Cassazione n. 13007/2024

to la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.2265/2022 R.G. proposto da [OSCURATO:SOCIETA]., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa da ll’ avv oca t o [OSCURATO:PERSONA] del foro di Venezia e dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA] del Foro di Roma ed elettivamente domiciliata in Roma, via [OSCURATO:PERSONA] n. 1, presso lo studio dell’ultimo difensore; –ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] della [OSCURATO:PERSONA] e dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA] del Foro di Roma, con procura speciale in calce al ricorso, edelettivamente domiciliato in Roma, via di [OSCURATO:PERSONA] n. 22, presso lo studio dell’ultimo difensore; –controricorrente e ricorrente incidentale – Oggetto: Sanzioni amministrative –Violazioni codice della strada -NCC avverso la sentenza del Tribunale di Venezia n. 1169 /20 21 , depositata in data 9 giugno 2021 e non notificata. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26 ottobre 2023 dal [OSCURATO:PERSONA]. Osserva in fatto e in diritto Ritenuto che: - l a [OSCURATO:SOCIETA]. s .r.l. proponeva opposizione innanzi al Giudic e di Pace di Venezia avverso tre ordinanze-ingiunzione: la n. 9136 del 2012 con la quale veniva contestata la violazione dell’art. 2, comma 1 del Regolamento circolazione acquea come sanzionata dall’art. 1174, comma 2 del Codice di navigazione, in quanto il motoscafo con autorizzazione n. 2 noleggio, rilasciata dal Comune di S. Stino di Livenza, per essere transitato in [OSCURATO:PERSONA] di Murano superando i limiti di velocità, nonché dell’art. 5, comma 3 dell’ordinanza Dirigenziale n. 310/2006, come sanzionata dall’art. 7 bis d.lgs. n. 267/2000 per esseretransitato nella medesima circostanza, nonostante il divieto imposto dalla normativa; la n. 2610 del 2012, per violazione dei limiti di velocità; la n. 8997/2012, per violazione dell’art. 15 dell’ordinanza Magistrato alle Acque di Venezia n. 93/2007 e art. 2, comma 1 del Regolamento di circolazione acquea, per avere superato i limiti di velocità, nonché per essere, nel medesimo contesto, entrato il conducente del motoscafo in centro storico a torso nudo; - i l Giudice di Pace di Venezia, con sentenza n. 1253/2018 , accoglieva parzialmente l’opposizione e confermava l’ordinanza sub 1 con riferimento all’accertamento dell’eccesso di velocità, annullandola nella parte in cui veniva sanzionato il passaggio in zone interdette dall’ordinanza n. 310/2006, annullava l’ordinanza sub 3 per essere competente a ricevere il rapporto e ad emettere il provvedimento sanzionatorio il Magistrato delle acque, confermata l’ordinanza sub 2, con compensazione integrale delle spese di lite; - in virtù di gravame interposto da l Comune di Venezia , i l Tribunale di Venezia, nella resistenza della [OSCURATO:SOCIETA]., che proponeva anche appello incidentale, con sentenza n. 1169 del 2021, accoglieva l’appello principale e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiarava la nullità della sentenza di primo grado nella parte in cui nell’intestazione non indicava come parte anche [OSCURATO:PERSONA]; annullava l’ordinanza ingiunzione n. 9136/2012 con riferimento alla violazione dell’art. 2, comma 1 del Regolamento di circolazione acquea e la confermava nella parte inerente la violazione dell’art. 5, comma 3 dell’Ordinanza Dirigenziale n. 310/2006; annullava totalmente l’ordinanza ingiunzione n. 8997/2012, confermata nel resto la decisione del giudice di prime cure e dichiarava assorbita ogni altra questione “non espressamente decisa”, spese compensate. A sostegno della decisione adottata, per quanto ancora qui di rilievo, il Tribunale di Venezia ri teneva fondata, relativamente alla prima ordinanza ingiunzione, la questione della mancata presegnalazione della postazione di rilevamento in applicazione analogica del codice della strada; di converso riteneva legittima la restrizione prevista nell’ordinanza dirigenziale n. 310/2006 alla luce del più recente orientamento espresso dalla giurisprudenza amministrativa. Né riteneva rilevante la segnalazione dell’[OSCURATO:PERSONA] indirizzata al Comune di Venezia secondo cui siffatta disciplina aveva creato una discriminazione tra operatori NCC autorizzati dal Comune di Venezia e operatori autorizzati da altri Comuni, non funzionale né proporzionale rispetto alle esigenze rappresentate dall’Amministrazione, per avere il Comune adottato ulteriori misure di contingentamento del numero di titoli abilitativi. Inoltre, quanto all’ordinanza ingiunzione n. 2610/2012 affermava che anche nella circolazione acquea dovevano trovare applicazione il principio della tolleranza di 5 km/h. Infine, confermava l’ordinanza ingiunzione n. 8997/2012 per violazione del decoro; - la [OSCURATO:SOCIETA]. ha proposto ricorso per cassazione avverso detta sentenza sulla base di un unico complessivo motivo, cui ha resistito il Comune di Venezia con controricorso, contenente anche ricorso incidentale affidato a quattro motivi; - in prossimità dell’adunanza camerale entrambe le parti hanno curato il deposito di memorie ex art. 380 bis.1 c.p.c. Atteso che: - con l’unico motivo la ricorrente principale lamenta, ai sensi dell’art. 360, comma 1 n. 3 c.p.c., la violazione degli artt. 3, 16, 41, 97, 117, comma 2 lett. e) ed m) Cost.; violazione delle disposizioni disciplinanti la libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali (Parte III Titolo IV) e della concorrenza (Parte III Titolo VII) del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea, tra i quali gli artt. 4, 49, 91, 96, 101 e 102 T.F.U.E., Reg. 2454/1992, Reg. 12/1998, Reg. 1073/2009; violazione degli artt. 1, 2, 3 e 8 della legge n. 287/1990 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato). Falsa applicazione dell’art. 5 dell’Ordinanza n. 310/2006 e s.m.i. del Comune di Venezia; falsa applicazione dell’art. 5 dell’Ordinanza comunale n. 310/2006 e s.m.i.; falsa applicazione del Regolamento del Comune di Venezia per la pretesa attuazione dell’art. 5 bis legge n. 21/1992; falsa applicazione dell’Ordinanza del Comune di Venezia n. 274/2015. Ad avviso della ricorrente la sentenza del Giudice di appello è viziata per avere ritenuto che il Comune di Venezia, sia con l’ordinanza n. 310/2006, sia con la successiva ordinanza n. 274/2015,avrebbe limitato non soltanto i titolati da altri Comuni, ma anche quelli dello stesso Comune, mentre anche quest’ultimo provvedimento procuravauna disparità di trattamento fra titolati dal Comune di Venezia e non. Inoltre, il Giudice dell’impugnazione non avrebbe tenuto in debito conto la segnalazione dell’[OSCURATO:PERSONA], nonostante l’atto si concluda con l’espressa riserva di esercitare i poteri di cui all’art. 21 bis in caso di mancata conformazione da parte del Comune di Venezia. Prosegue la ricorrente confutando le sentenze del Tar e del Consiglio di Stato richiamate nella decisione. Insiste che nell’attività svolta la ricorrente non realizza alcuna forma di abusivismo per essere a ciò stata autorizzata dal Comune di [OSCURATO:PERSONA] di Livenza. In via pregiudiziale osserva il Collegio che il motivo di ricorso – diversamente da quanto dedotto dal Comune controricorrente – non può essere ritenuto inammissibile per genericità. Infatti, dal tenore dell’atto introduttivo del giudizio di legittimità è possibile desumere, seppure in modo succinto, ai sensi dell’art. 366 c.p.c., la progressione degli accadimenti processuali rilevanti che si sono succeduti nei gradi di merito del giudizio. Inoltre, i passaggi salienti della decisione impugnata risultanosviluppati nell’unico motivo di ricorso articolato. Né può ritenersi che siano state introdotte dalla ricorrente principale nuove questioni: non quella afferente all’asserita sospensione dell’entrata in vigore dell’art. 5 bis legge n. 21/1992, che – come ammesso dallo stesso Comune controricorrente – non rientra nelle contestazioni di cui alle ordinanze ingiunzione de quibus; al pari dell’inquadramento della fattispecie, che è rimessa al potere-dovere di qualificazione del giudice di merito, ed il mutamento della prospettazione giuridica, avente lo stesso fatto costitutivo della pretesa, è irrilevante ai fini della loro qualificazione in termini di diversità, su cui si forma il giudicato solose la parte interessata non ha proposto specifica impugnazione (Cass. n. 12129 del 2023). Tanto chiarito, il ricorsoprincipale è fondato. Lasanzione di cui si discute è stat a irrogat a per la violazione, da parte di titolari di licenza NCC, delle disposizioni comunali sull’istituzione della zona a traffico limitato, di cui le disposizioni della legge quadro n. 21/1992 prevedevano l’emanazione già nella formulazione precedente alla riforma di cui al d.l. n. 207/2008, che nella fattispecie erano state emanate già nel 2006 ed erano vigenti nel periodo di sospensione dell’efficacia della riforma del 2008. La questione è identica ad altre già decise da questa Corte (ex plurimis, Cass . n. 29275 del 2023). Si tratta, infatti, di un contenzioso che ha visto contrapposti il Comune di Venezia e i titolari di licenza di noleggio con conducente rilasciati da altri comuni della gronda lagunare. Nell’ordinanza sopra citata si legge che, sul piano normativo, la legge 15 gennaio 1992, n. 21 (“Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea”), attribuisce rispettivamente alle Regioni (art. 4) e ai Comuni (art. 5) competenze in materia di servizio di trasporto mediante autoservizi pubblici non di linea e, in particolare, prevede che i Comuni, nel redigere i relativi regolamenti, si attengano ai principî stabiliti dalle Regioni. La conseguente legge Regione Veneto 30 dicembre 1993, n. 63, in accordo con la legge n. 21 del 1992, disciplina gli aspetti essenziali e le modalità di esercizio del servizio pubblico di trasporto non di linea e fissa la disciplina delle necessarie licenze. La potestà normativa comunale – che si colloca entro i binari delle disposizioni statali e regionali – non deve oltrepassare il limite della mera regolamentazione delle modalità di svolgimento del servizio di noleggio con conducente. In altri termini, la potestà normativa comunale, che ha natura residuale, deve svolgersi in consonanza con quella regionale che, a sua volta, si armonizza con la potestà normativa di cui è titolare in via esclusiva lo Stato. Così tracciate le coordinate delle competenze comunali, venendo al caso di specie, sono viziate le disposizioni (come la determina dirigenziale n. 310 del 2006) che, nel regolare la materia degli autoservizi pubblici non di linea (attuati dagli operatori NCC), prevedono una disciplina differenziata, in relazione alla circolazione nella ZTL istituita nel centro storico della città, a seconda che si tratti di operatori autorizzati dal Comune di Venezia o di operatori autorizzati da altri comuni della c.d. gronda lagunare. Infatti, esclusivamente a questi ultimi, a differenza dei primi, è fatto divieto, totale o temporaneo, di ingresso nelle acque della ZTLcittadina. Il Tribunale al riguardoha valorizzato l’ordinanza dirigenziale che ha posto i limiti all’ingresso nella zona ZTL era stata ritenuta legittima dal Consiglio di Stato con sentenza n. 824/2008, che ha evidenziato come i provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati siano “espressione di scelte latamente discrezionali, che coprono un arco molto esteso di soluzioni possibili, incidenti sul valori costituzionali spesso contrapposti, che devono essere contemperati, secondo criteri di ragionevolezza”. In linea generale l’affermazione deve essere sicuramente recepita, ma non è decisiva al fine di ritenere la legittimità dell’ordinanza n. 310/2006 di cui si discute, la quale si risolve in un divieto o in una fortissima limitazione al transito, limitato ai soggetti titolari di licenze NCC rilasciate da altri Comuni. Sotto questo profilo, la previsione non costituisce attuazione dell’art. 11, co mma 1 legge n. 21/1992, che non consentiva tale esclusione. La previsione non trova giustificazione neppure nell’art. 12 legge Regione Veneto n. 63/1993, che in nessuna delle sue disposizioni consente di distinguere la circolazione all’interno delle acque del Comune di Venezia dei servizi di trasporto non di linea in relazione al comune di rilascio dell’autorizzazione. Infatti, l’art. 12, co mma 5 legge Regione Veneto n. 63/1993 dispone “il numero complessivo delle licenze di taxi rilasciate e il numero di autorizzazioni per le altre attività di trasporto acqueo dovrà comunque sempre tenere conto delle esigenze di una corretta gestione del traffico acqueo e, in particolar modo per ciò che riguarda la città di Venezia e l’intero ambito lagunare, degli effetti del moto ondoso derivanti dalla circolazione dei natanti a motore”; in questo modo la disposizione indica in quali termini il Comune debba considerare gli effetti del moto ondoso nella regolamentazione del trasporto non di linea, e cioè in fase di valutazione dell’esistenza dei presupposti per il rilascio delle autorizzazioni alle attività di trasporto non in linea e in fase di disciplina del traffico, ma non al fine di distinguere il transito dei soggetti già autorizzati sulla base della loro provenienza. Secondo il suo stesso preambolo, l’ordinanza n. 310/20026 ha inteso perseguire sia la finalità di salvaguardia del patrimonio culturale e ambientale di Venezia sia la finalità di limitare il traffico acqueo ai titolari di licenze NCC rilasciate da altro comune per attuare la finalità di cui all’art. 12, co mma 5 legge regionale n. 63/1993, che non consentivano tale limitazione. Ne consegue che la determina dirigenziale n. 310 del 2006 è illegittima per eccesso di potere nella parte in cui il Comune di Venezia introduce limitazioni all’accesso alla ZTL per i natanti titolati da altri comuni in vista della tutela di un distinto e autonomo interesse, non direttamente correlato alla materia del servizio pubblico di trasporto non di linea, quale l’esigenza di ridurre il moto ondoso nella città, in funzione della salvaguardia dell’assetto ambientale e della tutela del patrimonio artistico e monumentale della laguna di Venezia e realizzando il suddetto fine limitando le restrizioni all’ingresso solo ai titolari di licenza NCC rilasciata da comuni diversi da quello di Venezia. In tal modo l’Amministrazione ha posto una limitazione non consentita dalla legge attributiva del relativo potere. Quindi, si deve concludere che in questa parte l’ordinanza dirigenziale n. 310/2006, come si è già detto, è viziat a quantomeno da eccesso di potere e che, ricorrendo per questo i presupposti per disapplicare tale disposizione, il giudice di merito doveva escluderel’integrazione dell’illecito contestat o . È persuasiva l’allegazione de lla ricorrente incidentale circa l’intervento dell’[OSCURATO:PERSONA], la quale ha segnalato (ai sensi dell’art. 21, legge n. 287 del 1990) “distorsioni concorrenziali” indotte dall’ordinanza dirigenziale n. 310 del 2006, che creano una discriminazione tra operatori NCC autorizzati dal Comune di Venezia e operatori autorizzati da altri Comuni. Al riguardo è sufficiente richiamare Cass., Sez. Un., n. 17541/2023 (pagg. 24 e 25) che, a proposito della normativa statale, alla quale le disposizioni (regionali e) comunali debbono attenersi, constata che «l’esigenza di adeguare le disposizioni della legge n. 21 del 1992 -in considerazione sia di problematiche relative al rapporto tra i servizi di taxi e di noleggio con conducente (va ricordato che in origine gli obblighi di servizio pubblico discendevano solo per il servizio di taxi, i quali risultano disciplinati dalle leggi regionali, ai cui criteri devono attenersi i Comuni nel regolamentarne l’esercizio, enti ai quali sono delegate le funzioni amministrative), sia per l’esigenza di rispondere alle nuove realtà economiche che offrivano servizi non immediatamente riconducibili a quelli previsti dalla regolamentazione nazionale, anche al fine di superare i dubbi riguardanti la loro legittimità - ha caratterizzato le ultime legislature, a ciò stimolate anche dagli interventi delle Autorità indipendenti di settore, quali l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (che ha inviato al Governo ed al Parlamento il 21 maggio 2015 un atto di segnalazione sulla rilevanza economico- regolatoria dell'autotrasporto di persone non di linea) e l’[OSCURATO:PERSONA] per la Concorrenza ed il Mercato ([OSCURATO:PERSONA]), intervenuta più volte proprio sul tema della riforma della disciplina del settore Taxi e NCC (da ultimo, il 10 marzo 2017, ha inviato una segnalazione al Parlamento ed al Governo in cui si sottolinea che il settore dalla mobilità non di linea - taxi e NCC - richiede una riforma complessiva, in quanto è ancora regolato dalla legge n. 21 del 15 gennaio 1992, oramai non più al passo con l'evoluzione del mercato)»; - passando all’esame del ricorso incidentale, con il primo, il secondo, il terzo e il quarto motivo il Comune denuncia complessivamente la violazione dell’art. 1 del Regolamento della [OSCURATO:PERSONA] per il coordinamento della navigazione nella laguna veneta, emanato ai sensi dell’art. 11, comma 3 d.lgs. n. 422/1997, dell’art. 1 cod. nav., dell’art. 12, comma 2 disposizioni preliminari al c.c., dell’art. 112 c.p.c., dell’art. 345 D.P.R. n. 495/1992 e dell’art. 17 legge n. 400/1988, in relazione all’art. 360, comma 1 n. 3 c.p.c., oltre a mancata considerazione della diversità della circolazione rispetto alla circolazione stradale, ai sensi dell’art. 360, comma 1 n. 5 c.p.c. Ad avviso dell’Ente ricorrente il Tribunale avrebbe erroneamente ravvisato la sussistenza di una lacuna normativa laddove, invece, l’assenza di una previsione in materia di presegnalazione del telelaser rappresenta una scelta consapevole delle amministrazioni competenti a disciplinare la navigazione lagunare. Insiste, in particolare, nell’assenza di una previsione nel codice della navigazione di una norma analoga all’art. 345 d.p.r. 495/1992 che sarebbe consapevole, oltre ad attuare una applicazione analogica non consentita. Le quattro censure – da trattare unitariamente per la evidente connessione argomentativa –sono fondate. Questa Corte (Cass. n. 19928del 2022), in una fattispecie nella quale il giudice di merito aveva applicato analogicamente l’art. 345 del Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada (nella parte in cui prevede che la velocità di un veicolo rilevata mediante apparecchiature di controllo va ridotta, al fine di evitare errori,in misura percentuale variabile in relazione ai limi t i predefiniti dalla stessa norma), ha stabilito il seguente principio di diritto: «L'art. 1, comma 2, codice della navigazione, che è legislazione di carattere speciale, nel prevedere che, se il caso non è regolato dalla disposizione del diritto della navigazione, debbanoapplicarsi per analogia le altre disposizioni del diritto dellanavigazione e, ove non ve ne siano di applicabili, il diritto civile, da intendersi come il complesso delle norme e dei principi di diritto che costituiscono la normativa generale nella quale si inquadra la disciplina particolare del diritto della navigazione, esclude l'applicabilità in via analogica alla materia della navigazione delle disposizioni che disciplinano la circolazione stradale, che costituiscono una normativa a sua volta di carattere speciale». Sempre con riferimento alla circolazionenella Laguna di Venezia, questa Corte ha chiarito che il tipo di veicolo a motore, il grado di velocità che esso può raggiungere,l'elemento terrestre o acqueo su cui esso si muove, la forza d'attrito della superficie su cui il veicolo si muove e, infine, le persone e l'ambiente circostanti danno luogo a differenzespecifiche tra la circolazione stradale e la circolazione acquea, specialmente nel Comune di Venezia, tali da rendere priva di fondamento razionale l’applicazione alla navigazione di regole e principi propri della circolazione stradale (Cass. n. 17679/2022cit.; Cass. n. 26894 del 2023). Nelle pronunce sopra richiamate la Corte di cassazione non ha mancato di evidenziare che, nelle fattispecie esaminate, il giudice ben avrebbe potuto decidere la controversia senza ricorrere al criterio della analogia, applicato quindi in assenza dei presupposti. Orbene, sulla scia di tali precedenti, analoga considerazione, mutatis mutandis, deve essere ora proposta con riferimento alla mancata previsione della preventiva segnalazione della postazione di controllo, che, essendo estranea agli elementi costitutivi della condotta sanzionata, non impedisce l'accertamento demandato all'Autorità giudiziaria, con l'ulteriore conseguenza che il risultato raggiunto, tramite il ricorso all’analogia, non è stato quello di colmare un vuoto normativo, ma di integrare la disciplina esistente con una nuova regola di giudizio. La Corte di cassazione ha ancora precisato «l'applicazione in via analogica di una disposizione normativa ad una situazione non disciplinata richiede un'attentaconsiderazione del contesto normativa cui è riconducibile lafattispecie concreta. In particolare, laddove essa sia ricompresa in un corpus normativo in cui sono ravvisabili caratteri dispecialità, in quanto dotato di proprie regole ispirate alla realizzazione di particolari interessi. Tali caratteri si riscontranonel diritto della navigazione, che è retto da un proprio codice e costituisce una legislazione speciale, finalizzata allarealizzazione anche di interessi pubblici. Depone in tal senso la stessa disposizione dettata dal codice della navigazione aproposito dell'analogia (art. 1, comma 2), la quale stabilisce che, se il caso non è regolato dalla disposizione del diritto della navigazione, debbono applicarsi per analogia le altre disposizioni del diritto della navigazione e, ove non ve ne sianodi applicabili, il diritto civile (Cass. n. 1023 del 1988; Cass.n.7571 del 1987; Cass. n. 383 del 1987). La regola in tema di applicazione analogica nel diritto della navigazione sicaratterizza così, da un lato, dalla preferenza a colmare il vuotonormativo in forza delle stesse disposizioni del diritto della navigazione (c.d. analogia prioritaria), in quanto considerate più adeguate a regolare il caso concreto, dall'altro, dalla previsione, in via gradata, dell'applicabilità del diritto civile, secondo uno schema che conferma il carattere speciale del primo. E certamente non appartiene al diritto civile comune il codice della strada ed il relativo regolamento di esecuzione, che danno luogo ad una legislazione speciale dettata per la singola materia, la quale è ispirata alla finalità della sicurezza della circolazione stradale» (art. 1 d.lgs. n. 285 del 1992) (Cass. n.19928/2022 cit. ). In conclusione, per le ragioni esposte va accolto sia il ricorso principale sia quello incidentale ecassata la sentenza impugnata . Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa direttamente nel merito con l’annullamento delle ordinanze ingiunzione opposte limitatamente alla contestazione della violazione dell’art. 5, comma 3 dell’Ordinanza dirigenziale n. 301/2006 e la loro conferma relativamente alla contestata violazione dell’eccesso di velocità. Si giustifica la compensazione dell’intero giudizio comprese quelle relative al giudizio di legittimità, in considerazione della novità delle questioni e della pronuncia delle Sezioni Unite sopravvenuta nel corso del presente giudizio, oltre che per la reciproca soccombenza delle parti. P. Q . M . La Corte accoglie sia il ricorsoprincipale sia quello incidentale; cassa la sentenza impugnata in relazione alle ragioni accolte e , decidendo nel merito, annulla le ordinanze ingiunzion e op