Cassazione n. 22195/2026

gitale presso gli indirizzi di posta elettronica certificata, come riportato inricorso -Ricorrente[OSCURATO:PERSONA] s.r.l., p.i. 09652260960, in persona del legale rappresentantep.t., rappresentata e difesa dall’avv. [OSCURATO:PERSONA], con domicilio digitalepresso l’indirizzo di posta certificata, come riportato nel controricorso –Controricorrente[OSCURATO:PERSONA] la sentenza n. 5514/2024, pronunciata dal Consiglio di Stato,depositata il 20/06/2024 e notificata l’11/09/2024;udita la relazione della causa svolta dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA] camera di consiglio del 25 novembre 2025;RGN 24844/2024Numero registro generale 24824 4/2024Numero sezionale 405/2025Numero di raccolta generale 22195/2026lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale dott.ssa PaolaData pubblicazione 28/06/20261.–Il Comune di Quaranti ha proposto ricorso per motivi di giurisdizioneavverso la sentenza del Consiglio di Stato, che ha condannato l’enteterritoriale a risarcire i danni subiti dalla società [OSCURATO:SOCIETA], provocati,secondo la prospettazione difensiva della danneggiata, da atti amministrativiche avevano impedito la piena esecuzione di un accordo intervenuto tra leparti ora in causa.1.1.-Dalla sentenza e dal ricorso emerge che nel territorio del [OSCURATO:PERSONA] insisteva un complesso immobiliare, conosciuto come “exP.R.G., oggetto di procedure concorsuali ed esecutive in danno degli originariproprietari da parte di vari creditori e tra essi il Comune. Tra questo e lasocietà [OSCURATO:SOCIETA]. era stato raggiunto un accordo (11 aprile 2018),secondo il quale quest’ultima avrebbe acquisito il complesso (in sedeesecutiva), recuperato le somme spettanti all’ente territoriale, bonificatol’area dall’amianto; il Comune avrebbe consentito alla società di individuarenel sito un’area per la installazione di un impianto di recupero dei fanghiprodotti dai processi di depurazione delle acque reflue.1.2.-Tale accordo era tuttavia impugnato davanti al T.a.r. Piemonte(R.G. n. 878/2021) da alcuni Comuni e da cittadini contrari alla realizzazionedell’impianto industriale.Con deliberazione n. 13 del 25 ottobre 2021, la “Comunità CollinareVigne e Vini” -cui partecipava anche il Comune di Quaranti-, delegataall’esercizio in forma associata delle funzioni di pianificazione urbanisticaterritoriale, adottò una variante urbanistica di tipo normativo, prevedendol’inserimento, nelle norme tecniche di attuazione degli strumenti urbanisticicomunali, di prescrizioni che vietavano insediamenti o interventi ditrasformazione fisica o funzionale di aree ed edifici esistenti con destinazionid'uso che comportino attività insalubri o nocive o inquinanti o moleste entrouna fascia di rispetto di metri 500 da elementi di interesse paesaggistico eidentitario relazionati al [OSCURATO:PERSONA].RGN 24844/2024Numero registro generale 24834 4/2024Numero sezionale 405/2025Numero di raccolta generale 22195/2026Con l’approvazione della variante urbanistica (delibera n. 2 del 2Data pubblicazione 28/06/2026febbraio 2022) era pertanto vietata la realizzazione di nuovi impianti ditrattamento e di recupero dei rifiuti sull’intero territorio del Comune diQuaranti.1.3.-La società [OSCURATO:SOCIETA]., in qualità di proprietaria dell’area “exannullamento, nonché il risarcimento dei danni. Il T.a.r. per il Piemonte,riuniti i procedimenti 878/2021 e 70/2022, dichiarò irricevibile il primo (pertardività), e respinse il secondo (proposto dalla società).2.-Il Consiglio di Stato, adito dalla società nei confronti del Comune edella [OSCURATO:PERSONA] “Vigne e Vini”, con sentenza n. 5514/2024 harigettato l’appello con riferimento alle doglianze articolate nei confronti deiprovvedimenti relativi alla variante urbanistica, ma ha accolto la domandarisarcitoria, relativa ai danni derivanti dalla mancata attuazione dell’accordointervenuto tra il Comune di Quaranti e la società appellante, sulla qualel’appellante aveva insistito, così riformando la sentenza del TAR in parte qua.3.-Avverso la sentenza del Consiglio di Stato il Comune ha propostoricorso ai sensi degli artt. 362 c.c. e 110 c.p.a., affidandosi a due motivi, cuiha resistito la società con controricorso, ulteriormente illustrato da memoria.Nella camera di consiglio del 25 novembre 2025 la causa è stata trattatae decisa.RAGIONI DELLA DECISIONE1.-Con il primo motivo il ricorrente ha denunciato «Ex art. 362 c. 1 c.p.c.ed ex art. 110 D.Lgs. 104/2010, “per motivi attinenti alla giurisdizione”, peravere il Consiglio di Stato, nei capi 9 e 10 della sentenza, in violazionedell’art. 9 del D.Lgs. 104/2010 nonché degli artt. 104 c. 1 D.Lgs., ritenutoinammissibile, per giudicato interno, l’eccezione di difetto di giurisdizione delGiudice amministrativo sollevata dal Comune di Quaranti.». Il Consiglio diStato, nell’affermare che, per essersi il Comune limitato a sollevare laquestione di giurisdizione solo in occasione della discussione in pubblicaudienza, senza tempestivamente formulare uno specifico motivo in sede digravame, come prescritto dall’art. 9 c.p.a., avrebbe erroneamente ritenutoche sulla pronuncia implicita di giurisdizione, da parte del giudice di primogrado, doveva intendersi formato il giudicato.RGN 24844/2024Numero registro generale 24844/2024Numero sezionale 40 5/2025Numero di raccolta generale 22195/2026Data pubblicazione 28/06/2026Con tale statuizione, prosegue l’ente territoriale, il giudiceamministrativo non avrebbe tenuto conto che l’art. 9 cit. non potevaapplicarsi al caso di specie, poiché ciò presumeva una identità di domandetra primo e secondo grado, laddove con l’appello proposto dinanzi alConsiglio di Stato la società aveva nel concreto modificato le propriedomande, incorrendo pertanto in una mutatio libelli.2.- Deve innanzitutto premettersi che il ricorso per cassazione avversola sentenza del Consiglio di Stato, con cui si deduca il vizio di violazione delgiudicato interno sulla giurisdizione, è ammissibile, dovendosi considerareproposto per motivi inerenti alla giurisdizione, in quanto, la violazione di unanorma del procedimento – come la disciplina che regola la formazione delgiudicato, anche implicito, su tale questione – non è violazione di una normameramente processuale, interna ai limiti della giurisdizione, ma si sostanziain una decisione sulla giurisdizione che può costituire oggetto del pienosindacato della Corte di cassazione, investendo la portata delle normeprocessuali di riferimento, e la sussistenza o meno della formazione di ungiudicato sulla giurisdizione, a prescindere dall'interpretazione che sul puntone abbia dato la decisione del giudice amministrativo (Sez. U, 6 dicembre2021, n. 38737; cfr. anche 24 novembre 2021, n. 36375; 7 dicembre 2022,n. 36005).Nel merito, tuttavia il motivo, vertendo su presupposto infondato, risultainammissibile.2.1.- Il giudice amministrativo ha preliminarmente dichiaratoinammissibile l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata dal Comune inoccasione della pubblica discussione della causa, affermando che talequestione avrebbe dovuto essere sollevata con specifico motivo d’appelloincidentale avverso la sentenza di primo grado, come imposto dall’art. 9c.p.a. Questo perché con la predetta decisione il giudice di primo gradoaveva implicitamente riconosciuto sussistente la propria giurisdizione.In ogni caso ha rilevato che l’eccezione fosse infondata nel merito,evidenziando che la domanda risarcitoria era ancorata anche all’accordointervenuto tra il Comune di Quaranti e la società appellante, il quale, peravere ad oggetto l’esercizio di potestà di natura pubblicistica, doveva esserequalificato come accordo di diritto pubblico, di cui all’art. 11 della l. n.RGN 24844/2024Numero registro generale 24844/2024Numero sezionale 450 5/2025Numero di raccolta generale 22195/2026Data pubblicazione 28/06/2026241/1990 e, in quanto tale, assoggettato alla giurisdizione esclusiva del g.a.,ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), punto 2, c.p.a.Ha quindi rigettato anche l’ulteriore eccezione di inammissibilitàdell’appello, sollevata dal Comune per modifica della causa petendi. Inparticolare, l’ente territoriale aveva lamentato che mentre la domandarisarcitoria sarebbe stata ricollegata in primo grado alla dedotta illegittimitàdegli atti di approvazione della variante urbanistica, nell’atto di appello lasocietà avrebbe fondato la richiesta risarcitoria non già sugli atti dell’[OSCURATO:PERSONA], ma sul comportamento del Comune di Quaranti, per contrastocon gli obblighi di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1173, 1176 e1337 c.c. e all’art. 1, co. 2-bis, l. 241/90.Il Consiglio di Stato ha respinto questa prospettazione, rilevandoinnanzitutto che l’appellante con il primo motivo del ricorso introduttivoaveva reclamato che già con la sottoscrizione dell’accordo con il Comune diQuaranti fosse maturata l’aspettativa qualificata al mantenimentodell’assetto urbanistico previgente all’adozione della variante. Con il secondomotivo, inoltre, aveva osservato che il Comune di Quaranti e la ComunitàCollinare avrebbero dovuto esternare compiutamente le ragioni del nuovoassetto urbanistico, che comprometteva la realizzabilità dell’intervento sulcomplesso immobiliare della “ex Fornace”. La società, prosegue la sentenzaora al vaglio di questa Corte, aveva pertanto inteso lamentare la violazionedell’affidamento ingenerato dalla stipula dell’accordo intervenuto con ilComune di Quaranti. In tal modo la concentrazione in appello dell’interessealla delimitazione dell’oggetto della domanda alla sola pretesa risarcitoriaall’interesse negativo (con esclusione del lucro cessante) integravasemplicemente un’ammissibile emendatio libelli e non una mutatio libelli.Dunque, ha concluso il Consiglio di Stato, nessuna domanda nuova era stataproposta in appello e pertanto ha riconosciuto in capo all’ente territoriale laresponsabilità civile per lesione dei principi di buona fede e affidamento,causati dalla mancata osservanza dei doveri di informazione, cui l’ente eratenuto anche nell’ambito di un rapporto pubblicistico, con conseguenteviolazione del principio di correttezza, desumibile tanto dall’art. 11, comma2, della l. n. 241/1990, quanto dalle regole generali prescritte negli artt.1175 e 1375 c.c.RGN 24844/2024Numero registro generale 24844/2024Numero sezionale 460 5/2025Numero di raccolta generale 22195/2026Data pubblicazione 28/06/20262.2.- Il ragionamento seguito dal Consiglio di Stato, laddove nega checon il ricorso in appello la società avesse formulato una domanda nuova,ritenendo invece che la concentrazione delle doglianze alla sola pretesarisarcitoria configurasse al più una emendatio libelli, è corretto e vacondiviso. È a tal fine sufficiente rilevare che il ricorso originario propostodalla società dinanzi al TAR contenesse, tra le varie doglianze, quella con cuisi lamentava la violazione del legittimo affidamento. Questo oggetto didoglianza è persino evidenziato nella sentenza pronunciata dal TAR quandoriferisce delle ragioni a sostegno della ricorrente.Questa Corte, dunque, sulla base degli atti processuali, ritiene che lamotivazione del Consiglio di Stato sia corretta, laddove ha ritenuto diescludere che la domanda risarcitoria, su cui si era concentrato il ricorsodella società in sede d’appello, costituisse domanda nuova.Ne discende, per quanto qui di interesse, che altrettanto correttamenteil giudice amministrativo d’appello ha dichiarato inammissibile -ex art. 9,codice del processo amministrativo- l’eccezione di difetto di giurisdizione delgiudice amministrativo, essendosi sul punto ormai formato il giudicato.D’altronde, questa Corte afferma, ormai con consolidato orientamento,che nel processo amministrativo, ove il difetto di giurisdizione non sia statoeccepito in primo grado né sia stato oggetto di specifico motivo di appello,deve ritenersi maturato, sul punto, il giudicato implicito, stante lapreclusione di cui all'art. 9 c.p.a., che regola la deduzione delle questioni digiurisdizione nell'ambito delle specifiche norme processuali che strutturanoil rito del relativo plesso giurisdizionale (Sez. U, 20 novembre 2020, n.26497; 2 maggio 2018, n. 10438).Si è anche avvertito come l'interpretazione dell'art. 37 cod. proc. civ. -norma corrispondente al citato art. 9 c.p.a.-, secondo cui il difetto digiurisdizione "è rilevato, anche d'ufficio, in qualunque stato e grado delprocesso", deve tenere conto dei principi di economia processuale e diragionevole durata del processo ("asse portante della nuova lettura dellanorma"), della progressiva forte assimilazione delle questioni di giurisdizionea quelle di competenza e dell'affievolirsi dell'idea di giurisdizione intesa comeespressione della sovranità statale, essendo essa un servizio reso allacollettività con effettività e tempestività, per la realizzazione del diritto dellaRGN 24844/2024Numero registro generale 24844/2024Numero sezionale 470 5/2025Numero di raccolta generale 22195/2026Data pubblicazione 28/06/2026parte ad avere una valida decisione nel merito in tempi ragionevoli.All'esito della nuova interpretazione della predetta disposizione, volta adelinearne l'ambito applicativo in senso restrittivo e residuale, ne consegueche: 1) il difetto di giurisdizione può essere eccepito dalle parti anche dopola scadenza del termine previsto dall'art. 37 cod. proc. civ. (non oltre laprima udienza di trattazione), fino a quando la causa non sia stata decisanel merito in primo grado; 2) la sentenza di primo grado di merito puòsempre essere impugnata per difetto di giurisdizione; 3) le sentenze diappello sono impugnabili per difetto di giurisdizione soltanto se sul puntonon si sia formato il giudicato esplicito o implicito, operando la relativapreclusione anche per il giudice di legittimità; 4) il giudice può rilevare anched'ufficio il difetto di giurisdizione fino a quando sul punto non si sia formatoil giudicato esplicito o implicito. In particolare, il giudicato implicito sullagiurisdizione può formarsi tutte le volte che la causa sia stata decisa nelmerito, con esclusione delle sole decisioni che non contengano statuizioniche implicano l'affermazione della giurisdizione, come nel caso in cui l'unicotema dibattuto sia stato quello relativo all'ammissibilità della domanda oquando dalla motivazione della sentenza risulti che l'evidenza di unasoluzione abbia assorbito ogni altra valutazione (ad es., per manifestainfondatezza della pretesa) ed abbia indotto il giudice a decidere il merito"per saltum", non rispettando la progressione logica stabilita dal legislatoreper la trattazione delle questioni di rito rispetto a quelle di merito (cfr. Sez.U, 9 ottobre 2008, n. 24883; 19 marzo 2020, n. 7454).2.3.- Per quanto illustrato, sono dunque prive di pregio le osservazionidella difesa del Comune ricorrente, secondo cui l’art. 9 c.p.a. non avrebbepotuto trovare applicazione nel caso di specie, per l’introduzione in seded’appello di una mutatio libelli.In definitiva il motivo è inammissibile.3.- questo esito e la corretta declaratoria di inammissibilità dellaquestione di giurisdizione, pronunciata dal Consiglio di Stato, travolge anchela necessità di esaminare il secondo motivo, con il quale il Comune halamentato «Ex art. 362 c. 1 c.p.c. ed ex art. 110 D.Lgs. 104/2010 “per motividella sentenza, in violazione degli artt. 9 del D.Lgs. 104/2010, 11 L.241/1990 e 133 comma 1, lett. a) punto 2, D.Lgs. 104/2010, giudicatoRGN 24844/2024Numero registro generale 24844/2024Numero sezionale 480 5/2025Numero di raccolta generale 22195/2026Data pubblicazione 28/06/2026comunque infondata l’eccezione di difetto di giurisdizione del Giudiceamministrativo sollevata dal Comune di Quaranti».Con esso il ricorrente ha inteso lamentare, sotto diverso profilo,l’infondatezza delle ragioni di merito, con cui il Consiglio di Stato ha ritenutoutile ribadire che l’eccezione di difetto di giurisdizione era comunqueinfondata, atteso che l’intera vicenda risultava ancorata anche all’accordointervenuto tra il Comune di Quaranti e la società appellante, e pertantorientrava tra gli accordi di diritto pubblico, di cui all’art. 11 della l. n.241/1990, così afferendo a materia comunque assoggettata allagiurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133,comma 1, lett. a), punto 2, c.p.a.Le ragioni illustrate dall’ente territoriale ricorrente sono infatti superatedalla constatata tardività e dunque inammissibilità delle questioni digiurisdizione.Le critiche, in conclusione, esulano dal controllo affidato alla Corte dilegittimità, ai sensi dell’art. 362 cod. proc. civ. e 111, comma 8, Cost.3.1.- Il ricorso va in definitiva dichiarato inammissibile.Le spese di causa seguono la soccombenza e vanno liquidate come dadispositivo. P.Q.MLa Corte a Sezioni Unite dichiara inammissibile il ricorso.Condanna la ricorrente alla rifusione delle spese processuali, che liquida infavore della società controricorrente nella misura di € 5.500,00 a titolo dicompetenze, € 200,00 per esborsi, oltre spese generali e c.p. come perlegge. Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento daparte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, nellamisura pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis delmedesimo articolo 13, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 25 novembre 2025Il PresidentePasquale D’ASCOLARGN 24844/2024