricorrente era stata legittimata da due violazioni, valutate unitariamente, consistite: nella mancata trasmissione alla [OSCURATO:SOCIETA]., quale banca concessionaria incaricata dell’esecuzione dell’istruttoria e delle verifiche sul rispetto degli obblighi gravanti sulle imprese destinatarie delle agevolazioni, delle cd. note di monitoraggio-riguardanti lo stato d’avanzamento dei lavori e gli altri dati utili alla determinazione degli eventualiscostamenti degli indicatori di cui all’art. 6, c.4, ai sensi dell’art. 11, c.1bisdel DM n. 527/95-la cui finalità era quella di consentire alla banca di esercitare un adeguato controllo dell’osservanza dei predetti obblighi; lo scostamento dell’indicatore dei mezzi propri dell’impresa beneficiaria delle agevolazioni, pari a 30 punti percentuali, stante il tardivo apporto di capitali propri, sebbene di un solo giorno rispetto al termine finale del 13.12.91, data d’ultimazione del programma, come stabilito dalla circolare n. 1039080 del 19.3.99. Anzitutto, va rilevato che, come eccepito dalla controricorrente [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., la questione introdotta con il primo motivo di ricorso circa l’erronea determinazione del termine finale entro il quale avrebbe dovuto avvenire l’apporto di capitali propri, a norma del citato art. 6, c.4., DM n. 81240/99, che sarebbe scaduto in data 1.3.2003, è nuova in quanto non è oggetto dell’atto di citazione come riportato nel ricorso nel quale la [OSCURATO:SOCIETA]. lamentava l’erronea valutazione della gravità degli inadempimenti ad essa contestati dal Ministero senza uno specifico riferimento al suddetto termine.Tale doglianza è altresì inammissibile anche con riguardo al relativo contenuto. Invero, la ricorrente si duole sia che la Corte territoriale abbia erroneamente determinato il suddetto termine afferente all’apporto di capitali propri, sia che gli inadempimenti contestati siano stati considerati gravi, da legittimare la revoca dei contributi erogati. Al riguardo, la Corte d’appello ha, anzitutto, affermato che l’omessa trasmissione alla BNL delle cd. note di monitoraggio ha costituito una grave violazione degli obblighi gravanti sulla società beneficiaria dei contributi, precludendo alla BNL lo svolgimento dei propri compiti di vigilanza e controllo. Sul punto, va evidenziato che, come rilevato dalla stessa Corte di merito, l’inosservanza di un solo obbligo previsto dalla normativa in questione comporta la revoca dei contributi, considerato che la valutazione della rilevanza dei vari adempimenti, ai quali è subordinata l’erogazione degli stessi, è stata effettuata attraverso le prescrizioni dettate dal potere amministrativo alla cui osservanza i soggetti destinatari sono tenuti nell’ambito di un rapporto che non può essere assimilato ad un rapporto privatistico (con conseguente applicazione dell’art. 1455 c.c.) tra il privato e la [OSCURATO:PERSONA]. Si tratta, dunque, di norme imperative attinenti ad un rapporto del tutto pubblicistico, la cui ratio trae la propria origine dall’esigenza di preservare il corretto utilizzo dei fondi erogati ai privati, per lo sviluppo delle attività imprenditoriali. Ciò trova conferma nel disposto dell’art. 14, c.1, del DM n. 133/2000- richiamato dalla difesa del Ministero- secondo cui “la manca ta, incompleta o inesatta dichiarazione dei dati richiesti può determinare, previa contestazione all’impresa inadempiente, la revoca totale delle agevolazioni concesse”.La Corte d’appello ha altresì valutato la suddetta inosservanza unitamente al tardivo versamento di capitali propri, sebbene per un solo giorno, ritenendo che la complessiva condotta inadempiente della ricorrente avesse legittimato la revoca dei contributi concessi. Tale argomentazione è conforme all’orientamento di questa Corte secondo il quale, la revoca dei benefici e contributi ricevuti ai sensi della l. n. 44 del 1986 sull'imprenditoria giovanile, per il venir meno dei requisiti oggettivi e soggettivi previsti, può essere equiparata all’avveramento di una clausola risolutiva espressa, sicché il soggetto finanziato è tenuto a restituire all’ente finanziatore tutte le somme, in qualunque forma erogate, indebitamente ricevute in forza della predetta normativa (Cass., n. 1899/18). Ne consegue che l’insussistenza anche di un solo requisito integra l’avveramento di clausola risolutiva espressa, indipendentemente dalla valutazione della gravità del ritardo nell’osservanza del termine di cui al predetto DM. Al riguardo, fermo il predetto rilievo sulla novità della questione, non persuade l’eccezione sollevata dalla ricorrente nel primo motivo, secondo la quale il disposto dell’art. 3, c.3, del DM n. 81240/99 avrebbe dovuto indurre ad una diversa interpretazione circa il termine finale del predetto versamento. Invero, tale norma dispone che “Le agevolazioni sono inoltre revocate qualora, calcolati gli scostamenti negativi degli indicatori, di cui all’art. 6, c.4, lettera a), punti 1, 2 e 4 del regolamento..alla data di entrata a regime dell’iniziativa agevolata, data che, comunque, non può essere successiva ai 24 mesi dopo l’entrata in funzione dell’iniziativa stessa..anche uno solo di tali scostamenti superi i 30 punti percentuali...” Ora, l’interpretazione della suddetta norma, pervero semanticamente non del tutto chiara, non depone nel senso invocato dalla ricorrente, in quanto il riferimento alla “data di entrata a regime dell’iniziativa agevolata” riguarda chiaramente, come rilevato dalla Corte d’appello, la data d’ultimazione del programma imprenditoriale finanziato, mentre per “entrata in funzione..” non può che intendersi la data dell’inizio dell’attuazione dello stesso programma, cioè dell’avvio dell’attività d’impresa oggetto del programma sottoposto al Ministero. Il sesto motivo è, infine, inammissibile in quanto non pertinente alla ratio decidendi della sentenza impugnata. Invero, l’art. 21 noniesl. n. 241/90 prescrive che “ll provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21 octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21 octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all'adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo”. La norma richiamata riguarda dunque il potere di annullamento in autotutela della [OSCURATO:PERSONA] nei casi in cui il provvedimento - del cui mancato annullamento, nella fattispecie, il ricorrente si duole- sia illegittimo; nella fattispecie, invece, il decreto che revocò i contributi in questione non avrebbe potuto essere oggetto d’annullamento in autotutela, nel termine di 18 mesi, poiché-come incontestato- del tutto legittimo, conforme alle varie prescrizioni dettate dalla normativa. Giova altresì evidenziare che il mancato esercizio del potere di annullamento di un atto amministrativo, da parte della [OSCURATO:PERSONA], nell’esercizio del potere di autotutela- salvo la possibilità generale di disapplicazione- non è censurabile innanzi al giudice ordinario in quanto, come nel caso concreto, non viene in rilievo la lesione di un legittimo affidamento riposto dal privato nell’attività amministrativa (Cass., SU, n. 3496/23; n. 1567/23), trattandosi piuttosto della mera possibilità di impugnare innanzi al giudice amministrativo l’omissione dell’autotutela. In tal senso, peraltro, è stato autorevolmente affermato il principio secondo il quale è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo la controversia introdotta dal privato al fine di ottenere il risarcimento del danno conseguente all'omesso esercizio, da parte della P.A., del potere autoritativo discrezionale, ai sensi dell'art.7 del d.lgs. n.104 del 2010, rispetto al quale la posizione soggettiva vantata dal privato non assume la natura di diritto soggettivo ma quella di interesse legittimo pretensivo (Cass., SU, n. 33851/2021; n. 34555/2022). Le spese seguono la soccombenza. P.Q.M. La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore di ciascuna parte controricorrente, delle spese del giudizio che liquida nella somma di euro 15.200,00 oltre alla maggiorazione del 15% quale rimborso forfettario delle spese generale, ed accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13, comma 1quater, del d.p.r. n.115/02, dà attodella sussistenza dei presupp