Cassazione n. 16977/2023

pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso n. 7922/2017proposto da: Regione [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] ed elettivamente domiciliata presso l’Avv. [OSCURATO:PERSONA] in Roma, via [OSCURATO:PERSONA] n. 41; -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] ed elettivamente domiciliato in Roma, via di [OSCURATO:PERSONA] n. 2,presso l’Avv. [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrente- avverso la SENTENZA della Corte d’appello di Lecce, Sez. Dist. Taranto, n. 430/2016, notificata l’11 gennaio 2017. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del18/04/2023 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] ha agito nei confronti della Regione [OSCURATO:SOCIETA], chiedendo la declaratoria del suo diritto all’adeguamento dell’inquadramento contrattuale per avere svolto, a far data dal 2 maggio 2000, le mansioni di ispettore fitosanitario inquadrabili nella reclamata categoria D e non nella posseduta categoria C, con condanna della medesima Regione a pagare le relative differenze retributive. Egli ha esposto che: era dipendente della Regione [OSCURATO:SOCIETA] di ruolo dal settembre 1997: con determinazione del 2 maggio 2000 n. 109/ICA gli erano state assegnate le funzioni di [OSCURATO:PERSONA]; era ancora inquadrato contrattualmente nella categoria C, livello 5 - 5, in qualità di istruttore tecnico. Il Tribunale di Taranto, con sentenza n. 5088/2009, ha accolto il ricorso. [OSCURATO:PERSONA] ha proposto appello che la Corte d’appello di Lecce, Sez. Dist. di Taranto, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 430/2016, ha rigettatol’appello. [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso per cassazione sulla base di tre motivi. [OSCURATO:PERSONA] si è difeso con controricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1) Con il primo motivo parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 63, comma 4, 35 e 52 d.lgs. n. 165 del 2001, 37 e 41 c.p.c., 4, legge n. 2248 del 1985, 97 e 103 Cost. in quanto la corte territoriale non avrebbe considerato che [OSCURATO:PERSONA] aveva agito per ottenere l’attribuzione di una categoria superiore e, quindi, una progressione verticale di carriera, con la conseguenzache il giudice di appello si era pronunciato su una materia riservata al giudice amministrativo ex art. 63, comma 4, d.lgs. n. 165 del 2001. La doglianza è inammissibile, non risultando sia stata proposta nei gradi precedenti di giudizio. 2) Con il secon do motivo la Regione [OSCURATO:SOCIETA] lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 63, comma 4, 35 e 52 d.lgs. n. 165 del 2001, 97 Cost., 1418 c.c., 2103 c.c., nonché del CCNL del 31 marzo 1999 del comparto delle Regioni e delle autonomie locali e del CCNLdel 14 settembre 2000 del medesimo comparto perché la corte territoriale avrebbe attribuito ad [OSCURATO:PERSONA] una qualifica superiore in assenza di una procedura concorsuale, applicando illegittimamente l’art. 2103 c.c.al pubblico impiego contrattualizzato e senza considerare che il passaggio alla categoria D non poteva essere disposto in assenza del possesso di specifici requisiti soggettivi. Con il terzo motivo la Regione [OSCURATO:SOCIETA] contesta la violazione e falsa applicazione degli artt. 2697 c.c., 115, 116 e 132 c.p.c., 1362 e 1363 c.c., del CCNL del 31 marzo 1999 del comparto delle Regioni e delle autonomie locali in quanto il giudice di appello non avrebbe considerato l’avvenuta contestazione dello svolgimento, ad opera del lavoratore, delle mansioni previste per l’ispettore fitosanitario. Inoltre, la Corte d’appello di Lecce, Sez. Dist. Taranto, avrebbe errato nel classificare la figura dell’ispettore fitosanitario nella categoria D,equiparandola allo “specialista in attività attinenti l’area di vigilanza” , senza valutare se il dipendente possedesse i requisiti richiesti per accedere alla categoria D e comparare correttamente le due figure professionali. Infatti, ad avviso di parte ricorrente, i profili rientranti nella categoria D prevedono il possesso del diploma di laurea, il coordinamento di altri lavoratori e lo svolgimento di attività istruttoria comportante un significativo grado di complessità, ma il giudice di appello non avrebbeaccertato la sussistenza di tali presupposti nella specie. Le doglianze, che possono essere trattate congiuntamente, stante la stretta connessione, sono fondatenei termini di cui in motivazione. Innanzitutto, il ricorso è inammissibile nella parte in cui denuncia la violazione del principio di non contestazione, addebitando alla Corte territoriale di avere ritenuto che la Regione non avesse mai contestato lo svolgimento di mansioni corrispondenti alla qualifica posseduta. La censura, infatti, non è formulata nel rispetto dell’onere di specificità imposto, quanto agli atti processuali, dall’art. 366,n. 6, c.p.c., in quanto la parte non ha indicato in modo specifico e non ha trascritto nell’atto di impugnazione, quantomeno nelle parti essenziali, gli atti processuali dai quali desumere l a dedotta contestazione. I motivi vanno accolti, invece, nei limiti che seguono. L’allegato A del CCNL del comparto delle Regioni e delle autonomie locali del 31 marzo 1999 stabilisce, quanto alla categoria D, che: “Appartengono a questa categoria i lavoratori che svolgono attività caratterizzate da: * Elevate conoscenze plurispecialistiche (la base teorica di conoscenze è acquisibile con la laurea breve o il diploma di laurea) ed un grado di esperienza pluriennale, con frequente necessitàdi aggiornamento; * Contenuto di tipo tecnico, gestionale o direttivo con responsabilità di risultati relativi ad importanti e diversi processi produttivi/amministrativi; * Elevata complessità dei problemi da affrontare basata su modelli teorici non immediatamente utilizzabili ed elevata ampiezza delle soluzioni possibili; * Relazioni organizzative interne di natura negoziale e complessa, gestite anche tra unità organizzative diverse da quella di appartenenza, relazioni esterne (con altre istituzioni) di tipo diretto anche con rappresentanza istituzionale. Relazioni con gli utenti di natura diretta, anche complesse, e negoziale. Esemplificazione dei profili: * lavoratore che espleta attività di ricerca, studio ed elaborazione di dati in funzione della programmazione economico finanziaria e della predisposizione degli atti per l’elaborazione dei diversi documenti contabili e finanziari. * lavoratore che espleta compiti di alto contenuto specialistico professionale in attività di ricerca, acquisizione, elaborazione e illustrazione di dati e norme tecniche al fine della predisposizione di progetti inerenti la realizzazione e/o manutenzione di edifici, impianti, sistemi di prevenzione, ecc. * lavoratore che espleta attività progettazione e gestione del sistema informativo, delle reti informatiche e delle banche dati dell’ente, di assistenza e consulenza specialistica agli utenti di applicazioni informatiche. * lavoratore che espleta attività di istruzione, predisposizione e redazione di atti e documenti riferiti all’attività amministrativa dell’ente, comportanti un significativo grado di complessità, nonché attività di analisi, studio e ricerca con riferimento al settore di competenza. Fanno parte di questa categoria, ad esempio, i profili identificabili nelle figure professionali di: farmacista, psicologo, ingegnere, architetto, geologo, avvocato, specialista di servizi scolastici, specialista in attività socio assistenziali, culturali e dell’area della vigilanza, giornalista pubblicista, specialista in attività amministrative e contabili, specialista in attività di arbitrato e conciliazione, ispettore metrico, assistente sociale, segretario economo delle istituzioni scolastiche delle Province. Ai sensi dell’art. 3, comma 7, per i profili professionali che, secondo la disciplina del DPR 347/83 come integrato dal DPR 333/90, potevano essere ascritti alla VIII qualifica funzionale, il trattamento tabellare iniziale è fissato nella posizione economica D3”. La corte territoriale, però, nell’affermare che il controricorrente sarebbe rientrato nella categoria D sopra riportata, non ha accertato in concreto se egli avesse realmente svolto dei compiti richiedenti “e levate conoscenze plurispecialistiche (acquisibili con la laurea breve o il diploma di laurea) ed un grado di esperienza pluriennale, con frequente necessità di aggiornamento”, od aventi “contenuto di tipo tecnico, gestionale o direttivo con responsabilità di risultati relativi ad importanti e diversi processi produttivi/amministrativi”, o concernenti una “e levata complessità dei problemi da affrontare basata su modelli teorici non immediatamente utilizzabili ed elevata ampiezza delle soluzioni possibili”, o inerenti “relazioni organizzative interne di natura negoziale e complessa, gestite anche tra unità organizzative diverse da quella di appartenenza, relazioni esterne (con altre istituzioni) di tipo diretto anche con rappresentanza istituzionale. Relazioni con gli utenti di natura diretta, anche complesse, e negoziale”. In particolare, la corte territoriale non ha accertato se il controricorrente eseguisse attività che, per il grado di specializzazione, autonomia, responsabilità e competenza fossero accostabili alle professioni elencate dalla contrattazione collettiva (farmacista, psicologo, ingegnere, architetto, geologo, avvocato, specialista di servizi scolastici, specialista in attività socio assistenziali, culturali e dell’area della vigilanza, giornalista pubblicista, specialista in attività amministrative e contabili, specialista in attività di arbitrato e conciliazione, ispettore metrico, assistente sociale, segretario economo delle istituzioni scolastiche delle Province). D’altronde, pure l’art. 5 del d.lgs. n. 536 del 1992, nell’individuare le competenze dei servizi fitosanitari regionali, elenca le seguenti attività: “a) l’applicazione sul territorio delle direttive fitosanitarie recepite nell’ordinamento nazionale; b) i controlli fitosanitari anche per sondaggio, e la vigilanza sui vegetali e prodotti vegetali, oggetto della direttiva, nelle fasi di produzione e di commercializzazione, e il controllo e le relativeautorizzazioni per il rilascio del “passaporto delle piante”; c) la certificazione fitosanitaria per i vegetali e prodotti vegetali destinati ai Paesi terzi; d) l’effettuazione dei controlli fitosanitari sui punti di entrata del territorio nazionale; e) la vigilanza sullo stato fitosanitario delle colture agrarie, forestali ed ornamentali, nonchédei loro prodotti e sugli esami di laboratorio del materiale vegetale; f) la proposta di interventi di lotta obbligatoria ed il controllo sulla loro esecuzione; g) la raccolta e la divulgazione di dati relativi alla presenza ealla diffusione di organismi nocivi ai vegetali e ai prodottivegetali a livello regionale; h) la registrazione dei produttori e degli importatori deivegetali e dei prodotti vegetali sottoposti al regime fitosanitariononché la tenuta del registro regionale; i) la effettuazione di indagini sistematiche e periodiche per verificare la presenza di organismi nocivi nelle zone protette di cuiall’art. 8, lettera c), e la comunicazione al Servizio fitosanitariocentrale della eventuale scoperta di tali organismi”. Si tratta di attività con evidenza non automaticamente riconducibili a quelle menzionate dall’allegato A del CCNL del comparto delle Regioni e delle autonomie locali del 31 marzo 1999con riferimento alla categoria D. La giurisprudenza di legittimità ha affrontato, in vice nde non del tutto sovrapponibili, ma simili a quella in esame,la questione qui discussa. In particolare, alla luce della disciplina dettata dall’art. 34 del d.lgs. n. 214 del 2005, che ha sostituito il d.lgs. n. 536 del 1992, per poi essere abrogato dal d.lgs. n. 19 del 2021 , Cass., Sez. L, n. 3418 del 3 febbraio 2022 (non massimata), seguita da Cass., Sez. L, n. 32828 dell’8 novembre 2022 (non massimata),ha osservato che l’art. 34 del d.lgs. n. 214 del 2005 non prevedeva un profilo unico dell’ispettore fitosanitario perché, pur nell’identità della qualifica, in più punti valorizzava il titolo di studio e il livello di inquadramento , ai fini dell’attribuzione delle relative competenze. Il legislatoredel 2005, dopo aver previs to che «[OSCURATO:PERSONA] fitosanitari sono funzionari della pubblica amministrazione, tecnicamente e professionalmente qualificati, operanti presso i Servizi fitosanitari regionali o presso altre pubbliche amministrazioni, purché rispondano funzionalmente e tecnicamente alle direttive del Servizio fitosanitario regionale», aveva aggiunto che gli stessi «svolgono compiti tecnico scientifici e sono autorizzati dal Servizio fitosanitarío regionale, secondo le competenze professionali per le quali sono abilitati, ad agire per loro conto e sotto il loro controllo» e, sull’implicito presupposto di una non omogeneità del livello di inquadramento, legato anche al titolo di studio ed alle competenze attribuite, aveva precisa to che , presso il Servizio fitosanitario centrale, ai fini dell’iscrizione nel registro nazionale, erano depositati inominativi degli Ispettori fitosanitari, corredati del numero identificativo attribuito dall'amministrazione competente, dal titolo di studio, dal livello di inquadramento». Il comma 5del richiamato art. 34, poi, prevedeva uno specifico profilo professionale solo per gli ispettori fitosanitari in possesso della laurea magistrale che svolgono per il servizio le attività di competenza degli iscritti ad ordini professionali (recita la norma: “[OSCURATO:PERSONA] fitosanitari, in possesso della laurea magistrale, che consente l’accesso ad ordini professionali nelle cui competenze rientrano le attività riservate agli ispettori fitosanitari, sono inquadrati presso le proprie amministrazioni in uno specifico profilo professionale) e ciò conferma che la qualifica di ispettore fitosanitario non esprime di per sé competenze univoche apprezzabili ai fini dell'inquadramento, poiché nelle attività riservate al servizio fitosanítario rientrano sia compiti che richiedono una specifica abilitazione professionale, sia attività che possono essere compiute da soggetti provvisti di quella peculiare professionalità. Il d.lgs. n. 214 del 2005 ha abrogato il d.lgs. n. 536 del 1992 , che aveva istituito il servizio fitosanitario regionale, ma neppure il d.lgs. del 1992, al pari di quello del 2005,conteneva una disciplina specifica sull’inquadramento degli ispettori, rispetto ai quali prevedeva solo che dovesse trattarsi di personale qualificato. Solo con il d.lgs. n. 19 del 2021, non applicabile alla fattispecie ratione temporis, sono stati previsti tre distinti profili professionali (ispettore, agente e assistente fitosanitario) e per il primo è stato richiesto uno specifico titolo di studio (laurea magistrale nelle discipline indicate dall’art. 18) oltre ad ulteriori requisiti. Risulta, altresì, significativo osservare che la Regione Calabria, con la legge n. 28del 2003, intitolata inquadramento degli ispettori fitosanitari, aveva previsto che i soggetti assegnati alle attività curate dal servizio fitosanitario (espressamente elencate nel testo normativo) ed in possesso dello specifico tesserino di riconoscimento di ispettore, potessero essere inquadrati nella qualifica di funzionario - categoria D3, previo superamento di un concorso riservato per titoli ed esam i. L’ intera disciplina è stata ritenuta , però, costituzionalmente illegittima con la sentenza n. 159del 2005 con la quale la Cortecostituzionale, oltre a ritenere violato il principio secondo cui l’art. 97 Cost. non consente scivolamenti automatici verso posizioni superiorisenza il rispetto della regola del pubblico concorso, ha anche disatteso la tesi della difesa regionale fondata sulla specificità dell’esperienza professionale maturata dagli addetti al servizio, evidenziando che, in realtà , la legge, nell ’ elencare i compiti propri del servizio in parola, aveva incluso funzioni tecniche ed amministrative che non esprimevano alcuna professionalità specifica, idonea a giustificare lo sviluppo di carriera. La motivazione della pronuncia della Corte costituzionale sviluppa argomenti sufficienti, da soli, a dimostrare l’infondatezza della domanda di inquadramento superiore, fondata unicamente sul possesso della qualifica di ispettore, domanda che le Sezioni Unite di questa Corte hanno già disatteso, sia pure in fattispecie nella quale veniva in rilievo la legislazione regionale della Regione Lazio (ma all’epoca di vigenza del d.lgs. n. 536 del 1992), enunciando il principio che, in difetto di una normativa speciale sull’inquadramento, il solo possesso della qualifica di ispettore sanitario non è sufficiente a giustificare l’inquadramento nell’area D in deroga alla tabella di corrispondenza stabilita dalle parti collettive in occasione del passaggio dalle qualifiche funzionali alle Aree (Cass., SU , n. 10822del 29 aprile 2008, non massimata). Tale principio di diritto deve trovare applicazione anche nella presente fattispecie. Pertanto, non correttamente la c orte territoriale ha accolto le domande del controricorrente, senza verificare se egli avesse allegato e dimostrato di possedere i requisiti per svolgere l’attività in questione con le caratteristiche di specializzazione, autonomia e responsabilità richiesti dall’allegato A del CCNL del comparto delle Regioni e delle autonomie locali del 31 marzo 1999 con riferimento alla categoria D, e caratterizzanti le professioni indicate, a tiolo esemplificativo, dallo stesso allegato A e se avesse rispettato la norma inderogabile relativa alla necessità di superare un concorso pubblico per le progressioni verticali, salva restando la possibilità dell’attribuzione del trattamento retributivo corrispondente alla qualifica superiore nel caso dell’avvenuto accertamento dello svolgimento delle relative superiori mansioni, ai sensi dell’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001. 3)Il ricorso è accolto limitatamente al secondo ed al terzo motivo, nei termini di cui in motivazione, inammissibile il primo. La sentenza impugnata è cassata con rinvio alla Corte d’appello di Lecce, in diversa composizione, che sulla base degli indicati principi deciderà la causa nel merito anche in ordine alle spese di legittimità. P.Q.M. La Corte, - accoglie il secondo ed il terzo motivo di ricorso, nei termini di cui in motivazione, inammissibil