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CassazionesentenzaSezione 1Decisione del 2 giugno 2026

Cassazione n. 17430/2026

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di pro-cura speciale in calce al ricorso, dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA], il quale di-chiara di voler ricevere le comunicazioni e le notificazioni relative al pre-sente procedimento all'indirizzo di posta elettronica certificata indicato-ricorrente-CONTROComune di Casamassima, in persona del sindaco pro tempore, rappresen-tato e difeso, giusta procura in calce al controricorso, dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA], il quale dichiara di voler ricevere le comunicazioni e le noti-ficazioni relative al presente procedimento all'indirizzo di posta elettronicacertificata indicato, elettivamente domiciliato in Roma, [OSCURATO:PERSONA] n.104, presso [OSCURATO:PERSONA] la sentenza della Corte di appello di Bari n. 860/2021, depositatail 6/5/2021.1 RG n. 29944/2021 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del27/2/2026 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio.[OSCURATO:PERSONA]:1.

Il Comune di Casamassima conferiva incarico con delibera n.143 del 27/7/2000 agli ingg. [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], perla redazione dei progetti relativi al sopralzo dei binari, con elimina-zione di quattro passaggi a livello.La comunicazione dell'affidamento dell'incarico avveniva il[OSCURATO:DATA_NASCITA].Il 27/10/2000 veniva presentata l'intera progettazione.Il [OSCURATO:DATA_NASCITA] il Comune approvava il progetto definitivo redattodai ricorrenti.L'[OSCURATO:DATA_NASCITA] la Regione Puglia riconosceva la copertura finanziaria.Il 7/2/2008 la Giunta comunale approvava il progetto definitivoquale «intervento di realizzazione di viabilità periferica».La gara d'appalto veniva aggiudicata nel 2009 al [OSCURATO:PERSONA] di Produzione e [OSCURATO:PERSONA].2.

Con atto di citazione notificato il 5/11/2009 gli attori citavanoin giudizio dinanzi al Tribunale di Bari il Comune di Casamassima perconseguire la condanna al pagamento di euro 31.311,66; in via su-bordinata, chiedevano la condanna del Comune al pagamento dellamedesima somma a titolo di indennizzo per indebito arricchimentoex art. 2041 c.c.3.

Si costituiva in giudizio il Comune di Casamassima, chiedendoaccertare e dichiarare la nullità della delibera del Consiglio comunaledi Casamassima n. 143 27/7/2000, per contrarietà a norme impera-tive (carenza di attestazione di necessaria copertura finanziaria e di-fetto di forma scritta).2 RG n. 29944/2021 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026In via subordinata, chiedeva accertarsi l'inammissibilità della do-manda di condanna del Comune operata dagli attori ex art. 1218; invia ulteriormente subordinata, chiedeva dichiararsi l'inammissibilitàdella domanda di condanna del Comune per indebito arricchimento.Il Comune eccepiva comunque la prescrizione.4.

Il Tribunale di Bari, con sentenza n. 1742/2017, depositata il29 del 2017, rigettava la domanda.5.

Proponevano appello gli attori, reiterando la domanda di pa-gamento a titolo di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c.5.1.

Per quel che ancora qui rileva, con il secondo motivo d'ap-pello gli attori censuravano la sentenza del Tribunale nella parte incui aveva affermato la nullità del contratto perché privo di attesta-zione di copertura finanziaria.5.2.

Con il terzo motivo d'appello censuravano l'omessa deci-sione da parte del Tribunale sulla domanda subordinata di condannadel Comune per responsabilità da «contatto sociale qualificato».5.3.

Con il quarto motivo d'appello contrastavano la decisione delTribunale in ordine al rigetto della domanda di ingiustificato arricchi-mento.6.

La Corte d'appello di Bari, con sentenza n. 860/2021, deposi-tata il 6/5/2021, rigettava l'appello.6.1.

In particolare, per quel che ancora qui rileva, mancava ilcontratto scritto tra i professionisti ed il Comune, non suscettibile disanatoria.La Corte territoriale riteneva «improponibile» la domanda di in-debito arricchimento nei confronti dell'ente, in quanto l'azione ex art.2041 era un'azione complementare o sussidiaria che poteva essereesercitata solo in caso di mancanza di un titolo specifico sul qualefondare un diritto di credito.3 RG n. 29944/2021 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026Nella specie, gli attori avrebbero avuto «titolo per agire diretta-mente nei confronti degli amministratori comunali».Anche la disciplina di sanatoria dei debiti fuori bilancio di cuiall'art. 194 TUEL non aveva la funzione di introdurre una sanatoriaper i contratti nulli o, comunque, invalidi, come quelli conclusi senzail rispetto della forma scritta.7.

Avverso tale sentenza hanno proposto ricorso per cassazioneBruno Vittoriano e [OSCURATO:PERSONA], depositando anche memoriascritta.8.

Ha resistito con controricorso il Comune di Casamassima, de-positando anche memoria scritta.[OSCURATO:PERSONA]:1.

Con un unico motivo di impugnazione si deduce la «violazionee/o falsa applicazione dell'art. 23 decreto-legge n. 66/1989, conver-tito dalla legge n. 144/1989, artt. 35-37 del d. lgs. 25 febbraio 1995,n. 77, artt. 191 e 194 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, nonché artt.2041 e 2042 c.c., in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3,c.p.c.».Per i ricorrenti la sentenza della Corte d'appello si scontra con iprincipi espressi dalla giurisprudenza di legittimità «che ha ricono-sciuto l'ammissibilità dell'azione di indebito arricchimento ex art.2041 c.c. proprio alle ipotesi di nullità del contratto perfezionato conla PA per carenza di forma scritta» (si citano Cass. n. 21227 del2011; Cass. n. 19886 del 2015).Ed infatti, per i ricorrenti, le norme sopra citate, che consentonol'azione diretta nei confronti del funzionario o dell'amministratore co-munale, «attengono al diverso profilo della violazione delle regolecontabili che regolano i procedimenti di spesa, e non alla mera ca-4 RG n. 29944/2021 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026renza di forma scritta ad substantiam dei negozi giuridici conclusidalla P.A.».«Nessuna norma prevederebbe che la mera mancanza dellaforma scritta, laddove siano rispettate le norme di contabilitàdell'ente, determini l'instaurazione del rapporto negoziale diretta-mente con gli amministratori comunali».Del resto, la stessa Corte d'appello, con motivazione contraddit-toria, avrebbe affermato l'esclusione dell'applicabilità della disciplinadel riconoscimento del debito fuori bilancio ex art. 191, comma 4, e194, TUEL, nell'ipotesi di difetto di forma scritta.2.

Il motivo è fondato.2.1.

Occorre muovere dall'esame del quadro normativo che, neltempo, ha dato rilievo alla mancanza dell'impegno di spesa per gli2.2.

Dovendosi anche evidenziare che l'assenza dell'impegno dispesa, se vi è però contratto invalido per mancanza di forma scritta,comporta comunque la responsabilità dell'ente comunale ex art.2041 c.c., non essendo possibile il giudizio diretto nei confronti deifunzionari o degli amministratori del comune.3.

Si sottolinea - e ciò assume rilievo dirimente ai fini della deci-sione della controversia - che in tutte le disposizioni normative chesi sono succedute nel tempo non v'è mai stata la previsione che, inassenza del contratto scritto con l'ente locale territoriale, il privatoche abbia svolto attività in favore dell'ente, debba agire direttamentenei confronti del funzionario.Solo in remoti precedenti di legittimità (Cass., n. 2832 del 2002),con riferimento all'art. 23 della legge n. 144 del 1989, si escludeval'esperibilità dell'azione di arricchimento senza causa nei confrontidell'ente pubblico, tanto nel caso in cui mancasse del tutto una deli-berazione autorizzativa della spesa da parte dell'ente stesso che in5 RG n. 29944/2021 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026quello in cui, pur esistendo tale delibera, il contratto stipulato con ilprivato fosse nullo per altra causa (nella specie per difetto di forma).Ciò che conta, invece, è l'avvenuto o meno impegno di spesa nelbilancio comunale; dovendosi aggiungere che, in caso di contrattoinvalido, non è possibile – anche in assenza dell'impegno di spesa –l'azione diretta ex art. 2041 c.c. contro i funzionari comunali.Nelle varie discipline susseguitesi nel tempo, l'obiettivo primarioera la valutazione della sussistenza o meno dell'impegno di spesa,senza alcun riferimento all'invalidità del contratto per vizio di forma.4.

In particolare, giova ricordare le disposizioni contenute nelR.D. n. 383 del 1934, relative a comuni, province ed enti locali iviindicati e segnatamente l'art. 284 («Le deliberazioni dei comuni,delle Provincie e dei consorzi, che importino spese, devono indicarel'ammontare di esse e i mezzi per farvi fronte) - e l'art. 288 («Sononulle le deliberazioni prese in adunanze illegali, o adottate sopra og-getti estranei alle attribuzioni degli organi deliberanti, o che conten-gano violazioni di legge»).

Tali disposizioni sono state interpretateda questa Corte nel senso che gli enti non possono assumere obbli-gazioni senza rendersi conto del loro ammontare e senza conoscerese e come farvi fronte, dovendo indicare nelle relative deliberazionia pena di nullità l'ammontare di esse e i mezzi per sostenerle (Cass.Sez.

Un., nn. 12195 e 13831/2005, nonché n. 8730/2008).4.1.

Successivamente, l'art. 23, commi 3 e 4, d.l. n. 66/1989,convertito on modificazioni dalla l. n. 144/1989, ha previsto che «Atutte le amministrazioni provinciali, ai comuni ed alle comunità mon-tane l'effettuazione di qualsiasi spesa è consentita esclusivamentese sussistano la deliberazione autorizzativa nelle forme previste allalegge e divenuta o dichiarata esecutiva, nonché l'impegno contabileregistrato dal ragioniere o dal segretario, ove non sussista il ragio-niere, sul competente capitolo del bilancio di previsione, da comuni-6 RG n. 29944/2021 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026care ai terzi interessati.

Per quanto concerne le spese previste dairegolamenti economali l'ordinazione fatta a terzi deve contenere ilriferimento agli stessi regolamenti, al capitolo di bilancio ed all'im-pegno.

4. Nel caso in cui vi sia stata l'acquisizione di beni o serviziin violazione dell'obbligo indicato nel comma 3, il rapporto obbliga-torio intercorre, ai fini della controprestazione e per ogni altro effettodi legge tra il privato fornitore e l'amministratore o il funzionario cheabbiano consentita la fornitura.

Detto effetto si estende per le ese-cuzioni reiterate o continuative a tutti coloro che abbiano reso pos-sibili le singole prestazioni».4.2.

Dopo che l'art. 55, c. 5 della l. n. 142 del 1990 aveva dispo-sto, ai commi, 1, 2, 3, 4, che «I provvedimenti dei responsabili deiservizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al respon-sabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l'apposizione delvisto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria», fuintrodotto l'art. 35, c. 1 e 4, del d.lgs. n. 77/1995, al cui tenore «Glienti locali di cui all'art. 1, comma 2, possono effettuare spese solose sussiste l'impegno contabile registrato sul competente interventoo capitolo del bilancio di previsione e l'attestazione della coperturafinanziaria di cui all'art. 55, comma 5, della legge 8 giugno 1990, n.142.

4. Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi inviolazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbli-gatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte nonriconoscibile ai sensi dell'art. 37, comma 1, lettera e), tra il privatofornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hannoconsentito la fornitura.

Per le esecuzioni reiterate o continuativedetto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singoleprestazioni».

Lo stesso d.lgs. n. 77/1995 dispose l'abrogazionedell'art. 23 d.l. n.66/1989 con l'art. 123, c. 1, lett. n).7 RG n. 29944/2021 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/20264.3.

La disposizione di cui all'art. 35 d.lgs. n. 77/1995 è statariproposta senza modifiche sostanziali dall'art. 191 del d.lgs. n.267/2000 (d'ora in avanti, breviter, T.U.E.L.) - testo in vigore dal13.12.2000 - prevedendosi che: «1.

Gli enti locali possono effettuarespese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competenteprogramma del bilancio di previsione e l'attestazione della coperturafinanziaria di cui all'art. 153, comma 5.

Nel caso di spese riguardantitrasferimenti e contributi ad altre amministrazioni pubbliche, som-ministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali, il respon-sabile del procedimento di spesa comunica al destinatario le infor-mazioni relative all'impegno.

La comunicazione dell'avvenuto impe-gno e della relativa copertura finanziaria, riguardanti le somministra-zioni, le forniture e le prestazioni professionali, è effettuata conte-stualmente all'ordinazione della prestazione con l'avvertenza che lasuccessiva fattura deve essere completata con gli estremi della sud-detta comunicazione.

Fermo restando quanto disposto al comma 4,il terzo interessato, in mancanza della comunicazione, ha facoltà dinon eseguire la prestazione sino a quando i dati non gli venganocomunicati. […]

4. Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione servizi inviolazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbli-gatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte nonriconoscibile ai sensi dell'art. 194, comma 1, lettera e), tra il privatofornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hannoconsentito la fornitura.

Per le esecuzioni reiterate o continuativedetto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singoleprestazioni».4.4.

Con riferimento all'art. 191, comma 4, T.U.E.L., poi, che è lanorma applicabile alla vicenda processuale esaminata, questa Corteha ritenuto che qualora le obbligazioni della P.A. non rientrino nelloschema procedimentale di spesa, insorge un rapporto obbligatorio8 RG n. 29944/2021 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026direttamente con il funzionario che abbia consentito la prestazione,sicché resta preclusa l'azione di arricchimento nei confronti dell'entelocale per difetto del requisito della sussidiarietà, dovendo il privatodepauperato agire direttamente e personalmente nei confronti di talefunzionario (Cass. n. 2605/2023).Analogamente, Cass. n. 3827/2023 ha ritenuto che «alla luce inparticolare di quanto statuito da Cass.

S.U. n. 26657/2014 (che hasancito il divieto, per i Comuni, in base del D.L. n. 66 del 1989, art.23, commi 3 e 4, di effettuare qualsiasi spesa in assenza di impegnocontabile registrato sul competente capitolo di bilancio di previsione)la delibera di un Comune carente di attestazione di regolare coper-tura finanziaria è affetta da nullità, in ragione della inderogabilità delD.L. n. 66 del 1989, art. 23, commi 3 e 4, conv. dalla L. n. 144 del1989, art. 1, comma 1, riprodotto nel d.lgs. n. 77 del 1995, art. 35,e oggi refluito nel d.lgs. n. 267 del 2000, art. 191, che sono posti apresidio della correttezza dell'agire della [OSCURATO:PERSONA]».Ragione per cui «la delibera comunale di conferimento di incaricoad un professionista deve indicare l'ammontare della spesa mediantel'identificazione e la distinzione delle diverse voci che la compongono(spese generali, tecniche, per compensi professionali ecc.) ed i mezziper farvi fronte, ugualmente identificati e distinti analiticamente cosìda creare un doppio congiunto (non alternativo) indice di riferimentoche vincola l'operato dell'ente locale in relazione alle spese stabiliteanticipatamente» (Cass. n. 22481/2018).

Ciò perché l'esigenza diprevedere la copertura economica di qualunque spesa per la PubblicaAmministrazione contraente si pone dunque quale presupposto perla formazione di una valida volontà negoziale della P.A. (Cass. n.17770/2017), per modo che la nullità della delibera che preveda unimpegno di copertura della spesa non certo e attuale (Cass. n.9 RG n. 29944/2021 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/202621763/2016) investe il successivo contratto di prestazione d'operastipulato dal professionista.5.

Ritiene questa Corte (Cass., 29/2/2024, n. 5480; Cass., sez.2, 6/5/2024, n. 12164) che l'esame complessivo del quadro norma-tivo di riferimento - art. 23 del d.l. n. 66/1989, conv. nella l. n.144/1989, abrogato a far data dal 17 maggio 1995 - data di entratain vigore del d.lgs. n. 77/1995 - per lasciare il posto all'art. 35 d.lgs.n. 77/1995 e più di recente all'art. 191, c. 1 e 4 T.U.E.L. - induce aritenere che, ai fini dell'operatività dell'azione diretta in forza dellacostituzione ex lege del rapporto obbligatorio fra amministratori, fun-zionari e dipendenti dell'ente locale che abbiano consentito l'acquisi-zione di beni o servizi e privato fornitore o prestatore di opere eservizi, sia requisito indispensabile l'assenza di impegno di spesa,non operando però detto meccanismo nelle ipotesi di invalidità deicontratti conclusi con l'ente locale in presenza di un impegno conta-bile registrato.Se, dunque, non c'è impegno di spesa, ma il contratto è nullo perdifetto di forma scritta, non è possibile agire direttamente nei con-fronti dei funzionari ex art. 2041 c.c.In questa direzione militano due distinti argomenti, il primo deiquali connesso alla ratio della norma da ultimo ricordata che, in con-tinuità con il quadro normativo di riferimento, intende impedire chel'ente locale possa rimanere coinvolto in via diretta nella pretesa delfornitore che ha reso la prestazione in assenza dell'impegno conta-bile.

Questa Corte ha, infatti, più volte affermato che agli effetti diquanto disposto dall'art. 23, quarto comma, del d.l. 2 marzo 1989,n. 66 (convertito, con modificazioni, in legge 24 aprile 1989, n. 144),l'insorgenza del rapporto obbligatorio direttamente con l'amministra-tore o il funzionario che abbia consentito la prestazione - con conse-guente impossibilità di esperire nei confronti del Comune l'azione di10 RG n. 29944/2021 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026arricchimento senza causa, stante il difetto del necessario requisitodella sussidiarietà - si ha in tutti i casi in cui manchi una valida edimpegnativa obbligazione dell'ente locale.6.

Pertanto, se non si rinviene alcun impegno di spesa per il Co-mune, non v'è responsabilità per quest'ultimo ex art. 2041 c.c., maè necessario agire direttamente nei confronti del funzionario comu-nale.Si è quindi aggiunto che tali disposizioni, rivolte ad assicurareirrinunciabili esigenze di risanamento finanziario, fissano condizioniinderogabili affinché il contratto, anche d'opera professionale, possaessere costitutivo di obbligazioni dell'ente territoriale ed operano sulversante dell'individuazione del soggetto tenuto all'adempimento,escludendo che lo stesso sia il Comune, in carenza di deliberazioneed iscrizione contabile (Cass., Sez. 1, 1° febbraio 2005, n. 1985).

Datali affermazioni si è quindi conseguenzialmente ritenuto che l'azionedi arricchimento, per il suo carattere sussidiario (art. 2042 c.c.), noncompeteva in favore di chi poteva recuperare la subita diminuzionepatrimoniale con l'azione prevista dall'art. 23, c. 3 del d.l. n. 66/1989, dato che il corrispettivo della prestazione medesima è recla-mabile nei confronti dell'amministratore o del funzionario responsa-bili dell'acquisizione del bene o del servizio nonostante il difetto dideliberazione e contabilizzazione dell'impegno di spesa (Cass. 24settembre 1997, n. 9373; Cass., 14 maggio 2003, n. 7369; Cass.,15 luglio 2003, n. 11067; Cass., 20 agosto 2003, n. 12208; Cass., 4agosto 2004, n. 14928; Cass., 2 gennaio 2014 n. 1391).

Principiparimenti ribaditi da Cass. n. 10640/2007.7.

Se, invece, v'è impegno di spesa da parte del Comune, chepoi non ha concluso il contratto in forma scritta, l'azione va indiriz-zata nei confronti del Comune ex art. 2041 c.c.11 RG n. 29944/2021 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026Pertanto, i principi di cui sopra non possono valere per le ipotesinelle quali vi sia stato impegno di spesa, rispetto a contratti invalidiper assenza della forma scritta richiesta ad substantiam.7.1.

In questa direzione milita l'art. 191 T.U.E.L. nel quale,omessa la previsione volta a ritenere l'insorgenza del rapporto obbli-gatorio fra amministratori dell'ente locale (o funzionari o impiegati)e prestatore di opere, beni o servizi in caso di delibera dell'ente co-munale invalida per l'assenza di forma, è appunto rimasta inalteratala necessità che la delibera comunale contempli indefettibilmentel'impegno contabile e la relativa registrazione, in assenza del qualesoltanto insorge la responsabilità ex lege dei soggetti incardinatinell'amministrazione che hanno dato luogo all'acquisizione dei beni.La conclusione appena espressa, d'altra parte, è pienamentecoerente con l'idea che il subentro ex lege nel rapporto obbligatoriocon l'ente locale presuppone la valida costituzione del titolo nego-ziale, come già ritenuto da questa Corte allorché ebbe a riconoscereche l'art. 23 del d.l. 2 marzo 1989 n. 66, commi 3 e 4, conteneva«disposizioni rivolte ad assicurare irrinunciabili esigenze di risana-mento economico, che fissano condizioni inderogabili affinché il con-tratto possa essere costitutivo di obbligazioni dell'ente territoriale, e,dunque, prescindono dalla validità del titolo (che anzi presuppon-gono, altrimenti non vi sarebbero debiti da pagare), ed operano suldiverso versante dell'individuazione del soggetto tenuto all'adempi-mento, escludendo che lo stesso sia il Comune, in carenza di delibe-razione ed iscrizione contabile» (Cass. n. 14928/04; conf.

Cass. n.5693/2011 e Cass. n. 8534/2006).7.2.

Da ciò non può che derivare l'impossibilità di profilare l'a-zione diretta nei confronti di amministratori e funzionari in caso diassenza di un valido titolo negoziale.12 RG n. 29944/2021 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026In assenza di contratto valido per vizio di forma, dunque, non vipuò essere azione diretta nei confronti dei funzionari o degli ammi-nistratori.Il che, d'altra parte, è coerente con quanto statuito dalla Cortecostituzionale, allorché la stessa ha affermato che, sempre con rife-rimento all'art. 23 ult. cit., «gli atti di acquisizione di beni e servizi inesame solo apparentemente sono riconducibili all'ente locale, men-tre, in effetti, si verifica una vera e propria scissione del rapporto diimmedesimazione organica tra agente e Pubblica amministrazione»(Corte cost. n. 295/1997).

Scissione che, per l'appunto, presupponea monte l'esistenza del titolo negoziale validamente assunto nelquale si innesta, per precisa scelta legislativa, l'insorgenza del rap-porto obbligatorio fra amministratore o funzionari e prestatore/for-nitore quanto alla controprestazione, ancora una volta inscindibil-mente legata alla validità del titolo negoziale a monte costituitodall'ente locale.8.

Non può infatti sfuggire la circostanza che l'art. 191 T.U.E.L.non contempla alcun riferimento all'ipotesi del vizio formale del con-tratto che normalmente segue la delibera per l'ipotesi dell'azione di-retta nei confronti dell'amministratore e funzionario.Del resto, la disciplina relativa all'impegno di spesa viene presain considerazione in via autonoma dalle disposizioni che regolano,all'interno del T.U.E.L., gli effetti dell'assenza dell'impegno contabile,alla stessa agganciandosi specifiche forme rimediali che presuppon-gono comunque l'esistenza ab origine di un valido contratto conclusodall'ente locale.Di ciò vi è conferma esplicita nel successivo art. 194 del T.U.E.L.,ove si prevede la possibilità di delibere in tema di debiti fuori bilancioda parte dell'ente comunale per le ipotesi (fra l'altro) di «…e) acqui-sizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi13 RG n. 29944/2021 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/20261, 2 e 3 dell'art. 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità edarricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubblichefunzioni e servizi di competenza».Operatività che presuppone, anche secondo la giurisprudenza diquesta Corte, l'esistenza a monte di un valido titolo negoziale, purse privo di impegno contabile (cfr. Cass. n. 510/2021, Cass. n.20689/2016).

Validità che costituisce, dunque, ancora una volta -pur se nel contesto della specifica disciplina dei debiti fuori bilancio- condizione necessaria e sufficiente ed al contempo requisito indi-spensabile per l'operatività del detto riconoscimento di debito e perl'operatività di delibera ricognitiva di un debito fuori bilancio in rela-zione alla violazione dell'impegno contabile, anche qui inidonea acontaminare la validità del titolo negoziale che anzi è presupposta.Si è affermato, infatti, che il riconoscimento di un debito fuoribilancio, ex art. 5 del d.lgs. 15 settembre 1997, n. 342, poi trasfusonell'art. 194, comma 1, lett. e), del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267,costituisce un procedimento discrezionale che consente all'ente lo-cale di far salvi nel proprio interesse - accertati e dimostrati l'utilitàe l'arricchimento che ne derivano, per l'ente stesso, nell'ambitodell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza - gliimpegni di spesa per l'acquisizione di beni e servizi in precedenzaassunti tramite specifica obbligazione, ancorché sprovvista di coper-tura contabile, ma non introduce una sanatoria per i contratti nulli o,comunque, invalidi - come quelli conclusi senza il rispetto della formascritta "ad substantiam" - né apporta una deroga al regime di inam-missibilità dell'azione di indebito arricchimento di cui all'art. 23 deld.l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge24 aprile 1989, n. 144 (Cass., sez. 1, 27/1/2015, n. 1510; Cass., n.12164 del 2024).14 RG n. 29944/2021 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026Ciò che rende evidente l'impossibilità di collegare la disciplinacontabile in tema di impegno di spesa prevista per tutelare l'entelocale da impegni non inseriti nel bilancio a quella relativa all'invali-dità del titolo negoziale, mancando il quale non potrà operare dettoriconoscimento, che ancora una volta presuppone la validità del titolostesso.Il che, in definitiva, consente di fornire una chiave di sistema alleipotesi nelle quali è riconoscibile l'azione diretta nei confronti del fun-zionario o amministratore, appunto agganciandola all'esistenza di unvalido titolo negoziale - che del resto costituirà la base sulla qualeverificare il diritto del prestatore al corrispettivo della fornitura o delservizio reso - che fa da sfondo ed è appunto dato imprescindibilerispetto alla "sostituzione ex lege" nel rapporto obbligatorio previstadall'art. 191, c. 4, T.U.E.L.L'azione diretta del fornitore nei confronti dell'amministratore ofunzionario che, ai sensi dell'art. 191, c. 4, T.U.E.L. abbia consentitol'acquisizione di beni o servizi può essere esperita unicamentequando la delibera comunale sia priva dell'impegno contabile e dellasua registrazione sul competente capitolo di bilancio e non anchenell'ipotesi in cui tali requisiti siano stati rispettati, ancorché sussistal'invalidità del contratto concluso dall'ente locale per assenza diforma scritta, non potendo operare, in tali ipotesi, in caso di invaliditàdel titolo negoziale, il meccanismo di sostituzione nel rapporto obbli-gatorio previsto dalla legge.

Ne consegue che il fornitore può in talicircostanze promuovere l'azione di ingiustificato arricchimento neiconfronti dell'ente comunale, nella ricorrenza dei presupposti dilegge (Cass., n. 5480 del 2024).9.

Riassumendo: 1) contratto invalido per assenza di formascritta, però con espresso impegno di spesa: c'è responsabilità delComune ex art. 2041 c.c.; 2) contratto valido, perché redatto per15 RG n. 29944/2021 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026iscritto, ma senza impegno di spesa: c'è responsabilità diretta delfunzionario o dell'amministratore; 3) contratto invalido per assenzadi forma scritta, senza impegno di spesa: c'è responsabilità del Co-mune ex art. 2041 c.c. (ed è il caso che ci riguarda).10.

Pertanto, poiché la Corte territoriale ha accertato che l'acqui-sizione del servizio non è avvenuta in forma scritta e, dunque, il con-tratto valido non c'è, la conseguenza è che non è possibile esperirel'azione diretta nei confronti del funzionario.Pertanto, in base al principio di sussidiarietà, è possibile l'azioneex art. 2041 c.c. nei confronti del Comune.11.

La sentenza impugnata deve, quindi, essere cassata, con rin-vio alla Corte d'appello di Bari, in diversa composizione, che provve-derà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.Maccoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata, con rinvio allaCorte d'appello di Bari, in diversa composizione, cui demanda diprovvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 27 febbraio2026Il PresidenteGuido Mercolino16 RG n. 29944/2021 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
di pro-cura speciale in calce al ricorso, dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA], il quale di-chiara di voler ricevere le comunicazioni e le notificazioni relative al pre-sente procedimento all'indirizzo di posta elettronica certificata indicato-ricorrente-CONTROComune di Casamassima, in persona del sindaco pro tempore, rappresen-tato e difeso, giusta procura in calce al controricorso, dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA], il quale dichiara di voler ricevere le comunicazioni e le noti-ficazioni relative al presente procedimento all'indirizzo di posta elettronicacertificata indicato, elettivamente domiciliato in Roma, [OSCURATO:PERSONA] n.104, presso [OSCURATO:PERSONA] la sentenza della Corte di appello di Bari n. 860/2021, depositatail 6/5/2021.1 RG n. 29944/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del27/2/2026 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio.[OSCURATO:PERSONA]:1. Il Comune di Casamassima conferiva incarico con delibera n.143 del 27/7/2000 agli ingg. [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], perla redazione dei progetti relativi al sopralzo dei binari, con elimina-zione di quattro passaggi a livello.La comunicazione dell'affidamento dell'incarico avveniva il[OSCURATO:DATA_NASCITA].Il 27/10/2000 veniva presentata l'intera progettazione.Il [OSCURATO:DATA_NASCITA] il Comune approvava il progetto definitivo redattodai ricorrenti.L'[OSCURATO:DATA_NASCITA] la Regione Puglia riconosceva la copertura finanziaria.Il 7/2/2008 la Giunta comunale approvava il progetto definitivoquale «intervento di realizzazione di viabilità periferica».La gara d'appalto veniva aggiudicata nel 2009 al [OSCURATO:PERSONA] di Produzione e [OSCURATO:PERSONA].2. Con atto di citazione notificato il 5/11/2009 gli attori citavanoin giudizio dinanzi al Tribunale di Bari il Comune di Casamassima perconseguire la condanna al pagamento di euro 31.311,66; in via su-bordinata, chiedevano la condanna del Comune al pagamento dellamedesima somma a titolo di indennizzo per indebito arricchimentoex art. 2041 c.c.3. Si costituiva in giudizio il Comune di Casamassima, chiedendoaccertare e dichiarare la nullità della delibera del Consiglio comunaledi Casamassima n. 143 27/7/2000, per contrarietà a norme impera-tive (carenza di attestazione di necessaria copertura finanziaria e di-fetto di forma scritta).2 RG n. 29944/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026In via subordinata, chiedeva accertarsi l'inammissibilità della do-manda di condanna del Comune operata dagli attori ex art. 1218; invia ulteriormente subordinata, chiedeva dichiararsi l'inammissibilitàdella domanda di condanna del Comune per indebito arricchimento.Il Comune eccepiva comunque la prescrizione.4. Il Tribunale di Bari, con sentenza n. 1742/2017, depositata il29 del 2017, rigettava la domanda.5. Proponevano appello gli attori, reiterando la domanda di pa-gamento a titolo di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c.5.1. Per quel che ancora qui rileva, con il secondo motivo d'ap-pello gli attori censuravano la sentenza del Tribunale nella parte incui aveva affermato la nullità del contratto perché privo di attesta-zione di copertura finanziaria.5.2. Con il terzo motivo d'appello censuravano l'omessa deci-sione da parte del Tribunale sulla domanda subordinata di condannadel Comune per responsabilità da «contatto sociale qualificato».5.3. Con il quarto motivo d'appello contrastavano la decisione delTribunale in ordine al rigetto della domanda di ingiustificato arricchi-mento.6. La Corte d'appello di Bari, con sentenza n. 860/2021, deposi-tata il 6/5/2021, rigettava l'appello.6.1. In particolare, per quel che ancora qui rileva, mancava ilcontratto scritto tra i professionisti ed il Comune, non suscettibile disanatoria.La Corte territoriale riteneva «improponibile» la domanda di in-debito arricchimento nei confronti dell'ente, in quanto l'azione ex art.2041 era un'azione complementare o sussidiaria che poteva essereesercitata solo in caso di mancanza di un titolo specifico sul qualefondare un diritto di credito.3 RG n. 29944/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026Nella specie, gli attori avrebbero avuto «titolo per agire diretta-mente nei confronti degli amministratori comunali».Anche la disciplina di sanatoria dei debiti fuori bilancio di cuiall'art. 194 TUEL non aveva la funzione di introdurre una sanatoriaper i contratti nulli o, comunque, invalidi, come quelli conclusi senzail rispetto della forma scritta.7. Avverso tale sentenza hanno proposto ricorso per cassazioneBruno Vittoriano e [OSCURATO:PERSONA], depositando anche memoriascritta.8. Ha resistito con controricorso il Comune di Casamassima, de-positando anche memoria scritta.[OSCURATO:PERSONA]:1. Con un unico motivo di impugnazione si deduce la «violazionee/o falsa applicazione dell'art. 23 decreto-legge n. 66/1989, conver-tito dalla legge n. 144/1989, artt. 35-37 del d. lgs. 25 febbraio 1995,n. 77, artt. 191 e 194 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, nonché artt.2041 e 2042 c.c., in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3,c.p.c.».Per i ricorrenti la sentenza della Corte d'appello si scontra con iprincipi espressi dalla giurisprudenza di legittimità «che ha ricono-sciuto l'ammissibilità dell'azione di indebito arricchimento ex art.2041 c.c. proprio alle ipotesi di nullità del contratto perfezionato conla PA per carenza di forma scritta» (si citano Cass. n. 21227 del2011; Cass. n. 19886 del 2015).Ed infatti, per i ricorrenti, le norme sopra citate, che consentonol'azione diretta nei confronti del funzionario o dell'amministratore co-munale, «attengono al diverso profilo della violazione delle regolecontabili che regolano i procedimenti di spesa, e non alla mera ca-4 RG n. 29944/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026renza di forma scritta ad substantiam dei negozi giuridici conclusidalla P.A.».«Nessuna norma prevederebbe che la mera mancanza dellaforma scritta, laddove siano rispettate le norme di contabilitàdell'ente, determini l'instaurazione del rapporto negoziale diretta-mente con gli amministratori comunali».Del resto, la stessa Corte d'appello, con motivazione contraddit-toria, avrebbe affermato l'esclusione dell'applicabilità della disciplinadel riconoscimento del debito fuori bilancio ex art. 191, comma 4, e194, TUEL, nell'ipotesi di difetto di forma scritta.2. Il motivo è fondato.2.1. Occorre muovere dall'esame del quadro normativo che, neltempo, ha dato rilievo alla mancanza dell'impegno di spesa per gli2.2. Dovendosi anche evidenziare che l'assenza dell'impegno dispesa, se vi è però contratto invalido per mancanza di forma scritta,comporta comunque la responsabilità dell'ente comunale ex art.2041 c.c., non essendo possibile il giudizio diretto nei confronti deifunzionari o degli amministratori del comune.3. Si sottolinea - e ciò assume rilievo dirimente ai fini della deci-sione della controversia - che in tutte le disposizioni normative chesi sono succedute nel tempo non v'è mai stata la previsione che, inassenza del contratto scritto con l'ente locale territoriale, il privatoche abbia svolto attività in favore dell'ente, debba agire direttamentenei confronti del funzionario.Solo in remoti precedenti di legittimità (Cass., n. 2832 del 2002),con riferimento all'art. 23 della legge n. 144 del 1989, si escludeval'esperibilità dell'azione di arricchimento senza causa nei confrontidell'ente pubblico, tanto nel caso in cui mancasse del tutto una deli-berazione autorizzativa della spesa da parte dell'ente stesso che in5 RG n. 29944/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026quello in cui, pur esistendo tale delibera, il contratto stipulato con ilprivato fosse nullo per altra causa (nella specie per difetto di forma).Ciò che conta, invece, è l'avvenuto o meno impegno di spesa nelbilancio comunale; dovendosi aggiungere che, in caso di contrattoinvalido, non è possibile – anche in assenza dell'impegno di spesa –l'azione diretta ex art. 2041 c.c. contro i funzionari comunali.Nelle varie discipline susseguitesi nel tempo, l'obiettivo primarioera la valutazione della sussistenza o meno dell'impegno di spesa,senza alcun riferimento all'invalidità del contratto per vizio di forma.4. In particolare, giova ricordare le disposizioni contenute nelR.D. n. 383 del 1934, relative a comuni, province ed enti locali iviindicati e segnatamente l'art. 284 («Le deliberazioni dei comuni,delle Provincie e dei consorzi, che importino spese, devono indicarel'ammontare di esse e i mezzi per farvi fronte) - e l'art. 288 («Sononulle le deliberazioni prese in adunanze illegali, o adottate sopra og-getti estranei alle attribuzioni degli organi deliberanti, o che conten-gano violazioni di legge»). Tali disposizioni sono state interpretateda questa Corte nel senso che gli enti non possono assumere obbli-gazioni senza rendersi conto del loro ammontare e senza conoscerese e come farvi fronte, dovendo indicare nelle relative deliberazionia pena di nullità l'ammontare di esse e i mezzi per sostenerle (Cass.Sez. Un., nn. 12195 e 13831/2005, nonché n. 8730/2008).4.1. Successivamente, l'art. 23, commi 3 e 4, d.l. n. 66/1989,convertito on modificazioni dalla l. n. 144/1989, ha previsto che «Atutte le amministrazioni provinciali, ai comuni ed alle comunità mon-tane l'effettuazione di qualsiasi spesa è consentita esclusivamentese sussistano la deliberazione autorizzativa nelle forme previste allalegge e divenuta o dichiarata esecutiva, nonché l'impegno contabileregistrato dal ragioniere o dal segretario, ove non sussista il ragio-niere, sul competente capitolo del bilancio di previsione, da comuni-6 RG n. 29944/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026care ai terzi interessati. Per quanto concerne le spese previste dairegolamenti economali l'ordinazione fatta a terzi deve contenere ilriferimento agli stessi regolamenti, al capitolo di bilancio ed all'im-pegno. 4. Nel caso in cui vi sia stata l'acquisizione di beni o serviziin violazione dell'obbligo indicato nel comma 3, il rapporto obbliga-torio intercorre, ai fini della controprestazione e per ogni altro effettodi legge tra il privato fornitore e l'amministratore o il funzionario cheabbiano consentita la fornitura. Detto effetto si estende per le ese-cuzioni reiterate o continuative a tutti coloro che abbiano reso pos-sibili le singole prestazioni».4.2. Dopo che l'art. 55, c. 5 della l. n. 142 del 1990 aveva dispo-sto, ai commi, 1, 2, 3, 4, che «I provvedimenti dei responsabili deiservizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al respon-sabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l'apposizione delvisto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria», fuintrodotto l'art. 35, c. 1 e 4, del d.lgs. n. 77/1995, al cui tenore «Glienti locali di cui all'art. 1, comma 2, possono effettuare spese solose sussiste l'impegno contabile registrato sul competente interventoo capitolo del bilancio di previsione e l'attestazione della coperturafinanziaria di cui all'art. 55, comma 5, della legge 8 giugno 1990, n.142. 4. Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e servizi inviolazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbli-gatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte nonriconoscibile ai sensi dell'art. 37, comma 1, lettera e), tra il privatofornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hannoconsentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuativedetto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singoleprestazioni». Lo stesso d.lgs. n. 77/1995 dispose l'abrogazionedell'art. 23 d.l. n.66/1989 con l'art. 123, c. 1, lett. n).7 RG n. 29944/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/20264.3. La disposizione di cui all'art. 35 d.lgs. n. 77/1995 è statariproposta senza modifiche sostanziali dall'art. 191 del d.lgs. n.267/2000 (d'ora in avanti, breviter, T.U.E.L.) - testo in vigore dal13.12.2000 - prevedendosi che: «1. Gli enti locali possono effettuarespese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competenteprogramma del bilancio di previsione e l'attestazione della coperturafinanziaria di cui all'art. 153, comma 5. Nel caso di spese riguardantitrasferimenti e contributi ad altre amministrazioni pubbliche, som-ministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali, il respon-sabile del procedimento di spesa comunica al destinatario le infor-mazioni relative all'impegno. La comunicazione dell'avvenuto impe-gno e della relativa copertura finanziaria, riguardanti le somministra-zioni, le forniture e le prestazioni professionali, è effettuata conte-stualmente all'ordinazione della prestazione con l'avvertenza che lasuccessiva fattura deve essere completata con gli estremi della sud-detta comunicazione. Fermo restando quanto disposto al comma 4,il terzo interessato, in mancanza della comunicazione, ha facoltà dinon eseguire la prestazione sino a quando i dati non gli venganocomunicati. […] 4. Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione servizi inviolazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbli-gatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte nonriconoscibile ai sensi dell'art. 194, comma 1, lettera e), tra il privatofornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che hannoconsentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuativedetto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singoleprestazioni».4.4. Con riferimento all'art. 191, comma 4, T.U.E.L., poi, che è lanorma applicabile alla vicenda processuale esaminata, questa Corteha ritenuto che qualora le obbligazioni della P.A. non rientrino nelloschema procedimentale di spesa, insorge un rapporto obbligatorio8 RG n. 29944/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026direttamente con il funzionario che abbia consentito la prestazione,sicché resta preclusa l'azione di arricchimento nei confronti dell'entelocale per difetto del requisito della sussidiarietà, dovendo il privatodepauperato agire direttamente e personalmente nei confronti di talefunzionario (Cass. n. 2605/2023).Analogamente, Cass. n. 3827/2023 ha ritenuto che «alla luce inparticolare di quanto statuito da Cass. S.U. n. 26657/2014 (che hasancito il divieto, per i Comuni, in base del D.L. n. 66 del 1989, art.23, commi 3 e 4, di effettuare qualsiasi spesa in assenza di impegnocontabile registrato sul competente capitolo di bilancio di previsione)la delibera di un Comune carente di attestazione di regolare coper-tura finanziaria è affetta da nullità, in ragione della inderogabilità delD.L. n. 66 del 1989, art. 23, commi 3 e 4, conv. dalla L. n. 144 del1989, art. 1, comma 1, riprodotto nel d.lgs. n. 77 del 1995, art. 35,e oggi refluito nel d.lgs. n. 267 del 2000, art. 191, che sono posti apresidio della correttezza dell'agire della [OSCURATO:PERSONA]».Ragione per cui «la delibera comunale di conferimento di incaricoad un professionista deve indicare l'ammontare della spesa mediantel'identificazione e la distinzione delle diverse voci che la compongono(spese generali, tecniche, per compensi professionali ecc.) ed i mezziper farvi fronte, ugualmente identificati e distinti analiticamente cosìda creare un doppio congiunto (non alternativo) indice di riferimentoche vincola l'operato dell'ente locale in relazione alle spese stabiliteanticipatamente» (Cass. n. 22481/2018). Ciò perché l'esigenza diprevedere la copertura economica di qualunque spesa per la PubblicaAmministrazione contraente si pone dunque quale presupposto perla formazione di una valida volontà negoziale della P.A. (Cass. n.17770/2017), per modo che la nullità della delibera che preveda unimpegno di copertura della spesa non certo e attuale (Cass. n.9 RG n. 29944/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/202621763/2016) investe il successivo contratto di prestazione d'operastipulato dal professionista.5. Ritiene questa Corte (Cass., 29/2/2024, n. 5480; Cass., sez.2, 6/5/2024, n. 12164) che l'esame complessivo del quadro norma-tivo di riferimento - art. 23 del d.l. n. 66/1989, conv. nella l. n.144/1989, abrogato a far data dal 17 maggio 1995 - data di entratain vigore del d.lgs. n. 77/1995 - per lasciare il posto all'art. 35 d.lgs.n. 77/1995 e più di recente all'art. 191, c. 1 e 4 T.U.E.L. - induce aritenere che, ai fini dell'operatività dell'azione diretta in forza dellacostituzione ex lege del rapporto obbligatorio fra amministratori, fun-zionari e dipendenti dell'ente locale che abbiano consentito l'acquisi-zione di beni o servizi e privato fornitore o prestatore di opere eservizi, sia requisito indispensabile l'assenza di impegno di spesa,non operando però detto meccanismo nelle ipotesi di invalidità deicontratti conclusi con l'ente locale in presenza di un impegno conta-bile registrato.Se, dunque, non c'è impegno di spesa, ma il contratto è nullo perdifetto di forma scritta, non è possibile agire direttamente nei con-fronti dei funzionari ex art. 2041 c.c.In questa direzione militano due distinti argomenti, il primo deiquali connesso alla ratio della norma da ultimo ricordata che, in con-tinuità con il quadro normativo di riferimento, intende impedire chel'ente locale possa rimanere coinvolto in via diretta nella pretesa delfornitore che ha reso la prestazione in assenza dell'impegno conta-bile. Questa Corte ha, infatti, più volte affermato che agli effetti diquanto disposto dall'art. 23, quarto comma, del d.l. 2 marzo 1989,n. 66 (convertito, con modificazioni, in legge 24 aprile 1989, n. 144),l'insorgenza del rapporto obbligatorio direttamente con l'amministra-tore o il funzionario che abbia consentito la prestazione - con conse-guente impossibilità di esperire nei confronti del Comune l'azione di10 RG n. 29944/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026arricchimento senza causa, stante il difetto del necessario requisitodella sussidiarietà - si ha in tutti i casi in cui manchi una valida edimpegnativa obbligazione dell'ente locale.6. Pertanto, se non si rinviene alcun impegno di spesa per il Co-mune, non v'è responsabilità per quest'ultimo ex art. 2041 c.c., maè necessario agire direttamente nei confronti del funzionario comu-nale.Si è quindi aggiunto che tali disposizioni, rivolte ad assicurareirrinunciabili esigenze di risanamento finanziario, fissano condizioniinderogabili affinché il contratto, anche d'opera professionale, possaessere costitutivo di obbligazioni dell'ente territoriale ed operano sulversante dell'individuazione del soggetto tenuto all'adempimento,escludendo che lo stesso sia il Comune, in carenza di deliberazioneed iscrizione contabile (Cass., Sez. 1, 1° febbraio 2005, n. 1985). Datali affermazioni si è quindi conseguenzialmente ritenuto che l'azionedi arricchimento, per il suo carattere sussidiario (art. 2042 c.c.), noncompeteva in favore di chi poteva recuperare la subita diminuzionepatrimoniale con l'azione prevista dall'art. 23, c. 3 del d.l. n. 66/1989, dato che il corrispettivo della prestazione medesima è recla-mabile nei confronti dell'amministratore o del funzionario responsa-bili dell'acquisizione del bene o del servizio nonostante il difetto dideliberazione e contabilizzazione dell'impegno di spesa (Cass. 24settembre 1997, n. 9373; Cass., 14 maggio 2003, n. 7369; Cass.,15 luglio 2003, n. 11067; Cass., 20 agosto 2003, n. 12208; Cass., 4agosto 2004, n. 14928; Cass., 2 gennaio 2014 n. 1391). Principiparimenti ribaditi da Cass. n. 10640/2007.7. Se, invece, v'è impegno di spesa da parte del Comune, chepoi non ha concluso il contratto in forma scritta, l'azione va indiriz-zata nei confronti del Comune ex art. 2041 c.c.11 RG n. 29944/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026Pertanto, i principi di cui sopra non possono valere per le ipotesinelle quali vi sia stato impegno di spesa, rispetto a contratti invalidiper assenza della forma scritta richiesta ad substantiam.7.1. In questa direzione milita l'art. 191 T.U.E.L. nel quale,omessa la previsione volta a ritenere l'insorgenza del rapporto obbli-gatorio fra amministratori dell'ente locale (o funzionari o impiegati)e prestatore di opere, beni o servizi in caso di delibera dell'ente co-munale invalida per l'assenza di forma, è appunto rimasta inalteratala necessità che la delibera comunale contempli indefettibilmentel'impegno contabile e la relativa registrazione, in assenza del qualesoltanto insorge la responsabilità ex lege dei soggetti incardinatinell'amministrazione che hanno dato luogo all'acquisizione dei beni.La conclusione appena espressa, d'altra parte, è pienamentecoerente con l'idea che il subentro ex lege nel rapporto obbligatoriocon l'ente locale presuppone la valida costituzione del titolo nego-ziale, come già ritenuto da questa Corte allorché ebbe a riconoscereche l'art. 23 del d.l. 2 marzo 1989 n. 66, commi 3 e 4, conteneva«disposizioni rivolte ad assicurare irrinunciabili esigenze di risana-mento economico, che fissano condizioni inderogabili affinché il con-tratto possa essere costitutivo di obbligazioni dell'ente territoriale, e,dunque, prescindono dalla validità del titolo (che anzi presuppon-gono, altrimenti non vi sarebbero debiti da pagare), ed operano suldiverso versante dell'individuazione del soggetto tenuto all'adempi-mento, escludendo che lo stesso sia il Comune, in carenza di delibe-razione ed iscrizione contabile» (Cass. n. 14928/04; conf. Cass. n.5693/2011 e Cass. n. 8534/2006).7.2. Da ciò non può che derivare l'impossibilità di profilare l'a-zione diretta nei confronti di amministratori e funzionari in caso diassenza di un valido titolo negoziale.12 RG n. 29944/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026In assenza di contratto valido per vizio di forma, dunque, non vipuò essere azione diretta nei confronti dei funzionari o degli ammi-nistratori.Il che, d'altra parte, è coerente con quanto statuito dalla Cortecostituzionale, allorché la stessa ha affermato che, sempre con rife-rimento all'art. 23 ult. cit., «gli atti di acquisizione di beni e servizi inesame solo apparentemente sono riconducibili all'ente locale, men-tre, in effetti, si verifica una vera e propria scissione del rapporto diimmedesimazione organica tra agente e Pubblica amministrazione»(Corte cost. n. 295/1997). Scissione che, per l'appunto, presupponea monte l'esistenza del titolo negoziale validamente assunto nelquale si innesta, per precisa scelta legislativa, l'insorgenza del rap-porto obbligatorio fra amministratore o funzionari e prestatore/for-nitore quanto alla controprestazione, ancora una volta inscindibil-mente legata alla validità del titolo negoziale a monte costituitodall'ente locale.8. Non può infatti sfuggire la circostanza che l'art. 191 T.U.E.L.non contempla alcun riferimento all'ipotesi del vizio formale del con-tratto che normalmente segue la delibera per l'ipotesi dell'azione di-retta nei confronti dell'amministratore e funzionario.Del resto, la disciplina relativa all'impegno di spesa viene presain considerazione in via autonoma dalle disposizioni che regolano,all'interno del T.U.E.L., gli effetti dell'assenza dell'impegno contabile,alla stessa agganciandosi specifiche forme rimediali che presuppon-gono comunque l'esistenza ab origine di un valido contratto conclusodall'ente locale.Di ciò vi è conferma esplicita nel successivo art. 194 del T.U.E.L.,ove si prevede la possibilità di delibere in tema di debiti fuori bilancioda parte dell'ente comunale per le ipotesi (fra l'altro) di «…e) acqui-sizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi13 RG n. 29944/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/20261, 2 e 3 dell'art. 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità edarricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubblichefunzioni e servizi di competenza».Operatività che presuppone, anche secondo la giurisprudenza diquesta Corte, l'esistenza a monte di un valido titolo negoziale, purse privo di impegno contabile (cfr. Cass. n. 510/2021, Cass. n.20689/2016). Validità che costituisce, dunque, ancora una volta -pur se nel contesto della specifica disciplina dei debiti fuori bilancio- condizione necessaria e sufficiente ed al contempo requisito indi-spensabile per l'operatività del detto riconoscimento di debito e perl'operatività di delibera ricognitiva di un debito fuori bilancio in rela-zione alla violazione dell'impegno contabile, anche qui inidonea acontaminare la validità del titolo negoziale che anzi è presupposta.Si è affermato, infatti, che il riconoscimento di un debito fuoribilancio, ex art. 5 del d.lgs. 15 settembre 1997, n. 342, poi trasfusonell'art. 194, comma 1, lett. e), del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267,costituisce un procedimento discrezionale che consente all'ente lo-cale di far salvi nel proprio interesse - accertati e dimostrati l'utilitàe l'arricchimento che ne derivano, per l'ente stesso, nell'ambitodell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza - gliimpegni di spesa per l'acquisizione di beni e servizi in precedenzaassunti tramite specifica obbligazione, ancorché sprovvista di coper-tura contabile, ma non introduce una sanatoria per i contratti nulli o,comunque, invalidi - come quelli conclusi senza il rispetto della formascritta "ad substantiam" - né apporta una deroga al regime di inam-missibilità dell'azione di indebito arricchimento di cui all'art. 23 deld.l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge24 aprile 1989, n. 144 (Cass., sez. 1, 27/1/2015, n. 1510; Cass., n.12164 del 2024).14 RG n. 29944/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026Ciò che rende evidente l'impossibilità di collegare la disciplinacontabile in tema di impegno di spesa prevista per tutelare l'entelocale da impegni non inseriti nel bilancio a quella relativa all'invali-dità del titolo negoziale, mancando il quale non potrà operare dettoriconoscimento, che ancora una volta presuppone la validità del titolostesso.Il che, in definitiva, consente di fornire una chiave di sistema alleipotesi nelle quali è riconoscibile l'azione diretta nei confronti del fun-zionario o amministratore, appunto agganciandola all'esistenza di unvalido titolo negoziale - che del resto costituirà la base sulla qualeverificare il diritto del prestatore al corrispettivo della fornitura o delservizio reso - che fa da sfondo ed è appunto dato imprescindibilerispetto alla "sostituzione ex lege" nel rapporto obbligatorio previstadall'art. 191, c. 4, T.U.E.L.L'azione diretta del fornitore nei confronti dell'amministratore ofunzionario che, ai sensi dell'art. 191, c. 4, T.U.E.L. abbia consentitol'acquisizione di beni o servizi può essere esperita unicamentequando la delibera comunale sia priva dell'impegno contabile e dellasua registrazione sul competente capitolo di bilancio e non anchenell'ipotesi in cui tali requisiti siano stati rispettati, ancorché sussistal'invalidità del contratto concluso dall'ente locale per assenza diforma scritta, non potendo operare, in tali ipotesi, in caso di invaliditàdel titolo negoziale, il meccanismo di sostituzione nel rapporto obbli-gatorio previsto dalla legge. Ne consegue che il fornitore può in talicircostanze promuovere l'azione di ingiustificato arricchimento neiconfronti dell'ente comunale, nella ricorrenza dei presupposti dilegge (Cass., n. 5480 del 2024).9. Riassumendo: 1) contratto invalido per assenza di formascritta, però con espresso impegno di spesa: c'è responsabilità delComune ex art. 2041 c.c.; 2) contratto valido, perché redatto per15 RG n. 29944/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 29944/2021Numero sezionale 1012/2026Numero di raccolta generale 17430/2026Data pubblicazione 02/06/2026iscritto, ma senza impegno di spesa: c'è responsabilità diretta delfunzionario o dell'amministratore; 3) contratto invalido per assenzadi forma scritta, senza impegno di spesa: c'è responsabilità del Co-mune ex art. 2041 c.c. (ed è il caso che ci riguarda).10. Pertanto, poiché la Corte territoriale ha accertato che l'acqui-sizione del servizio non è avvenuta in forma scritta e, dunque, il con-tratto valido non c'è, la conseguenza è che non è possibile esperirel'azione diretta nei confronti del funzionario.Pertanto, in base al principio di sussidiarietà, è possibile l'azioneex art. 2041 c.c. nei confronti del Comune.11. La sentenza impugnata deve, quindi, essere cassata, con rin-vio alla Corte d'appello di Bari, in diversa composizione, che provve-derà anche sulle spese del giudizio di legittimità. P.Q.Maccoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata, con rinvio allaCorte d'appello di Bari, in diversa composizione, cui demanda diprovvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 27 febbraio2026Il PresidenteGuido Mercolino16 RG n. 29944/2021 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio
Sentenza Cassazione n. 17430/2026 — Fons Iuris — Fons Iuris