Cassazione n. 21657/2026

[OSCURATO:PERSONA]'ANALISI DELL'[OSCURATO:PERSONA], in persona del legale2026 rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ope legis2295 dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;- controricorrente –avverso la sentenza n. 236/2025 della CORTE D'APPELLO diROMA, depositata il 24/01/2025 R.G.N. 2061/2023;udita la relazione della causa svolta nella camera di consigliodel 07/05/2026 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA].Numero registro generale 5945/20251. La ricorrente, ricercatrice di III livello presso il CREA, ha Numero sezionale 2295/2026Numero di raccolta generale 21657/2026impugnato la sentenza del Tribunale di Tivoli che avevaD ata pubblicazione 25/06/2026respinto la sua richiesta di progressione al II livello. Afondamento della domanda la lavoratrice ha dedotto di essererisultata idonea alla selezione per l’accesso al profilo diricercatore di II livello, lamentando l’inadempimento dell’enteper mancata utilizzazione della graduatoria e mancataindizione di nuove selezioni interne.2. La Corte di appello di Roma, previa conferma dellagiurisdizione del giudice ordinario, ha ritenuto infondate ledomande della dipendente respingendo il gravame.In particolare, la Corte territoriale ha evidenziato che l’art. 15del CCNL Enti di Ricerca non impone uno scorrimentoautomatico delle graduatorie, né prevede l’obbligo di indizionebiennale delle selezioni, atteso che tali procedure sonosoggette all’esercizio del potere discrezionaledell’amministrazione. Ha, inoltre, aggiunto che l’indizione dellepredette procedure era subordinata alla disponibilità dellerisorse e che era in concreto carente la necessariaautorizzazione per la copertura dei posti vacanti. Infine, haritenuto che la ricorrente non avesse neppure assolto all’oneredella prova quanto alla elevata probabilità di essereselezionata in caso di esperimento delle procedure.3. Per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso PaolaDel Serrone sulla base di tre motivi, illustrati da memoria, cuiresiste con controricorso l’amministrazione.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo di ricorso si deduce, ai sensi dell’art.360, primo comma, numero 3, cod. proc. civ. la violazionedell’art. 1218 cod. civ., atteso che il giudice d’appello haerroneamente assimilato le domande attoree, aventi adNumero registro generale 5945/2025oggetto l’adempimento e, comunque, il risarcimento del danno Numero sezionale 2295/2026Numero di raccolta generale 21657/2026da inadempimento datoriale (peraltro anche all’obbligo diD ata pubblicazione 25/06/2026periodica indizione delle selezioni, oltre che a quello discorrimento delle graduatorie), ad una pretesa di scorrimentodella graduatoria di selezione interna, qualificando la posizionedella lavoratrice, dedotta in giudizio, in termini di merointeresse legittimo, asseritamente non tutelabile, anziché didiritto soggettivo.2. Con il secondo motivo ai sensi dell’art. 360, primo comma,n. 3, cod. proc. civ. si denuncia la violazione dell’art. 15 c.c.n.l.cit., anche in relazione agli art. 1362, 1363, 1366, 1367, 1369e 1218 cod. civ., atteso che il giudice d’appello haerroneamente escluso la sussistenza degli obblighi datoriali edel correlato diritto soggettivo della lavoratrice, nonchéconseguentemente l’inadempimento datoriale, in ordine alloscorrimento della graduatoria in cui la lavoratrice stessa eracollocata, oltre che eventualmente in via alternativa, allaindizione di nuove procedure selettive interne con periodicitàbiennale.3. I primi due motivi possono essere trattati congiuntamentein quanto strettamente connessi e sono infondati.3.1. Ad avviso della ricorrente l’interpretazione delladisposizione contrattualcollettiva da parte della Corte di meritosarebbe viziata:a) per aver disatteso l’esegesi letterale della locuzione«attivate con cadenza biennale», indicativa di per sédell’obbligo di attivazione;b) per aver disatteso l’assunto esegetico basato sul rilievoche la disposizione doveva almeno avere il senso di obbligarel’amministrazione, per il futuro, in mancanza di nuoveNumero registro generale 5945/2025selezioni, a scorrere la graduatoria degli idonei al primo Numero sezionale 2295/2026Numero di raccolta generale 21657/2026fabbisogno; Data pubblicazione 25/06/2026c) per non aver tenuto conto della clausola che prevedevache «Il numero dei posti destinati alle procedure di cui alpresente comma sarà definito con riferimento al numero degliappartenenti al livello inferiore», espressiva di un forte favorper la progressione interna;d) per non aver tenuto conto che così interpretata ladisposizione sarebbe stata nulla perché condizione sospensivameramente potestativa (art. 1355 c.c.).3.2. Si assume che l’obbligo di svolgere prima la progressione2012 è aggiuntivo e non sostitutivo; che l’applicabilitàanalogica dell’art.4, comma 3, era favorita dal fatto che eraprevisto che l’assunzione per concorso era condizionata dalla«assenza, nella stessa amministrazione, di idonei collocatinelle proprie graduatorie vigenti e approvate a partire dal 1ºgennaio 2007, relative alle professionalità necessarie anchesecondo un criterio di equivalenza».3.3. Le censure non meritano accoglimento.La previsione, contenuta nel quinto comma dell’art.15 delCCNL [OSCURATO:PERSONA] del 7 aprile 2006, secondo cui«L’accesso al II livello del profilo di ricercatore e tecnologoavviene anche attraverso procedure selettive... attivate concadenza biennale all’interno dei profili di ricercatore etecnologo», non indica in modo chiaro che l’attivazione concadenza biennale dovesse essere obbligatoria, specie secomparata con l’art. 64 del CCNL 21 febbraio 2002, cheprevedeva, al comma 1, che «[OSCURATO:PERSONA] che rilevino situazioni dianomala carenza di opportunità di sviluppo professionale, daaccertare in base all’elemento oggettivo della permanenzadiffusa superiore a 12 anni nei livelli III e II, debbono attivare,Numero registro generale 5945/2025per l’accesso, rispettivamente, al II e I livello, tenuto conto Numero sezionale 2295/2026Numero di raccolta generale 21657/2026delle risorse di cui al comma 5, nell’ambito della correnteD ata pubblicazione 25/06/2026programmazione triennale, per ciascun profilo e livello,procedure concorsuali distinte in quanto aperte: a) l’una atutta la comunità scientifica; b) l’altra a ricercatori o tecnologidell’Ente in possesso dei requisiti prescritti per il livello diaccesso».3.4. Dal carattere non certo ed univoco del dato letterale,segue, ai sensi dell’art. 1363 c.c., la necessità di considerareche lo stesso art.15 prevedeva, ai commi 2 e 3, che:«2. Il profilo dei tecnologi è anch’esso caratterizzatoda un’omogenea professionalità e da un unico organico,articolato su tre livelli, denominati:Dirigente tecnologo;Primo tecnologo;Tecnologo.3. Il numero complessivo dei posti riferibili agli organicipredetti è determinato da ciascun Ente in sede di approvazionedel bilancio di previsione nel rispetto dei vincoli di legge»; edal comma 7 che:«In sede di approvazione del bilancio di previsione, previacontrattazione con le OO.SS, vengono definite le risorsedestinate al fondo per l’applicazione delle procedure di cui aiprecedenti commi 5 e 6. Tali risorse dovranno comunquegarantire la copertura di un congruo numero di posti».Tali disposizioni, nel rimettere alla valutazione dell’ente ledeterminazioni in tema di fabbisogno di personale ed allacontrattazione integrativa l’individuazione delle risorse e deiposti disponibili, mal si conciliano con la tesi secondo la qualel’art. 15, comma 5 ponesse in capo all’Amministrazione unobbligo incondizionato di indizione, ed anzi la contraddicono.Numero registro generale 5945/20253.5. Merita qui aggiungere che la disciplina di cui all’art. 64 Numero sezionale 2295/2026Numero di raccolta generale 21657/2026del precedente CCNL 2002, già volta ad ovviare alla anomalaD ata pubblicazione 25/06/2026persistenza di diffusa permanenza nei livelli II e III, venneesaminata da questa Corte nell’ordinanza n. 23365/2022 sottoil particolare profilo della conformità a contratto della clausolache escludeva dalla graduatoria il dirigente che, all’atto dellarelativa approvazione non fosse più in servizio; clausola che siera risolta a pregiudizio del lavoratore, collocato in quiescenzanelle more della procedura, i cui effetti erano previstiretroattivi, in relazione alla violazione della regola, posta dalcitato art. 64, che prevedeva che la procedura fosse banditaentro tre mesi dalla stipula del CCNL.3.6. Questa Corte, pur giudicando il termine in questioneordinatorio, valorizzando il fatto che la stessa disposizioneaffidasse prodromicamente alla concertazione la rilevazionedelle anomalie, peraltro in quel caso specificamenteindividuate dal contratto nella permanenza nel livello per oltre12 anni, e condizionasse gli adempimenti alla condizione dellaprevia individuazione delle risorse, e pur affermando che «nonvi è dubbio che il terzo comma, che non può essere letto inmodo avulso dall’intera disposizione, pur non prevedendo undiritto, direttamente azionabile, in favore di tutti quelli che sitrovino nella prevista posizione...», giudicò che «alla luce dellaportata precettiva del riconoscimento retroattivodell’avanzamento, la valutazione giudiziale non dovevaarrestarsi alla inevitabilità della mancata attribuzione di talelivello per l’intervenuto collocamento in quiescenza del Bini,occorrendo verificare le ragioni per le quali la P.A. era arrivataa tale momento, sottraendosi così dal dare adempimento aquella parte della disposizione avente, come detto, valenzaprecettiva».Numero registro generale 5945/2025Malgrado il fatto che, anche sotto altri profili, quella disciplina Numero sezionale 2295/2026Numero di raccolta generale 21657/2026recasse, sotto il profilo della cogenza, elementi ben più chiariD ata pubblicazione 25/06/2026ed univoci, questa Corte accolse quel ricorso non già perchéritenne che l’obbligo non fosse condizionato, anche quanto aitempi, ai quali essa anzi attribuì «carattere meramenteprogrammatico», e dagli adempimenti prodromici contrattualie finanziari (evidentemente non dipendenti dalla sola volontàdell’Amministrazione), ma perché si ritenne contrario alcanone esegetico di buona fede, e peraltro solo sul pianorisarcitorio, che il ricorrente fosse pregiudicato dal fatto diessere stato collocato a riposo prima dell’approvazione dellagraduatoria, malgrado la previsione di decorrenza retroattiva.Anche sotto tal profilo, trattasi di caso non assimilabile a quelloqui in esame.4. Merita piuttosto ricordare che questa Corte, nel caso sottocerti versi analogo dell’inadempimento della Agenzia SpazialeItaliana (ASI) all’obbligo contrattualcollettivo di attivare entrodue mesi le procedure di progressione selettiva previstedall’art. 54 del CCNL enti di ricerca 98/2001, ebbe a giudicareche, stante la presenza di disposizioni contrattualcollettivesecondo le quali il finanziamento poteva avvenire solo previacontrattazione integrativa, nessun diritto poteva sorgere indifetto di quella condizione, posto che «qualora un dirittodipenda da una contrattazione integrativa, il che pertieneall'ambito della cognizione giuridica della domanda dispiegata,l'azione di chi ne pretenda l'adempimento naturalmentecoinvolge l'esistenza di tale contrattazione ed ilriconoscimento, attraverso essa, di quel diritto. D'altra parte,è appena il caso di rilevare che il bando, a fronte di unaprogressione orizzontale dipendente dalla contrattazioneintegrativa, sarebbe nullo, quale atto di gestione del rapporto,e non potrebbe attribuire alcun diritto, se esso riconoscessNeum eilr o registro generale 5945/2025Numero sezionale 2295/2026beneficio a prescindere da tale contrattazione eNu medroa dli raccolta generale 21657/2026procedimento e dai controlli di legge che la riguardano, inD ata pubblicazione 25/06/2026quanto si determinerebbe una violazione diretta dell'art. 2, co.3 (secondo cui i trattamenti economici possono derivare solodalla contrattazione collettiva) e 40-bis del d. Igs. 165/2001(norma che regola i controlli sulla contrattazione decentrata),come sostanzialmente fatto rilevare anche da ASI allorquando,nelle premesse ai motivi e poi con il quarto motivo, richiamaespressamente il citato principio di cui all'art. 2, co. 3. Sulpunto si veda anche Cass. 18 agosto 2020, n. 17226, secondola quale “in tema di pubblico impiego contrattualizzato, ai sensidell'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001, l'attribuzionedei trattamenti economici è riservata alla contrattazionecollettiva, sicché non è sufficiente a tale scopo un attodeliberativo della P.A. ma occorre, a pena di nullità, laconformità di tale atto alla contrattazione collettiva”» (Cass. n.27314/2021).5. Una volta chiarita l’impossibilità di interpretare la clausolanel senso che l’Amministrazione dovesse bandire la selezionea prescindere dalla definizione, in sede contrattualcollettiva,delle risorse allo scopo necessarie, quale prevista all’art. 15,comma 7, del CCNL 2006, assume rilievo dirimente in sensoostativo delle pretese attoree, sia sul piano del diritto alloscorrimento (comunque inesistente se non previsto dalcontratto o dal bando: Cass. n. 3332/2018), che sul pianorisarcitorio, il fatto che la Corte territoriale abbia accertato infatto, in modo non censurabile col mezzo prescelto, che dal2011 al 2016 l’Ente non aveva ottenuto alcuna autorizzazionealla copertura di posti, e, quindi, non aveva in materiaNumero registro generale 5945/2025copertura economica. Affermazione, questa, con la quale il Numero sezionale 2295/2026Numero di raccolta generale 21657/2026ricorrente non si confronta. Data pubblicazione 25/06/20266. Con il terzo ed ultimo mezzo ai sensi dell’art. 360, primocomma, n. 3, cod. proc. civ. si denuncia la violazione ovverofalsa o comunque erronea applicazione degli art. 1218 e 1223cod. civ., anche in relazione all’art. 2697 cod. civ., atteso cheil giudice a quo, trascurando lo ius receptum, ha erroneamenteomesso di considerare che la concreta opportunità dellaricorrente odierna di conseguire la tempestiva progressione ininquadramento, se l’ente datore di lavoro avesse adempiuto aipropri obblighi di utilizzazione per scorrimento dellegraduatorie del 2010 e di indizione di nuove procedureselettive interne, era (ed è) da individuarsi in viaconsequenziale rispetto all’inadempimento all’obbligo diutilizzazione predetto e comunque anche in via presuntiva,rispetto all’inadempimento all’obbligo di indizione di nuoveselezioni, alla stregua degli elementi parametrici puntualmenteindividuati nel ricorso originario, documentati e rimastiincontroversi, quali, segnatamente, l’amplissima disponibilitàdi posti in fabbisogno designati dall’ente come destinati adoccorrente copertura, la collocazione della ricorrente inposizione di idoneità prossima a quella dei vincitori nellagraduatori a del 2010, il conseguimento di ampia esperienzadi servizio e specifica qualificazione nello svolgimentodell’attività di ricerca applicata secondo le risultanze della noncontestata scheda sul servizio prestato, il considerevole lassodi tempo intercorso tra la formazione della graduatoria del2010 e il tardivo ripristino delle selezioni, periodo durante ilquale avrebbero dovuto essere indette varie procedure interneex art. 15 c.c.n.l. cit., peraltro previo scorrimento dellegraduatorie anzidette, nonché la significativa collocazione dellaNumero registro generale 5945/2025ricorrente come idonea, in prossimità ai vincitori, nella Numero sezionale 2295/2026Numero di raccolta generale 21657/2026graduatoria della prima selezione successiva al tardivoD ata pubblicazione 25/06/2026ripristino (unica selezione a cui la ricorrente poté partecipareprima del pensionamento), sicché la lavoratrice avrebbe avutoben ampia e concreta opportunità di tempestivo accesso alnovero dei vincitori -o comunque alla progressione mediantesuccessivo scorrimento - in caso di indizione periodicaregolare, cioè in numero di almeno cinque procedure selettivein dieci anni.6.1. Il motivo nella misura in cui presuppone la sussistenzadell’obbligo di scorrimento della graduatoria da partedell’amministrazione è assorbito dal rigetto delle prime duecensure.7. In conclusione, il ricorso va rigettato.8. Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono lasoccombenza. P.Q.MLa Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente alpagamento, in favore del controricorrente, delle spese delgiudizio di legittimità, che liquida in €. 3.000,00 per compensi,oltre al rimborso delle spese prenotate a debito.Ai sensi dell’art.13 comma 1-quater del DPR n. 115/2002, dàparte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo dicontributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, anorma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 7 maggio2026.La PresidenteAnnalisa Di PaolantonioNumero registro generale 5945/2025Numero sezionale 2295/2026Numero di raccolta generale 21657/2026Data pubblicazione 25/06/2026