Cassazione n. 24090/2024

6/2024 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 24056/2022 proposta da: [OSCURATO:PERSONA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA G. BORSI 4, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente – contro [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA G.G. BELLI 27, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende unitamente Sez. U–RG 24056/2022 camera di consiglio11.6.2024 agli avvocati [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 72, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende; -controricorrenti – nonché contro [OSCURATO:PERSONA] - [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:SOCIETA]., COLAPINTO CARLOe REGIONE PUGLIA ; -intimati - avverso la sentenza n. 6092/2022 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 18/07/2022. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio dell’[OSCURATO:DATA_NASCITA] dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. ─ [OSCURATO:SOCIETA]. ha chiesto alla R egione Puglia l’avvio della procedura di VIA ( valutazione di impatto ambientale) e di AIA (autorizzazioneintegrata ambientale) in ordine al progetto relativo alla realizzazione e all’esercizio di un impianto di trattamento e co - incenerimento di rifiuti speciali in Bari.A corredo dell'istanza la società ha prodotto documentazione relativa a un progetto che prevedeva una installazione destinata all'attività di recupero di rifiuti speciali non pericolosi provenienti dal trattamento meccanico dei rifiuti urbani, ordinariamente destinati a discarica, e del rifiuto pericoloso prodotto Sez. U–RG 24056/2022 camera di consiglio11.6.2024 dalla stessa installazione a seguito del trattamento di effluenti gassosi. La capacità di recupero si sarebbe configurata mediante un impianto di co-incenerimento diretto alla produzione di energiacon la cattura e lo stoccaggio di anidride carbonica e di materiale vetroso utilizzabile in sostituzione di materia vergine nel settore edilizio. All’esito dei lavori della conferenza dei servizi e sulla base dei pareri espressidagli enti competenti e dell’istruttoria svolta , la Sezione autorizzazioni ambientali della R egione Puglia ha emesso in data 25 gennaio 2018 ladeterminazione n. 7, con la quale è stato espresso il giudizio favorevoledi compatibilità ambientale, con prescrizioni, per il progetto sopra descritto, ed ha rilasciato l’AIA per la realizzazione dell’impianto e la conseguente produzione di materiale vetroso e di energia elettrica, nonché per la cattura e stoccaggio di anidride carbonica per l’utilizzo tecnico da parte di terzi. Con determina dirigenziale n. 124 del 31 marzo 2021 il Servizio VIA e VINCA (valutazione incidenza ambientale) della Regione Puglia hapoi ritenuto che le modifiche progettuali proposte dalla società [OSCURATO:PERSONA] non fossero sostanziali ai fini VIA,escludendo potenziali significativi impatti negativi sulle matrici ambientali. 2. ― I l [OSCURATO:PERSONA] e il [OSCURATO:PERSONA] hanno proposto ricorso al TAR di Baricontro la determinazione regionale n. 7 del 25 gennaio 2018;con atto distinto il solo Comitato ha anche impugnato la determinazionedirigenziale n. 124 del 31 marzo Sez. U–RG 24056/2022 camera di consiglio11.6.2024 2021. Il detto TAR ha accolto il primo ricorso e dichiarato improcedibile il secondo. Per quanto qui rileva, il Giudice amministrativo di primo grado ha evidenziato che la cessazionedella qualità di rifiuto in capo al materiale vetrificato prodotto con l’impianto di co-incenerimento, in base all’art. 184-ter del d.lgs. n. 152/2006, avrebbe potuto avvenire solo al ricorrere dispecifiche condizioni e che, in particolare, competeva al Ministero dell’ambiente (non quindi alla Regione Puglia) , di individuare, a integrazione di quanto già previsto dalle direttive comunitarie, gli ulteriori «tipi» di materiale che potevano essere considerati come « non rifiuto » , in quanto riciclabile, sulla base di un'analisi da svolgersi caso percaso. 3. ― La sentenza del TAR di Bari è stata impugnata da [OSCURATO:PERSONA] . Il Consiglio di Stato, con sentenza del 18 luglio 2022,ha riformato la pronuncia di primo grado e ha respinto i ricorsi già proposti avanti al TAR.Si legge nella pronuncia di appello: «Il TAR, sulla base di quanto dedotto nel secondo motivo del ricorso contro la determina n. 7 del 2018, ha contestato che le cosiddette ‘perle vetrose’ potessero essere qualificate come rifiuto cessato. In realtà, la società appellante ha chiesto l’autorizzazione per la produzione di rifiuto cessato in applicazione dell’art. 184-ter del d.lgs. n. 152/06. In considerazione del fatto che per diverse frazioni merceologiche non erano ancora state Sez. U–RG 24056/2022 camera di consiglio11.6.2024 adottate le disposizioni attuative, al momento in cui la società appellante ha chiesto di qualificare il rifiuto come cessato, ed era pertanto applicabile il comma 3 della stessa disposizione (nella versione ratione temporisvigente) con il quale era stata prevista una disciplina transitoria, in attesa dei decreti attuativi e dei regolamenti UE self executing. Tale disciplina faceva salva l’applicazione della normativa nazionale di settore previgente in materia di recupero, e precisamente, le norme relativeal recupero semplificato dei rifiuti non pericolosi (d.m. 5 febbraio 1998) e al recupero semplificato dei rifiuti pericolosi (d.m. 12 giugno 2002, n. 161). Ma soprattutto, l’art. 9-bis, comma 1, lett. a), della l.n. 210/2008, che riconosceva all’atto autorizzatorio ex art. 208 del d.lgs. n. 152/06 la funzione di fissare le caratteristiche dei materiali da considerare materie prime secondarie (oggi EOW), sino alla pubblicazione dei decreti/regolamenti di cui al comma 2 del citato art. 184-ter. Impostazione peraltro confermata non solo dalla circolare n. 10045 del 1° luglio 2016 del Ministero dell’ambiente, ma soprattutto dall’art. 14-bis, comma 1, del d.l. n. 101/2019 che ha previsto in mancanza dei criteri, che continuassero ad applicarsi, quanto alle procedure semplificate per il recupero dei rifiuti, le disposizioni di cui al decreto del Ministro dell'ambiente 5 febbraio 1998». 4. ― [OSCURATO:PERSONA] ha proposto un ricorso per cassazione articolato in tre motivi. Resistono con controricorso [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:SOCIETA], interventricead opponendum nel giudizio avanti al Sez. U–RG 24056/2022 camera di consiglio11.6.2024 TAR e appellata in quello svoltosi avanti al Consiglio di Stato. Le parti hanno depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. ― Il primo motivo denuncia la violazione o falsa applicazione dell’art. 362 c.p.c. e degli artt. 91 e 110 del c.p.a., in riferimento all’art.111, comma 8, Cost.. Viene rammentato che─ come rilevato dal TAR, il quale aveva richiamato, sul punto, l’arrestodi Cons. St. 26 febbraio 2018, n. 1229 ─ la qualifica di end of waste (perdita della qualifica di rifiuto) spetta al Ministero dell’ambiente e non alla singola Regione, avendo riguardo a l riparto di competenza ordinamentale previsto dall’art. 117, comma secondo, lett. s), Cost.; è aggiunto che l a direttiva 2008/98/CEnon riconosce il potere di valutazione «caso per caso» ad enti e organizzazioniinterne allo Stato, ma solo allo Stato medesimo. Viene inoltre osservato che tale impostazione è coerente con la giurisprudenza della Corte di giustizia(sentenza del 28 marzo 2019, C- 60/2018), secondo cui l’ end of waste « può essere attribuit o esclusivamente in presenza di norme europee o nazionali». In tal modo ─ si deduce ─ la sentenza impugnata avrebbe dato vita a «uno di quei casi eccezionali o estremi che, stravolgendo le norme di riferimento, nazionali ed europee, nonché i pronunciamenti sulle stesse norme del Consiglio di Stato e soprattutto della Corte europea di giustizia(rispetto a cuila sentenza impugnata non ha ritenuto di motivare in alcun modo il proprio pronunciamento), portano a dover ritenere la sentenza Sez. U–RG 24056/2022 camera di consiglio11.6.2024 impugnata ridondante, in modo evidente, in manifesta denegata, giustizia»: per tale ragione la detta pronuncia sarebbe meritevole di cassazione. Il secondo motivo oppone la violazione o falsa applicazione dell’art. 6, par. 4, della dir.2008/98/CE, in riferimento a gli artt . 117, lett. s), e 111, comma 8, Cost.. Sulla premessa che in base al cit. art. 6, par. 4, gli Stati membri «possono decidere, caso per caso, se un determinato rifiuto abbia cessato di essere tale tenendo conto della giurisprudenza applicabile», si lamenta che il Consiglio di Stato abbia mancato di considerare la norma unionale e la giurisprudenza della Corte di giustizia, conferendo di contro rilievo a una disposizione nazionale (l’art. 14-bis, comma 1, d.l. n. 101/2019), ma trascurandone ilpreciso dato precettivo, omettendo altresì di tener conto del disposto del quinto comma dell’art. 184 d.lgs. n. 152/2006 esenza motivare , infine, quanto al mutamento della propria giurisprudenza, segnata dall’arresto del 26 febbraio 2018, di cui si è detto. Col terzo mezzo si lamenta la violazione o falsa applicazione dell’art. 6, par. 4, dir. 2008/98/CE, in riferimento all’art. 117, lett.s), e all’art. 24 Cost.. Muovendo dal rilievo per cui l’art. 6, par. 4 della dir. 2008/98/CE, come interpretato dalla sentenza 28 marzo 2019 della Corte di giustizia, inibisce la possibilità di far autorizzare, alla competente Autorità locale, impianti che trattino materiali che abbiano cessato la qualità di rifiuti, viene evidenziato che le modifiche apportate Sez. U–RG 24056/2022 camera di consiglio11.6.2024 all’art. 184-ter l. n. 152 del 2006 non si sono occupate del riparto di competenze, tra Stato e Regioni, nella suddetta materia e si assume che la sentenza impugnata poggerebbe sull’«erroneo convincimento che non esista un contrasto della norma interna (art. 14-bis, comma 1, del d.l. n. 101 del 2019) con la direttiva europea (2008/98/CE) come interpretata dalla Corte Europea di Giustizia (C-60/2019)»: sicché, si conclude, «il Consiglio di Stato, omettendo di pronunciarsi sul punto, ha impedito qualsiasi reale elemento di comprensione sull’esistenza del contrasto, più volte rilevato, con ciò violando, peraltro, il diritto di difesa ex art. 24 Cost.». 2. ― La controricorrente ha eccepito l’inammissibilità della proposta impugnazionededucendo che il [OSCURATO:PERSONA] ha provveduto a due distinte notifiche del ricorso per cassazione, l’una in data 5 ottobre 2022 e l’altra in data 17 ottobre 2022e al deposito, in data 19 ottobre 2022 del solo secondo ricorso; ha dedotto che il Comitato ricorrente sarebbe incorso nella violazione del principio per cui non possono essere attivati dinanzi allaCorte due ricorsi aventi il medesimo oggetto. 2.1. ― L’eccezione va disattesa. Nel caso in cui una sentenza sia stata impugnata con due successivi ricorsi per cassazione, il primo dei quali non sia stato depositato o lo sia stato tardivamente dal ricorrente, è ammissibile la proposizione del secondo, anche qualora contenga nuovi e diversi Sez. U–RG 24056/2022 camera di consiglio11.6.2024 motivi di censura, purché la notificazione dello stesso abbia avuto luogo nel rispetto del termine breve decorrente dalla notificazione del primo, e l'improcedibilità di quest'ultimo non sia stata ancora dichiarata, dal momento che la mera notificazione del primo ricorso non comporta la consumazione del potere d'impugnazione(per tutte: Cass. 11 maggio 2018, n. 11513; Cass. 19 ottobre 2016, n. 21145 ; Cass. 26 maggio 2010, n. 12898; Cass. 6 giugno 2007, n. 13267; sulla necessità ― condizione nel caso in esame rispettata ― che la seconda impugnazione sia notificata entro la scadenza del termine breve decorrente dalla notificazione della prima, posto che detta notificazione dimostra la conoscenza legale della decisione da parte del ricorrente: [OSCURATO:PERSONA]. Sez. U.27 aprile 2018, n. 10266; in tema di appello, Cass. Sez. U. 13 giugno 2016, n. 12084). 3. ─ Il ricorso è inammissibileper altra ragione. 3.1. ― L’impugnazione mira a confutare i rilievi svolti dal Consiglio di Stato prospettando errores in iudicando e in procedendo (avendo specificamente riguardo, per i secondi,al vizi o motivazional e ) in cui sarebbe incorso il detto Giudice quanto all’individuazio ne dell’autorità competente a qualificare un rifiuto come «rifiuto cessato». 3.2. ― Ora, n on è configurabile l'eccesso di potere giurisdizionale da parte del giudice speciale, censurabile in sede di legittimità, quando sia contestato un error in iudicando e un error in procedendo , atteso che, come chiarito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 6 del Sez. U–RG 24056/2022 camera di consiglio11.6.2024 2018, il detto eccesso di potere, denunciabile con il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, deve essere riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione, quando il giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all'amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento) ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento), nonché a quelle di difetto relativo di giurisdizione, quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici (Cass. Sez. U. 11 novembre 2019, n. 29082; Cass. Sez. U. 15 aprile 2020, n. 7839). Con particolare riguardo alle decisioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, l'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera di attribuzioni riservata al legislatore è dunque configurabile solo qualora il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente, ma una norma da lui creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete (Cass. Sez. U. 7 luglio 2021, n. 19244; Cass. Sez. U.25 novembre 2021, n. 36593; Cass. Sez. U. 26 novembre 2021, n. 36899); esso non ricorre, invece, quando il giudice si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento abnorme o Sez. U–RG 24056/2022 camera di consiglio11.6.2024 anomalo, ovvero abbia comportato uno stravolgimento delle norme di riferimento (per tutte: Cass. Sez. U. 11 novembre 2019, n. 29082, cit.), atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un error in iudicando, ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione (Cass. Sez. U. 11 novembre 2019, n. 29082, cit.; Cass. Sez. U. 15 aprile 2020, n. 7839, cit.; Cass. Sez. U. 26 novembre 2021, n. 36899, cit.; di recente: Cass. Sez. U. 3 aprile 2024, n. 8800; Cass. Sez. U. 18 marzo 2024, n. 7173, non massimate in CED; nel senso che il vizio non è nemmeno configurabile per errores in procedendo, Cass. Sez. U. 20 marzo 2019, n. 7926, oltre alle citt. Cass. Sez. U. 11 novembre 2019, n. 29082 e Cass. Sez. U. 15 aprile 2020, n. 7839). Nè rileva la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, considerato che l'interpretazione delle norme costituisce il proprium distintivo dell'attività giurisdizionale (Cass. Sez. U. 4 dicembre 2020, n. 27770). Amaggior ragione è in sé privo di significato che la decisione impugnata si sia discostata da una precedente pronunc ia res a dallo stesso organo sulla medesima questionegiacché tale evenienza è solo indicativa d i un contrasto di giurisprudenza: questa Corte ha oltretutto escluso l’eccesso di potere giurisdizionaleanche nell’ipotesi in cui alla decisione impugnata faccia seguito una pronunciadell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato che, a composizione di un contrasto di giurisprudenza, adotti una soluzione Sez. U–RG 24056/2022 camera di consiglio11.6.2024 diversa da quella posta a fondamento della sentenza gravata, integrando tale circostanza un'evenienza normale e fisiologica nell'evoluzione e nel progressivo consolidamento della giurisprudenza (Cass. Sez. U. 18 dicembre 2017, n. 30301). Non contanemmeno che la pronuncia giurisdizionale si ponga in conflitto col diritto unionale, giacché unatale evenienza può integrare un errore di diritto del giudice munito della giurisdizione e non l’inosservanza dei limiti esterni di questa.In particolare, la violazione, da parte del Consiglio di Stato, di norme del diritto dell'Unione europea o della CEDU che si risolva in un error in iudicandonon è sindacabile ad opera delle Sezioni Unite della Corte di cassazione in sede di controllo di giurisdizione, in quanto il controllo in questione è circoscritto all'osservanza dei meri limiti esterni della giurisdizione, senza estendersi ad asserite violazioni di legge sostanziale o processuale ― l'accertamento delle quali rientra nell'ambito dei limiti interni della giurisdizione ― concernenti il modo d'esercizio della giurisdizione speciale (Cass. Sez. U. 6 marzo 2020, n. 6460) . Del resto, l'insindacabilità, da parte della Corte di cassazione a Sezioni Unite, per eccesso di potere giurisdizionale, ai sensi dell'art. 111, comma, 8 Cost., delle sentenze del Consiglio di Stato pronunciate in violazione del diritto dell'Unione europea, non si pone in contrasto con gli artt. 52, par. 1 e 47, della Carta fondamentale dei diritti dell'Unione europea, in quanto l'ordinamento processuale italiano garantisce comunque ai singoli Sez. U–RG 24056/2022 camera di consiglio11.6.2024 l'accesso a un giudice indipendente, imparziale e precostituito per legge, come quello amministrativo, non prevedendo alcuna limitazione all'esercizio, dinanzi a tale giudice, dei diritti conferiti dall'ordinamento dell'Unione; costituisce, quindi, ipotesi estranea al perimetro del sindacato per motivi inerenti alla giurisdizione la denuncia di un diniego di giustizia da parte del giudice amministrativo di ultima istanza, derivante dallo stravolgimento delle norme di riferimento, nazionali o unionali, come interpretate in senso incompatibile con la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, risultando coerente con il diritto dell'Unione la riferita interpretazione in senso riduttivo degli art.111, comma 8, Cost., 360, comma 1, n. 1, e 362, comma 1, c.p.c. (Cass. Sez. U. 30 agosto 2022, n. 25503, sulla scorta dei principi enunciati, sull’argomento, da Corte giust. UE 21 dicembre 2021, C ‑ 497/20, Randstad Italia).E non integra, del pari, un eccesso di potere giurisdizionale, potendo semmai co stituire error in iudicando , la semplice mancata considerazione, da parte del giudice (nella specie amministrativo) della normativa comunitaria o unionale realmente incidente sulla regolamentazione della fattispecie portata al suo esame. 4. ─ Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza. P.Q.M. La Corte dichiara inammissibile il ricorso; condanna parte ricorrente al pagamento, in favore delle due controricorrenti, delle spese del giudizio Sez. U–RG 24056/2022 camera di consiglio11.6.2024 di legittimità, che liquida, per ciascuna di esse,in euro 6.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie,nella misura del 15 per cento, agli esborsi, liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge; ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17