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Corte di giustizia UEsentenzaSezione I

Corte di giustizia UE n. 165/2026

ECLI:EU:C:2026:777
Testo integrale del provvedimento

Testo integrale del provvedimento

Edizione provvisoria SENTENZA DELLA CORTE (Ottava Sezione) 17 settembre 2026 ( * ) « Rinvio pregiudiziale – Trasporti – Regolamento (UE) n. 165/2014 – Articoli 27 e 41 – Utilizzo di una carta del conducente di proprietà altrui – Sanzione – Multa forfettaria – Individualizzazione impossibile – Principio di proporzionalità » Nella causa C‑437/25, avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dall’Administrativen sad Gabrovo (Tribunale amministrativo di Gabrovo, Bulgaria), con decisione del 30 giugno 2025, pervenuta in cancelleria il 3 luglio 2025, nel procedimento FT contro [OSCURATO:PERSONA] otdel „Avtomobilna administratsia“ – Gabrovo, con l’intervento di: Okrаzhna prokuratura Gabrovo, LA CORTE (Ottava Sezione), composta da O. Spineanu-Matei, presidente di sezione, C. Lycourgos (relatore), presidente della Terza Sezione, facente funzione di giudice dell’Ottava Sezione, e N. Fenger, giudice, avvocato generale: J. Richard de la Tour cancelliere: A. [OSCURATO:PERSONA] vista la fase scritta del procedimento, considerate le osservazioni presentate: – per FT, da Y. Lalova, advokat; – per la Commissione europea, da R. [OSCURATO:PERSONA], C. Georgieva e K. Walkerová, in qualità di agenti, vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni, ha pronunciato la seguente Sentenza 1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 13 e 15 del regolamento di esecuzione (UE) n. 646/2012 della Commissione, del 16 luglio 2012, che stabilisce norme attuative concernenti le multe e le sanzioni pecuniarie periodiche irrogate per violazione delle disposizioni del regolamento (CE) n. 216/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2012, L 187, pag. 29), nonché sull’interpretazione del principio di proporzionalità. 2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra FT e il [OSCURATO:PERSONA] otdel „Avtomobilna administratsia“ – Gabrovo [Direttore del Dipartimento regionale della Motorizzazione – Gabrovo (Bulgaria)] in merito alla legittimità di una multa amministrativa inflitta a FT, un conducente che ha effettuato un trasporto internazionale di merci con una carta del conducente che non era la sua.

Contesto normativo Diritto dell ’ Unione Regolamento di esecuzione n. 646/2012 3 L’articolo 13 del regolamento di esecuzione n. 646/2012 prevede quanto segue: «1.

Quando, in seguito alla deliberazione prevista nella sezione 2, considera che il titolare del certificato abbia violato dolosamente o colposamente il regolamento (CE) n. 216/2008 [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 febbraio 2008, recante regole comuni nel settore dell’aviazione civile e che istituisce un’Agenzia europea per la sicurezza aerea, e che abroga la direttiva 91/670/CEE del Consiglio, il regolamento (CE) n. 1592/2002 e la direttiva 2004/36/CE (GU 2008, L 79, pag. 1)] o le sue norme di attuazione, la Commissione [europea] può adottare una decisione irrogante una multa non superiore al 4% del reddito annuale o del fatturato realizzato dal titolare del certificato nell’esercizio finanziario precedente.

2. Quando il titolare del certificato non abbia cessato la violazione al momento in cui è stata adottata la decisione di cui al paragrafo 1, la Commissione può, nella stessa decisione, irrogare sanzioni pecuniarie periodiche non superiori al 2,5% del reddito o del fatturato medio giornaliero realizzato dal titolare del certificato nel precedente esercizio finanziario.

Tali sanzioni pecuniarie periodiche possono essere irrogate per il periodo decorrente dalla data di notifica della decisione fino al giorno in cui viene posto fine alla violazione.

3. Ai fini dei paragrafi 1 e 2, per esercizio finanziario precedente si intende l’esercizio finanziario che precede la data della decisione di cui al paragrafo 1.

4. Le multe e le sanzioni pecuniarie periodiche hanno natura amministrativa.

5. La decisione che irroga multe o sanzioni pecuniarie periodiche costituisce titolo esecutivo». 4 L’articolo 15 di tale regolamento di esecuzione così dispone: «1.

Nello stabilire se imporre o meno multe e sanzioni pecuniarie periodiche e nel determinare l’importo delle stesse la Commissione si basa sui principi di efficacia, proporzionalità e deterrenza.

2. In ciascun caso la Commissione tiene conto, delle seguenti circostanze sempreché siano pertinenti: (a) la gravità e gli effetti della violazione e in particolare, le implicazioni e gli effetti per la sicurezza e per l’ambiente; (b) il grado di diligenza e di cooperazione dimostrato dal titolare del certificato nell’individuazione della violazione e nell’applicazione degli interventi correttivi, nonché nel corso del procedimento per inottemperanza, o qualsiasi intralcio frapposto dal titolare del certificato all’individuazione della violazione e durante lo svolgimento del procedimento per inottemperanza, nonché qualsiasi inadempimento del titolare del certificato alle richieste rivoltegli dall’Agenzia [europea per la sicurezza aerea (AESA)], dalla Commissione o da un’autorità aeronautica nazionale in applicazione del presente regolamento; (c) la buona fede del titolare del certificato nell’interpretazione e nell’adempimento degli obblighi incombenti ai titolari di certificati ai sensi del regolamento (CE) n. 216/2008 o delle sue norme di attuazione, o qualsiasi indizio di intenzioni fraudolente da parte del titolare del certificato; (d) il fatturato rilevante nella fattispecie e le possibilità economiche del titolare del certificato interessato; (e) la necessità di adottare misure provvisorie o urgenti; (f) la reiterazione, la frequenza o la durata della violazione commessa dal titolare del certificato; (g) le precedenti sanzioni, comprese quelle pecuniarie, inflitte allo stesso titolare del certificato.

3. Nel determinare l’importo della multa e della sanzione pecuniaria periodica la Commissione tiene conto di eventuali altre misure esecutive adottate nei confronti del titolare del certificato a livello nazionale o dall’[AESA] in base agli stessi motivi giuridici e agli stessi fatti».

Regolamento (UE) n. 165/2014 5 L’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 165/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 febbraio 2014, relativo ai tachigrafi nel settore dei trasporti su strada, che abroga il regolamento (CEE) n. 3821/85 del Consiglio relativo all’apparecchio di controllo nel settore dei trasporti su strada e modifica il regolamento (CE) n. 561/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada (GU 2014, L 60, pag. 1), così dispone: «Oltre alle definizioni di cui al paragrafo 1, ai fini del presente regolamento si intende per: (…)

d) “carta tachigrafica”, una carta a microprocessore destinata all’uso con il tachigrafo, che consente l’identificazione da parte del tachigrafo del ruolo del titolare della carta e consente il trasferimento e l’archiviazione dei dati; (…)

f) “carta del conducente”, una carta tachigrafica rilasciata dalle autorità di uno Stato membro a un determinato conducente, che identifica il conducente e consente l’archiviazione dei dati sull’attività del conducente; (…)». 6 L’articolo 27 di tale regolamento recita quanto segue: «1.

La carta del conducente è personale.

2. Il conducente non può essere titolare di più di una carta valida del conducente ed è autorizzato solamente a usare la propria carta personalizzata.

È vietato l’uso di carte difettose o il cui periodo di validità sia scaduto». 7 L’articolo 41 di detto regolamento prevede quanto segue: «1. [OSCURATO:PERSONA] membri stabiliscono, in conformità degli ordinamenti costituzionali nazionali, il regime sanzionatorio applicabile alle violazioni del presente regolamento e adottano tutte le misure necessarie per garantirne l’effettiva applicazione.

Tali sanzioni sono effettive, proporzionate, dissuasive e non discriminatorie e sono conformi alle categorie di violazioni di cui alla direttiva 2006/22/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, sulle norme minime per l’applicazione dei regolamenti (CEE) n. 3820/85 e (CEE) n. 3821/85 del Consiglio relativi a disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada e che abroga la direttiva 88/599/CEE del Consiglio (GU 2006, L 102, pag. 35)].

2. [OSCURATO:PERSONA] membri notificano alla Commissione tali provvedimenti e le disposizioni in materia di sanzioni entro il 2 marzo 2016.

Essi informano la Commissione in merito a qualsiasi successiva modifica di tali misure».

Direttiva 2006/22 8 L’articolo 2, paragrafo 3 bis , della direttiva 2006/22, come modificata dalla direttiva (UE) 2020/1057 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2020 (GU 2020, L 249, pag. 49), così recita: «Ciascuno Stato membro organizza i controlli del rispetto della direttiva 2002/15/CE, [del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2002, concernente l’organizzazione dell’orario di lavoro delle persone che effettuano operazioni mobili di autotrasporto (GU 2002, L 80, pag. 35)] tenendo conto del sistema di classificazione del rischio previsto all’articolo 9 della presente direttiva.

Tali controlli sono effettuati nei confronti di un’impresa di cui uno o più conducenti abbiano ripetutamente o gravemente violato i regolamenti (CE) n. 561/2006 [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, relativo all’armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada e che modifica i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 3821/85 e (CE) n. 2135/98 e abroga il regolamento (CEE) n. 3820/85 del Consiglio (GU [2006] L 102, pag. 1)] o (UE) n. 165/2014». 9 La tabella di cui al punto 2 dell’allegato III della direttiva 2006/22, come modificata dalla direttiva 2020/1057, intitolata «Gruppi di infrazioni al regolamento (UE) n. 165/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio (Tachigrafo)», precisa che la guida con una carta del conducente di cui il conducente non è il titolare fa parte delle infrazioni più gravi del regolamento n. 165/2014.

Regolamento (UE) 2016/403 10 L’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2016/403 della Commissione, del 18 marzo 2016, che integra il regolamento (CE) n. 1071/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda la classificazione di infrazioni gravi alle norme dell’Unione che possono portare alla perdita dell’onorabilità del trasportatore su strada e che modifica l’allegato III della direttiva n. 2006/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2016, L 74, pag. 8), così dispone: «Il presente regolamento stabilisce un elenco comune di categorie, tipi e livelli di gravità delle infrazioni gravi alla normativa dell’Unione in materia di trasporto commerciale su strada, come stabilito all’allegato I del presente regolamento, che, oltre a quelle di cui all’allegato IV del regolamento (CE) n. 1071/2009, possono comportare la perdita dell’onorabilità di un trasportatore su strada». 11 Risulta, in particolare, dall’allegato I del regolamento 2016/403 che il superamento del periodo di guida giornaliero o settimanale da parte di un conducente costituisce un’infrazione grave, molto grave o la più grave, a seconda della durata di tale superamento.

Per contro, secondo tale allegato, la guida con una carta del conducente appartenente ad altri deve essere classificata, in ogni caso, nella categoria delle infrazioni più gravi.

D iritto bulgaro 12 L’articolo 93c, paragrafo 5, dello Zakon za avtomobilnite prevozi (legge relativa ai trasporti su strada) (DV n. 82, del 17 settembre 1999), nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: lo «ZavtP»), così dispone: «Un conducente che utilizza una carta del conducente rilasciata ad un’altra persona è punito con una multa di 1 500 leva bulgari (BGN) [(circa EUR 767)]». 13 L’articolo 27, paragrafo 5, dello Zakon za administrativnite narushenia i nakazania (legge sugli illeciti amministrativi e sulle sanzioni) (DV n. 92, del 28 novembre 1969), nella versione applicabile al procedimento principale, prevede quanto segue: «Non è neppure autorizzata la fissazione di una sanzione inferiore all’importo minimo previsto per le sanzioni costituite dalla multa o dall’interdizione temporanea dall’esercizio di una determinata professione o attività, salvo nei casi previsti dalla legge».

Procedimento principale e questioni pregiudiziali 14 Il 28 agosto 2024 il Direttore del Dipartimento regionale della Motorizzazione – Gabrovo ha inflitto a FT, in forza dell’articolo 93c, paragrafo 5, dello ZavtP, una multa amministrativa di importo pari a BGN 1 500 (circa EUR 767) per aver guidato, in violazione dell’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 165/2014, il 26 luglio 2024, un veicolo a motore rientrante nell’ambito di applicazione di tale regolamento utilizzando una carta del conducente a nome di un’altra persona. 15 Con sentenza del 2 aprile 2025, il Rayonen sad Gabrovo (Tribunale distrettuale di Gabrovo, Bulgaria) ha confermato tale multa amministrativa. 16 Il 13 maggio 2025 FT ha proposto ricorso per cassazione avverso tale sentenza dinanzi all’Administrativen sad Gabrovo (Tribunale amministrativo di Gabrovo, Bulgaria), giudice del rinvio.

Nella sua impugnazione, FT fa valere, in particolare, che la multa amministrativa cui è stato condannato è sproporzionata rispetto alla natura e alla gravità dell’infrazione di cui trattasi, in quanto il carattere forfettario di tale multa osta a che siano presi in considerazione elementi quali la distanza effettivamente percorsa con la carta del conducente di un terzo, la circostanza che si tratta di una prima infrazione o il fatto che l’interessato possiede, egli stesso, una carta del conducente. 17 Il giudice del rinvio rileva, in primo luogo, che l’articolo 93c, paragrafo 5, dello ZAvtP prevede una sanzione di importo forfettario per l’infrazione contestata a FT, il cui livello supera l’importo del salario minimo bulgaro (BGN 1 077) (circa EUR 550), nonché quello della retribuzione media bulgara alla data della commissione dell’asserita infrazione e durante i primi tre mesi del 2025. 18 Né l’autorità amministrativa che ha inflitto detta multa, né il giudice incaricato di valutarne la legittimità hanno facoltà di ridurre l’importo di quest’ultima, caso per caso, tenendo conto della natura e della gravità dell’infrazione di cui trattasi o della sua pericolosità per la collettività. 19 In effetti, dall’articolo 27, paragrafo 5, della legge relativa alle infrazioni e alle sanzioni amministrative, nella versione applicabile al procedimento principale, risulta che non è autorizzata la fissazione di una sanzione inferiore all’importo minimo delle sanzioni costituite dalla multa e dall’interdizione temporanea dall’esercizio di una determinata professione o attività, salvo nelle ipotesi previste dalla legge, nessuna delle quali trova applicazione nel caso di specie. 20 Non è quindi possibile tener conto, in particolare, del fatto che l’infrazione di cui trattasi sia stata commessa intenzionalmente o per negligenza, del momento in cui è stata commessa o del tratto stradale sul quale si è verificata, né della circostanza che l’interessato disponesse di una carta del conducente alla data di tale infrazione o, ancora, delle ragioni per le quali ha utilizzato una carta del conducente appartenente a un terzo. 21 In secondo luogo, il giudice del rinvio ritiene che il principio di proporzionalità, quale sancito dal diritto dell’Unione, vincoli gli [OSCURATO:PERSONA] membri non solo per quanto riguarda la determinazione degli elementi costitutivi di un’infrazione e delle norme relative all’intensità delle multe, ma anche per quanto concerne la valutazione degli elementi che possono essere presi in considerazione per la fissazione dell’importo della multa da cui tale infrazione è corredata. 22 Alla luce di quanto esposto, l’Administrativen sad Gabrovo (Tribunale amministrativo di Gabrovo) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1.

Se la sanzione prevista all’articolo 93c, paragrafo 5, [dello ZavtP], per l’infrazione consistente nell’utilizzare una carta del conducente di un’altra persona, sia conforme ai criteri che disciplinano l’applicazione e la quantificazione delle multe e delle sanzioni pecuniarie periodiche, previsti agli articoli 13 e 15 del regolamento di esecuzione (…) n. 646/2012 (…) che disciplina l’applicazione del principio di proporzionalità nell’irrogazione di multe e sanzioni pecuniarie periodiche da parte della Commissione europea.

Se, dal momento che la disposizione prevede sanzioni di importo forfettario e cospicuo per i cittadini bulgari, tali sanzioni siano conformi al principio di proporzionalità ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, TUE, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione e che gli [OSCURATO:PERSONA] membri sono tenuti a rispettare.

2. Se occorra interpretare e applicare la sentenza (…) del 21 novembre 2024, Ekоstroy (causa C‑61/23, EU:C:2024:974) a tutte le disposizioni sanzionatorie del diritto amministrativo bulgaro, tenendo presente che, al punto 53 di tale sentenza, la Corte ha dichiarato quanto segue: “(…) [i]n tale contesto, l’applicazione di un’ammenda o di una sanzione pecuniaria di importo forfettario per qualsivoglia violazione di taluni obblighi previsti dalla legge, senza graduazione dell’importo di tale ammenda o di tale sanzione pecuniaria in funzione della gravità dell’illecito, come previsto dal regime sanzionatorio in esame nel procedimento principale, risulta sproporzionata rispetto agli scopi contemplati dalla normativa dell’Unione”.

Se, alla luce di quanto sopra esposto, le disposizioni nazionali che, come l’articolo 93c, paragrafo 5, [dello ZavtP], prevedono un tale importo forfettario delle sanzioni, in considerazione della citata sentenza della Corte di giustizia debbano essere considerate compatibili con il principio di proporzionalità sancito dal diritto dell’Unione».

Sulle questioni pregiudiziali Sulla ricevibilità 23 Secondo una giurisprudenza costante, le questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione sollevate dal giudice nazionale nel contesto di diritto e di fatto che egli individua sotto la propria responsabilità, e del quale non spetta alla Corte verificare l’esattezza, sono assistite da una presunzione di rilevanza.

Il rifiuto, da parte della Corte, di statuire su una questione proposta da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale, qualora la questione sia di natura ipotetica, oppure quando la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni che le sono sottoposte (sentenza del 17 marzo 2026, Županijsko državno odvjetništvo, C‑8/24, EU:C:2026:210, punto 55 e giurisprudenza citata). 24 In primo luogo, con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in particolare, l’interpretazione degli articoli 13 e 15 del regolamento di esecuzione n. 646/2012 e dell’articolo 5, paragrafo 4, TUE. 25 Orbene, occorre rilevare, da un lato, che tale regolamento riguarda il trasporto aereo e, dall’altro, che tale articolo 5, paragrafo 4, sancisce il principio di proporzionalità nell’azione dell’Unione e non già in quella degli [OSCURATO:PERSONA] membri.

Ne consegue che tali disposizioni sono manifestamente inapplicabili alla controversia principale, cosicché la prima questione è irricevibile nella parte in cui verte sull’interpretazione di dette disposizioni (v., in tal senso, sentenza del 24 luglio 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punti da 64 a 66 e 70). 26 In secondo luogo, dalla seconda questione risulta che il giudice del rinvio si interroga, da un lato, sulla compatibilità con il principio di proporzionalità, quale sancito dal diritto dell’Unione, delle disposizioni nazionali in forza delle quali nel caso di specie è stata inflitta una multa amministrativa forfettaria e, dall’altro, sulla compatibilità con tale principio di disposizioni del diritto bulgaro diverse da quelle pertinenti per dirimere la controversia principale. 27 A tal riguardo, occorre rilevare, da un lato, che la prima parte della seconda questione si fonde con la prima questione, cosicché non occorre risolverla separatamente. 28 Per quanto riguarda, dall’altro lato, la seconda parte della seconda questione, occorre ricordare che la funzione assegnata alla Corte nell’ambito dei procedimenti di pronuncia pregiudiziale consiste nel contribuire all’amministrazione della giustizia negli [OSCURATO:PERSONA] membri e non già nell’esprimere pareri consultivi su questioni generali o ipotetiche (v., in particolare, sentenza del 15 settembre 2011, Unió de Pagesos de Catalunya, C‑197/10, EU:C:2011:590, punto 18). 29 Ne consegue che la seconda parte della seconda questione è irricevibile.

Nel merito 30 In via preliminare, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, nell’ambito della cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte istituita dall’articolo 267 TFUE, spetta a quest’ultima fornire al giudice nazionale una risposta utile che gli consenta di dirimere la controversia sottopostagli.

In tale prospettiva, spetta alla Corte, se necessario, riformulare le questioni che le sono sottoposte.

A tal riguardo, spetta ad essa estrarre dall’insieme degli elementi forniti dal giudice nazionale, e segnatamente dalla motivazione della decisione di rinvio, gli elementi del diritto dell’Unione che richiedono un’interpretazione, tenuto conto dell’oggetto della controversia [sentenza del 30 aprile 2024, M.N. (EncroChat), C‑670/22, EU:C:2024:372, punto 78 e giurisprudenza citata]. 31 Nel caso di specie, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il principio di proporzionalità debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che punisce un’infrazione, come quella di cui trattasi nel procedimento principale con una multa amministrativa di importo cospicuo senza che sia possibile, né per l’autorità amministrativa che ha inflitto tale multa, né per il giudice incaricato di valutarne la legittimità, ridurne l’importo alla luce delle circostanze del caso di specie. 32 Dalla decisione di rinvio risulta che l’infrazione di cui trattasi nel procedimento principale consiste nell’utilizzo di una carta del conducente di proprietà altrui, in violazione del divieto previsto all’articolo 27 del regolamento n. 165/2014. 33 A tal riguardo occorre rilevare che l’articolo 41 di detto regolamento prevede che gli [OSCURATO:PERSONA] membri adottino sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive applicabili alle violazioni delle disposizioni del regolamento in parola.

Tale articolo si applica a tutte le sanzioni adottate dagli [OSCURATO:PERSONA] membri al fine di reprimere le violazioni del medesimo regolamento, indipendentemente dal fatto che tali sanzioni abbiano o meno carattere penale, ai sensi della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. 34 Pertanto occorre considerare che, mediante la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il principio di proporzionalità, quale concretizzato all’articolo 41 del regolamento n. 165/2014, debba essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale in forza della quale al conducente di un veicolo che abbia violato il divieto di cui all’articolo 27 di tale regolamento accoppiando al tachigrafo del suo veicolo una carta del conducente di proprietà altrui venga inflitta una multa di importo cospicuo, senza che sia prevista alcuna possibilità di diminuire tale importo alla luce delle circostanze particolari del caso di specie. 35 In primo luogo occorre rammentare che, in mancanza di armonizzazione della normativa dell’Unione nel settore delle sanzioni applicabili in caso di inosservanza delle condizioni previste da un regime istituito da tale normativa, gli [OSCURATO:PERSONA] membri possono scegliere le sanzioni che sembrano loro appropriate.

Essi sono tuttavia tenuti a esercitare questa competenza nel rispetto del diritto dell’Unione e dei suoi principi generali e, di conseguenza, nel rispetto del principio di proporzionalità [sentenze del 21 novembre 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, punto 41, e dell’11 dicembre 2025, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] en Sport (Sigarette elettroniche), C‑665/24, EU:C:2025:960, punto 42 e giurisprudenza citata]. 36 Il principio di proporzionalità, concretizzato all’articolo 41 del regolamento n. 165/2014, esige che la severità di una sanzione corrisponda alla gravità dell’infrazione di cui trattasi, in particolare garantendo un effetto realmente dissuasivo.

Pertanto, le misure repressive consentite da una normativa nazionale non devono eccedere i limiti di ciò che è necessario al conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti da tale normativa (v., in tal senso, sentenze del 21 novembre 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, punto 45, nonché del 22 gennaio 2026, AK Dlhopolec e a., C‑590/24, EU:C:2026:41, punti 105 e 107, e giurisprudenza citata). 37 Tale principio di proporzionalità è obbligatorio per quanto concerne non solo la determinazione degli elementi costitutivi di un’infrazione, ma anche riguardo alle norme relative all’entità delle sanzioni pecuniarie e alla valutazione degli elementi che possono essere presi in considerazione per la loro fissazione (v., in tal senso, sentenza del 21 novembre 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, punto 46 e giurisprudenza citata). 38 Nel caso di specie, la normativa bulgara istituisce un regime di responsabilità oggettiva in forza del quale la constatazione dei fatti costitutivi dell’infrazione di cui trattasi è sufficiente affinché l’autorità amministrativa infligga una multa di importo pari a BGN 1 500 (circa EUR 767). 39 Peraltro, la categoria di persone esposta a una siffatta multa è costituita, almeno essenzialmente, da persone fisiche che svolgono funzioni di autotrasportatore.

Orbene, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che l’importo di tale multa è superiore alla retribuzione media in Bulgaria.

Ne consegue che, fatta salva la verifica da parte del giudice del rinvio, l’importo di detta multa deve essere considerato molto elevato tenuto conto del livello medio dei redditi professionali della categoria di persone che possono essere condannate a una siffatta multa. 40 Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta inoltre che né l’autorità amministrativa responsabile per l’irrogazione di una siffatta multa, né il giudice incaricato di esaminarne la regolarità sono in grado di ridurne l’importo tenendo conto delle circostanze proprie del caso di specie. 41 Orbene, il fatto di infliggere una multa di importo molto elevato, senza che tale importo possa essere ridotto in funzione delle circostanze particolari del caso di specie, è tale da violare il principio di proporzionalità, quale concretizzato all’articolo 41 del regolamento n. 165/2014 (v., per analogia, sentenza del 22 gennaio 2026, AK Dlhopolec e a., C‑590/24, EU:C:2026:41, punto 112). 42 Ne consegue che, fatta salva la verifica da parte del giudice del rinvio, l’importo della multa di cui trattasi nel procedimento principale è talmente cospicuo che il principio di proporzionalità, quale concretizzato all’articolo 41 del regolamento n. 165/2014, osta a che tale importo non possa in alcun modo essere ridotto alla luce delle circostanze particolari del caso di specie. 43 In secondo luogo, per quanto riguarda, più in particolare, circostanze che possano essere prese in considerazione al fine di modulare l’entità di una multa amministrativa come quella di cui trattasi nel procedimento principale, occorre rilevare che dall’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 165/2014, in combinato disposto con l’allegato I del regolamento 2016/403, risulta che l’utilizzo di una carta del conducente altrui rientra nel novero delle infrazioni più gravi in materia, a prescindere dalla durante di tale utilizzo.

Questa infrazione si distingue quindi da altre violazioni del diritto dell’Unione applicabile nel settore del trasporto su strada e, in particolare, dalle infrazioni connesse al superamento dei periodi massimi giornalieri o settimanali di guida, il cui grado di gravità varia, conformemente a tale allegato I, a seconda della durata di tale superamento. 44 Pertanto, la circostanza che il conducente abbia utilizzato una carta del conducente di proprietà altrui nel corso di un periodo molto limitato non può costituire un elemento che possa condurre a ridurre l’importo della multa che dovrebbe, in linea di principio, essergli inflitta. 45 Una siffatta interpretazione è corroborata dagli obiettivi di sicurezza stradale e di miglioramento delle condizioni di lavoro dei conducenti perseguiti dal regolamento n. 165/2014 [v., in tal senso, sentenza del 7 maggio 2020, [OSCURATO:PERSONA] (Attestazione di giorni senza guida), C‑96/19, EU:C:2020:353, punto 38]. 46 Infatti, l’utilizzo di una carta del conducente di proprietà altrui ha per oggetto o, quanto meno, per effetto, di impedire il controllo effettivo del rispetto dei periodi di guida e di riposo imposti dalla normativa dell’Unione.

Orbene, una siffatta impossibilità di controllo effettivo si verifica con l’utilizzo di una carta del conducente altrui, circostanza che distingue una siffatta infrazione da quelle di cui trattasi nelle cause che hanno dato luogo alle sentenze del 22 marzo 2017, Euro-Team e Spirál-Gép (C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229), e del 21 novembre 2024, Ekоstroy (C‑61/23, EU:C:2024:974), con le quali la Corte ha statuito, in sostanza, che l’impossibilità di tener conto della durata dell’infrazione di cui trattasi nel contesto della fissazione dell’importo dell’ammenda violava il principio di proporzionalità. 47 Può invece annoverarsi, segnatamente, tra le circostanze particolari del caso di specie, menzionate al punto 43 della presente sentenza, il fatto che la persona interessata possa dimostrare di aver utilizzato per negligenza la carta del conducente altrui. 48 Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che occorre rispondere alle questioni sollevate dichiarando che il principio di proporzionalità, come concretizzato all’articolo 41 del regolamento n. 165/2014, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale in forza della quale al conducente di un veicolo che abbia violato il divieto di cui all’articolo 27 di tale regolamento accoppiando al tachigrafo del suo veicolo una carta del conducente altrui venga inflitta una multa di importo molto elevato, senza che sia prevista alcuna possibilità di ridurre tale importo alla luce delle circostanze particolari del caso di specie.

Sulle spese 49 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.

Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Ottava Sezione) dichiara: Il principio di proporzionalità, così come concretizzato dall’articolo 41 del regolamento (UE) n. 165/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 febbraio 2014, relativo ai tachigrafi nel settore dei trasporti su strada, che abroga il regolamento (CEE) n. 3821/85 del Consiglio relativo all’apparecchio di controllo nel settore dei trasporti su strada e modifica il regolamento (CE) n. 561/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada, dev’essere interpretato nel senso che: esso osta a una normativa nazionale in forza della quale al conducente di un veicolo che abbia violato il divieto di cui all’articolo 27 del regolamento n. 165/2014 accoppiando al tachigrafo del suo veicolo una carta del conducente di proprietà altrui venga inflitta una multa di importo molto elevato, senza che sia prevista alcuna possibilità di ridurre tale importo alla luce delle circostanze particolari del caso di specie.

Firme * Lingua processuale: il bulgaro.

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
Edizione provvisoria SENTENZA DELLA CORTE (Ottava Sezione) 17 settembre 2026 ( * ) « Rinvio pregiudiziale – Trasporti – Regolamento (UE) n. 165/2014 – Articoli 27 e 41 – Utilizzo di una carta del conducente di proprietà altrui – Sanzione – Multa forfettaria – Individualizzazione impossibile – Principio di proporzionalità » Nella causa C‑437/25, avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dall’Administrativen sad Gabrovo (Tribunale amministrativo di Gabrovo, Bulgaria), con decisione del 30 giugno 2025, pervenuta in cancelleria il 3 luglio 2025, nel procedimento FT contro [OSCURATO:PERSONA] otdel „Avtomobilna administratsia“ – Gabrovo, con l’intervento di: Okrаzhna prokuratura Gabrovo, LA CORTE (Ottava Sezione), composta da O. Spineanu-Matei, presidente di sezione, C. Lycourgos (relatore), presidente della Terza Sezione, facente funzione di giudice dell’Ottava Sezione, e N. Fenger, giudice, avvocato generale: J. Richard de la Tour cancelliere: A. [OSCURATO:PERSONA] vista la fase scritta del procedimento, considerate le osservazioni presentate: –        per FT, da Y. Lalova, advokat; –        per la Commissione europea, da R. [OSCURATO:PERSONA], C. Georgieva e K. Walkerová, in qualità di agenti, vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni, ha pronunciato la seguente Sentenza 1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 13 e 15 del regolamento di esecuzione (UE) n. 646/2012 della Commissione, del 16 luglio 2012, che stabilisce norme attuative concernenti le multe e le sanzioni pecuniarie periodiche irrogate per violazione delle disposizioni del regolamento (CE) n. 216/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2012, L 187, pag. 29), nonché sull’interpretazione del principio di proporzionalità. 2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra FT e il [OSCURATO:PERSONA] otdel „Avtomobilna administratsia“ – Gabrovo [Direttore del Dipartimento regionale della Motorizzazione – Gabrovo (Bulgaria)] in merito alla legittimità di una multa amministrativa inflitta a FT, un conducente che ha effettuato un trasporto internazionale di merci con una carta del conducente che non era la sua. Contesto normativo Diritto dell ’ Unione Regolamento di esecuzione n. 646/2012 3 L’articolo 13 del regolamento di esecuzione n. 646/2012 prevede quanto segue: «1.      Quando, in seguito alla deliberazione prevista nella sezione 2, considera che il titolare del certificato abbia violato dolosamente o colposamente il regolamento (CE) n. 216/2008 [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 febbraio 2008, recante regole comuni nel settore dell’aviazione civile e che istituisce un’Agenzia europea per la sicurezza aerea, e che abroga la direttiva 91/670/CEE del Consiglio, il regolamento (CE) n. 1592/2002 e la direttiva 2004/36/CE (GU 2008, L 79, pag. 1)] o le sue norme di attuazione, la Commissione [europea] può adottare una decisione irrogante una multa non superiore al 4% del reddito annuale o del fatturato realizzato dal titolare del certificato nell’esercizio finanziario precedente. 2.      Quando il titolare del certificato non abbia cessato la violazione al momento in cui è stata adottata la decisione di cui al paragrafo 1, la Commissione può, nella stessa decisione, irrogare sanzioni pecuniarie periodiche non superiori al 2,5% del reddito o del fatturato medio giornaliero realizzato dal titolare del certificato nel precedente esercizio finanziario. Tali sanzioni pecuniarie periodiche possono essere irrogate per il periodo decorrente dalla data di notifica della decisione fino al giorno in cui viene posto fine alla violazione. 3.      Ai fini dei paragrafi 1 e 2, per esercizio finanziario precedente si intende l’esercizio finanziario che precede la data della decisione di cui al paragrafo 1. 4.      Le multe e le sanzioni pecuniarie periodiche hanno natura amministrativa. 5.      La decisione che irroga multe o sanzioni pecuniarie periodiche costituisce titolo esecutivo». 4 L’articolo 15 di tale regolamento di esecuzione così dispone: «1.      Nello stabilire se imporre o meno multe e sanzioni pecuniarie periodiche e nel determinare l’importo delle stesse la Commissione si basa sui principi di efficacia, proporzionalità e deterrenza. 2.      In ciascun caso la Commissione tiene conto, delle seguenti circostanze sempreché siano pertinenti: (a)      la gravità e gli effetti della violazione e in particolare, le implicazioni e gli effetti per la sicurezza e per l’ambiente; (b)      il grado di diligenza e di cooperazione dimostrato dal titolare del certificato nell’individuazione della violazione e nell’applicazione degli interventi correttivi, nonché nel corso del procedimento per inottemperanza, o qualsiasi intralcio frapposto dal titolare del certificato all’individuazione della violazione e durante lo svolgimento del procedimento per inottemperanza, nonché qualsiasi inadempimento del titolare del certificato alle richieste rivoltegli dall’Agenzia [europea per la sicurezza aerea (AESA)], dalla Commissione o da un’autorità aeronautica nazionale in applicazione del presente regolamento; (c)      la buona fede del titolare del certificato nell’interpretazione e nell’adempimento degli obblighi incombenti ai titolari di certificati ai sensi del regolamento (CE) n. 216/2008 o delle sue norme di attuazione, o qualsiasi indizio di intenzioni fraudolente da parte del titolare del certificato; (d)      il fatturato rilevante nella fattispecie e le possibilità economiche del titolare del certificato interessato; (e)      la necessità di adottare misure provvisorie o urgenti; (f)      la reiterazione, la frequenza o la durata della violazione commessa dal titolare del certificato; (g)      le precedenti sanzioni, comprese quelle pecuniarie, inflitte allo stesso titolare del certificato. 3.      Nel determinare l’importo della multa e della sanzione pecuniaria periodica la Commissione tiene conto di eventuali altre misure esecutive adottate nei confronti del titolare del certificato a livello nazionale o dall’[AESA] in base agli stessi motivi giuridici e agli stessi fatti». Regolamento (UE) n. 165/2014 5 L’articolo 2, paragrafo 2, del regolamento (UE) n. 165/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 febbraio 2014, relativo ai tachigrafi nel settore dei trasporti su strada, che abroga il regolamento (CEE) n. 3821/85 del Consiglio relativo all’apparecchio di controllo nel settore dei trasporti su strada e modifica il regolamento (CE) n. 561/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada (GU 2014, L 60, pag. 1), così dispone: «Oltre alle definizioni di cui al paragrafo 1, ai fini del presente regolamento si intende per: (…) d)      “carta tachigrafica”, una carta a microprocessore destinata all’uso con il tachigrafo, che consente l’identificazione da parte del tachigrafo del ruolo del titolare della carta e consente il trasferimento e l’archiviazione dei dati; (…) f)      “carta del conducente”, una carta tachigrafica rilasciata dalle autorità di uno Stato membro a un determinato conducente, che identifica il conducente e consente l’archiviazione dei dati sull’attività del conducente; (…)». 6 L’articolo 27 di tale regolamento recita quanto segue: «1.      La carta del conducente è personale. 2.      Il conducente non può essere titolare di più di una carta valida del conducente ed è autorizzato solamente a usare la propria carta personalizzata. È vietato l’uso di carte difettose o il cui periodo di validità sia scaduto». 7 L’articolo 41 di detto regolamento prevede quanto segue: «1.      [OSCURATO:PERSONA] membri stabiliscono, in conformità degli ordinamenti costituzionali nazionali, il regime sanzionatorio applicabile alle violazioni del presente regolamento e adottano tutte le misure necessarie per garantirne l’effettiva applicazione. Tali sanzioni sono effettive, proporzionate, dissuasive e non discriminatorie e sono conformi alle categorie di violazioni di cui alla direttiva 2006/22/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, sulle norme minime per l’applicazione dei regolamenti (CEE) n. 3820/85 e (CEE) n. 3821/85 del Consiglio relativi a disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada e che abroga la direttiva 88/599/CEE del Consiglio (GU 2006, L 102, pag. 35)]. 2.      [OSCURATO:PERSONA] membri notificano alla Commissione tali provvedimenti e le disposizioni in materia di sanzioni entro il 2 marzo 2016. Essi informano la Commissione in merito a qualsiasi successiva modifica di tali misure». Direttiva 2006/22 8 L’articolo 2, paragrafo 3 bis , della direttiva 2006/22, come modificata dalla direttiva (UE) 2020/1057 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2020 (GU 2020, L 249, pag. 49), così recita: «Ciascuno Stato membro organizza i controlli del rispetto della direttiva 2002/15/CE, [del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2002, concernente l’organizzazione dell’orario di lavoro delle persone che effettuano operazioni mobili di autotrasporto (GU 2002, L 80, pag. 35)] tenendo conto del sistema di classificazione del rischio previsto all’articolo 9 della presente direttiva. Tali controlli sono effettuati nei confronti di un’impresa di cui uno o più conducenti abbiano ripetutamente o gravemente violato i regolamenti (CE) n. 561/2006 [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, relativo all’armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada e che modifica i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 3821/85 e (CE) n. 2135/98 e abroga il regolamento (CEE) n. 3820/85 del Consiglio (GU [2006] L 102, pag. 1)] o (UE) n. 165/2014». 9 La tabella di cui al punto 2 dell’allegato III della direttiva 2006/22, come modificata dalla direttiva 2020/1057, intitolata «Gruppi di infrazioni al regolamento (UE) n. 165/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio (Tachigrafo)», precisa che la guida con una carta del conducente di cui il conducente non è il titolare fa parte delle infrazioni più gravi del regolamento n. 165/2014. Regolamento (UE) 2016/403 10 L’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2016/403 della Commissione, del 18 marzo 2016, che integra il regolamento (CE) n. 1071/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda la classificazione di infrazioni gravi alle norme dell’Unione che possono portare alla perdita dell’onorabilità del trasportatore su strada e che modifica l’allegato III della direttiva n. 2006/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2016, L 74, pag. 8), così dispone: «Il presente regolamento stabilisce un elenco comune di categorie, tipi e livelli di gravità delle infrazioni gravi alla normativa dell’Unione in materia di trasporto commerciale su strada, come stabilito all’allegato I del presente regolamento, che, oltre a quelle di cui all’allegato IV del regolamento (CE) n. 1071/2009, possono comportare la perdita dell’onorabilità di un trasportatore su strada». 11 Risulta, in particolare, dall’allegato I del regolamento 2016/403 che il superamento del periodo di guida giornaliero o settimanale da parte di un conducente costituisce un’infrazione grave, molto grave o la più grave, a seconda della durata di tale superamento. Per contro, secondo tale allegato, la guida con una carta del conducente appartenente ad altri deve essere classificata, in ogni caso, nella categoria delle infrazioni più gravi. D iritto bulgaro 12 L’articolo 93c, paragrafo 5, dello Zakon za avtomobilnite prevozi (legge relativa ai trasporti su strada) (DV n. 82, del 17 settembre 1999), nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: lo «ZavtP»), così dispone: «Un conducente che utilizza una carta del conducente rilasciata ad un’altra persona è punito con una multa di 1 500 leva bulgari (BGN) [(circa EUR 767)]». 13 L’articolo 27, paragrafo 5, dello Zakon za administrativnite narushenia i nakazania (legge sugli illeciti amministrativi e sulle sanzioni) (DV n. 92, del 28 novembre 1969), nella versione applicabile al procedimento principale, prevede quanto segue: «Non è neppure autorizzata la fissazione di una sanzione inferiore all’importo minimo previsto per le sanzioni costituite dalla multa o dall’interdizione temporanea dall’esercizio di una determinata professione o attività, salvo nei casi previsti dalla legge». Procedimento principale e questioni pregiudiziali 14 Il 28 agosto 2024 il Direttore del Dipartimento regionale della Motorizzazione – Gabrovo ha inflitto a FT, in forza dell’articolo 93c, paragrafo 5, dello ZavtP, una multa amministrativa di importo pari a BGN 1 500 (circa EUR 767) per aver guidato, in violazione dell’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 165/2014, il 26 luglio 2024, un veicolo a motore rientrante nell’ambito di applicazione di tale regolamento utilizzando una carta del conducente a nome di un’altra persona. 15 Con sentenza del 2 aprile 2025, il Rayonen sad Gabrovo (Tribunale distrettuale di Gabrovo, Bulgaria) ha confermato tale multa amministrativa. 16 Il 13 maggio 2025 FT ha proposto ricorso per cassazione avverso tale sentenza dinanzi all’Administrativen sad Gabrovo (Tribunale amministrativo di Gabrovo, Bulgaria), giudice del rinvio. Nella sua impugnazione, FT fa valere, in particolare, che la multa amministrativa cui è stato condannato è sproporzionata rispetto alla natura e alla gravità dell’infrazione di cui trattasi, in quanto il carattere forfettario di tale multa osta a che siano presi in considerazione elementi quali la distanza effettivamente percorsa con la carta del conducente di un terzo, la circostanza che si tratta di una prima infrazione o il fatto che l’interessato possiede, egli stesso, una carta del conducente. 17 Il giudice del rinvio rileva, in primo luogo, che l’articolo 93c, paragrafo 5, dello ZAvtP prevede una sanzione di importo forfettario per l’infrazione contestata a FT, il cui livello supera l’importo del salario minimo bulgaro (BGN 1 077) (circa EUR 550), nonché quello della retribuzione media bulgara alla data della commissione dell’asserita infrazione e durante i primi tre mesi del 2025. 18 Né l’autorità amministrativa che ha inflitto detta multa, né il giudice incaricato di valutarne la legittimità hanno facoltà di ridurre l’importo di quest’ultima, caso per caso, tenendo conto della natura e della gravità dell’infrazione di cui trattasi o della sua pericolosità per la collettività. 19 In effetti, dall’articolo 27, paragrafo 5, della legge relativa alle infrazioni e alle sanzioni amministrative, nella versione applicabile al procedimento principale, risulta che non è autorizzata la fissazione di una sanzione inferiore all’importo minimo delle sanzioni costituite dalla multa e dall’interdizione temporanea dall’esercizio di una determinata professione o attività, salvo nelle ipotesi previste dalla legge, nessuna delle quali trova applicazione nel caso di specie. 20 Non è quindi possibile tener conto, in particolare, del fatto che l’infrazione di cui trattasi sia stata commessa intenzionalmente o per negligenza, del momento in cui è stata commessa o del tratto stradale sul quale si è verificata, né della circostanza che l’interessato disponesse di una carta del conducente alla data di tale infrazione o, ancora, delle ragioni per le quali ha utilizzato una carta del conducente appartenente a un terzo. 21 In secondo luogo, il giudice del rinvio ritiene che il principio di proporzionalità, quale sancito dal diritto dell’Unione, vincoli gli [OSCURATO:PERSONA] membri non solo per quanto riguarda la determinazione degli elementi costitutivi di un’infrazione e delle norme relative all’intensità delle multe, ma anche per quanto concerne la valutazione degli elementi che possono essere presi in considerazione per la fissazione dell’importo della multa da cui tale infrazione è corredata. 22 Alla luce di quanto esposto, l’Administrativen sad Gabrovo (Tribunale amministrativo di Gabrovo) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1.      Se la sanzione prevista all’articolo 93c, paragrafo 5, [dello ZavtP], per l’infrazione consistente nell’utilizzare una carta del conducente di un’altra persona, sia conforme ai criteri che disciplinano l’applicazione e la quantificazione delle multe e delle sanzioni pecuniarie periodiche, previsti agli articoli 13 e 15 del regolamento di esecuzione (…) n. 646/2012 (…) che disciplina l’applicazione del principio di proporzionalità nell’irrogazione di multe e sanzioni pecuniarie periodiche da parte della Commissione europea. Se, dal momento che la disposizione prevede sanzioni di importo forfettario e cospicuo per i cittadini bulgari, tali sanzioni siano conformi al principio di proporzionalità ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, TUE, che fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione e che gli [OSCURATO:PERSONA] membri sono tenuti a rispettare. 2.      Se occorra interpretare e applicare la sentenza (…) del 21 novembre 2024, Ekоstroy (causa C‑61/23, EU:C:2024:974) a tutte le disposizioni sanzionatorie del diritto amministrativo bulgaro, tenendo presente che, al punto 53 di tale sentenza, la Corte ha dichiarato quanto segue: “(…) [i]n tale contesto, l’applicazione di un’ammenda o di una sanzione pecuniaria di importo forfettario per qualsivoglia violazione di taluni obblighi previsti dalla legge, senza graduazione dell’importo di tale ammenda o di tale sanzione pecuniaria in funzione della gravità dell’illecito, come previsto dal regime sanzionatorio in esame nel procedimento principale, risulta sproporzionata rispetto agli scopi contemplati dalla normativa dell’Unione”. Se, alla luce di quanto sopra esposto, le disposizioni nazionali che, come l’articolo 93c, paragrafo 5, [dello ZavtP], prevedono un tale importo forfettario delle sanzioni, in considerazione della citata sentenza della Corte di giustizia debbano essere considerate compatibili con il principio di proporzionalità sancito dal diritto dell’Unione». Sulle questioni pregiudiziali Sulla ricevibilità 23 Secondo una giurisprudenza costante, le questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione sollevate dal giudice nazionale nel contesto di diritto e di fatto che egli individua sotto la propria responsabilità, e del quale non spetta alla Corte verificare l’esattezza, sono assistite da una presunzione di rilevanza. Il rifiuto, da parte della Corte, di statuire su una questione proposta da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale, qualora la questione sia di natura ipotetica, oppure quando la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni che le sono sottoposte (sentenza del 17 marzo 2026, Županijsko državno odvjetništvo, C‑8/24, EU:C:2026:210, punto 55 e giurisprudenza citata). 24 In primo luogo, con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in particolare, l’interpretazione degli articoli 13 e 15 del regolamento di esecuzione n. 646/2012 e dell’articolo 5, paragrafo 4, TUE. 25 Orbene, occorre rilevare, da un lato, che tale regolamento riguarda il trasporto aereo e, dall’altro, che tale articolo 5, paragrafo 4, sancisce il principio di proporzionalità nell’azione dell’Unione e non già in quella degli [OSCURATO:PERSONA] membri. Ne consegue che tali disposizioni sono manifestamente inapplicabili alla controversia principale, cosicché la prima questione è irricevibile nella parte in cui verte sull’interpretazione di dette disposizioni (v., in tal senso, sentenza del 24 luglio 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punti da 64 a 66 e 70). 26 In secondo luogo, dalla seconda questione risulta che il giudice del rinvio si interroga, da un lato, sulla compatibilità con il principio di proporzionalità, quale sancito dal diritto dell’Unione, delle disposizioni nazionali in forza delle quali nel caso di specie è stata inflitta una multa amministrativa forfettaria e, dall’altro, sulla compatibilità con tale principio di disposizioni del diritto bulgaro diverse da quelle pertinenti per dirimere la controversia principale. 27 A tal riguardo, occorre rilevare, da un lato, che la prima parte della seconda questione si fonde con la prima questione, cosicché non occorre risolverla separatamente. 28 Per quanto riguarda, dall’altro lato, la seconda parte della seconda questione, occorre ricordare che la funzione assegnata alla Corte nell’ambito dei procedimenti di pronuncia pregiudiziale consiste nel contribuire all’amministrazione della giustizia negli [OSCURATO:PERSONA] membri e non già nell’esprimere pareri consultivi su questioni generali o ipotetiche (v., in particolare, sentenza del 15 settembre 2011, Unió de Pagesos de Catalunya, C‑197/10, EU:C:2011:590, punto 18). 29 Ne consegue che la seconda parte della seconda questione è irricevibile. Nel merito 30 In via preliminare, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, nell’ambito della cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte istituita dall’articolo 267 TFUE, spetta a quest’ultima fornire al giudice nazionale una risposta utile che gli consenta di dirimere la controversia sottopostagli. In tale prospettiva, spetta alla Corte, se necessario, riformulare le questioni che le sono sottoposte. A tal riguardo, spetta ad essa estrarre dall’insieme degli elementi forniti dal giudice nazionale, e segnatamente dalla motivazione della decisione di rinvio, gli elementi del diritto dell’Unione che richiedono un’interpretazione, tenuto conto dell’oggetto della controversia [sentenza del 30 aprile 2024, M.N. (EncroChat), C‑670/22, EU:C:2024:372, punto 78 e giurisprudenza citata]. 31 Nel caso di specie, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il principio di proporzionalità debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che punisce un’infrazione, come quella di cui trattasi nel procedimento principale con una multa amministrativa di importo cospicuo senza che sia possibile, né per l’autorità amministrativa che ha inflitto tale multa, né per il giudice incaricato di valutarne la legittimità, ridurne l’importo alla luce delle circostanze del caso di specie. 32 Dalla decisione di rinvio risulta che l’infrazione di cui trattasi nel procedimento principale consiste nell’utilizzo di una carta del conducente di proprietà altrui, in violazione del divieto previsto all’articolo 27 del regolamento n. 165/2014. 33 A tal riguardo occorre rilevare che l’articolo 41 di detto regolamento prevede che gli [OSCURATO:PERSONA] membri adottino sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive applicabili alle violazioni delle disposizioni del regolamento in parola. Tale articolo si applica a tutte le sanzioni adottate dagli [OSCURATO:PERSONA] membri al fine di reprimere le violazioni del medesimo regolamento, indipendentemente dal fatto che tali sanzioni abbiano o meno carattere penale, ai sensi della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. 34 Pertanto occorre considerare che, mediante la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il principio di proporzionalità, quale concretizzato all’articolo 41 del regolamento n. 165/2014, debba essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale in forza della quale al conducente di un veicolo che abbia violato il divieto di cui all’articolo 27 di tale regolamento accoppiando al tachigrafo del suo veicolo una carta del conducente di proprietà altrui venga inflitta una multa di importo cospicuo, senza che sia prevista alcuna possibilità di diminuire tale importo alla luce delle circostanze particolari del caso di specie. 35 In primo luogo occorre rammentare che, in mancanza di armonizzazione della normativa dell’Unione nel settore delle sanzioni applicabili in caso di inosservanza delle condizioni previste da un regime istituito da tale normativa, gli [OSCURATO:PERSONA] membri possono scegliere le sanzioni che sembrano loro appropriate. Essi sono tuttavia tenuti a esercitare questa competenza nel rispetto del diritto dell’Unione e dei suoi principi generali e, di conseguenza, nel rispetto del principio di proporzionalità [sentenze del 21 novembre 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, punto 41, e dell’11 dicembre 2025, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] en Sport (Sigarette elettroniche), C‑665/24, EU:C:2025:960, punto 42 e giurisprudenza citata]. 36 Il principio di proporzionalità, concretizzato all’articolo 41 del regolamento n. 165/2014, esige che la severità di una sanzione corrisponda alla gravità dell’infrazione di cui trattasi, in particolare garantendo un effetto realmente dissuasivo. Pertanto, le misure repressive consentite da una normativa nazionale non devono eccedere i limiti di ciò che è necessario al conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti da tale normativa (v., in tal senso, sentenze del 21 novembre 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, punto 45, nonché del 22 gennaio 2026, AK Dlhopolec e a., C‑590/24, EU:C:2026:41, punti 105 e 107, e giurisprudenza citata). 37 Tale principio di proporzionalità è obbligatorio per quanto concerne non solo la determinazione degli elementi costitutivi di un’infrazione, ma anche riguardo alle norme relative all’entità delle sanzioni pecuniarie e alla valutazione degli elementi che possono essere presi in considerazione per la loro fissazione (v., in tal senso, sentenza del 21 novembre 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, punto 46 e giurisprudenza citata). 38 Nel caso di specie, la normativa bulgara istituisce un regime di responsabilità oggettiva in forza del quale la constatazione dei fatti costitutivi dell’infrazione di cui trattasi è sufficiente affinché l’autorità amministrativa infligga una multa di importo pari a BGN 1 500 (circa EUR 767). 39 Peraltro, la categoria di persone esposta a una siffatta multa è costituita, almeno essenzialmente, da persone fisiche che svolgono funzioni di autotrasportatore. Orbene, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che l’importo di tale multa è superiore alla retribuzione media in Bulgaria. Ne consegue che, fatta salva la verifica da parte del giudice del rinvio, l’importo di detta multa deve essere considerato molto elevato tenuto conto del livello medio dei redditi professionali della categoria di persone che possono essere condannate a una siffatta multa. 40 Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta inoltre che né l’autorità amministrativa responsabile per l’irrogazione di una siffatta multa, né il giudice incaricato di esaminarne la regolarità sono in grado di ridurne l’importo tenendo conto delle circostanze proprie del caso di specie. 41 Orbene, il fatto di infliggere una multa di importo molto elevato, senza che tale importo possa essere ridotto in funzione delle circostanze particolari del caso di specie, è tale da violare il principio di proporzionalità, quale concretizzato all’articolo 41 del regolamento n. 165/2014 (v., per analogia, sentenza del 22 gennaio 2026, AK Dlhopolec e a., C‑590/24, EU:C:2026:41, punto 112). 42 Ne consegue che, fatta salva la verifica da parte del giudice del rinvio, l’importo della multa di cui trattasi nel procedimento principale è talmente cospicuo che il principio di proporzionalità, quale concretizzato all’articolo 41 del regolamento n. 165/2014, osta a che tale importo non possa in alcun modo essere ridotto alla luce delle circostanze particolari del caso di specie. 43 In secondo luogo, per quanto riguarda, più in particolare, circostanze che possano essere prese in considerazione al fine di modulare l’entità di una multa amministrativa come quella di cui trattasi nel procedimento principale, occorre rilevare che dall’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 165/2014, in combinato disposto con l’allegato I del regolamento 2016/403, risulta che l’utilizzo di una carta del conducente altrui rientra nel novero delle infrazioni più gravi in materia, a prescindere dalla durante di tale utilizzo. Questa infrazione si distingue quindi da altre violazioni del diritto dell’Unione applicabile nel settore del trasporto su strada e, in particolare, dalle infrazioni connesse al superamento dei periodi massimi giornalieri o settimanali di guida, il cui grado di gravità varia, conformemente a tale allegato I, a seconda della durata di tale superamento. 44 Pertanto, la circostanza che il conducente abbia utilizzato una carta del conducente di proprietà altrui nel corso di un periodo molto limitato non può costituire un elemento che possa condurre a ridurre l’importo della multa che dovrebbe, in linea di principio, essergli inflitta. 45 Una siffatta interpretazione è corroborata dagli obiettivi di sicurezza stradale e di miglioramento delle condizioni di lavoro dei conducenti perseguiti dal regolamento n. 165/2014 [v., in tal senso, sentenza del 7 maggio 2020, [OSCURATO:PERSONA] (Attestazione di giorni senza guida), C‑96/19, EU:C:2020:353, punto 38]. 46 Infatti, l’utilizzo di una carta del conducente di proprietà altrui ha per oggetto o, quanto meno, per effetto, di impedire il controllo effettivo del rispetto dei periodi di guida e di riposo imposti dalla normativa dell’Unione. Orbene, una siffatta impossibilità di controllo effettivo si verifica con l’utilizzo di una carta del conducente altrui, circostanza che distingue una siffatta infrazione da quelle di cui trattasi nelle cause che hanno dato luogo alle sentenze del 22 marzo 2017, Euro-Team e Spirál-Gép (C‑497/15 e C‑498/15, EU:C:2017:229), e del 21 novembre 2024, Ekоstroy (C‑61/23, EU:C:2024:974), con le quali la Corte ha statuito, in sostanza, che l’impossibilità di tener conto della durata dell’infrazione di cui trattasi nel contesto della fissazione dell’importo dell’ammenda violava il principio di proporzionalità. 47 Può invece annoverarsi, segnatamente, tra le circostanze particolari del caso di specie, menzionate al punto 43 della presente sentenza, il fatto che la persona interessata possa dimostrare di aver utilizzato per negligenza la carta del conducente altrui. 48 Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che occorre rispondere alle questioni sollevate dichiarando che il principio di proporzionalità, come concretizzato all’articolo 41 del regolamento n. 165/2014, deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale in forza della quale al conducente di un veicolo che abbia violato il divieto di cui all’articolo 27 di tale regolamento accoppiando al tachigrafo del suo veicolo una carta del conducente altrui venga inflitta una multa di importo molto elevato, senza che sia prevista alcuna possibilità di ridurre tale importo alla luce delle circostanze particolari del caso di specie. Sulle spese 49 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione. Per questi motivi, la Corte (Ottava Sezione) dichiara: Il principio di proporzionalità, così come concretizzato dall’articolo 41 del regolamento (UE) n. 165/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 febbraio 2014, relativo ai tachigrafi nel settore dei trasporti su strada, che abroga il regolamento (CEE) n. 3821/85 del Consiglio relativo all’apparecchio di controllo nel settore dei trasporti su strada e modifica il regolamento (CE) n. 561/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo all’armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel settore dei trasporti su strada, dev’essere interpretato nel senso che: esso osta a una normativa nazionale in forza della quale al conducente di un veicolo che abbia violato il divieto di cui all’articolo 27 del regolamento n. 165/2014 accoppiando al tachigrafo del suo veicolo una carta del conducente di proprietà altrui venga inflitta una multa di importo molto elevato, senza che sia prevista alcuna possibilità di ridurre tale importo alla luce delle circostanze particolari del caso di specie. Firme * Lingua processuale: il bulgaro.