Cassazione n. 28540/2023

ha pronunciato la seguente O R D I N A N Z A sul ricorso iscritto al NRG6266del 2023promosso da: ALVARO Francesco, rappresentat o e dife so d all’[OSCURATO:PERSONA]- glietta, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via [OSCURATO:PERSONA], n. 45; -ricorrente- contro PROCURATORE GENERALE, [OSCURATO:PERSONA]- [OSCURATO:PERSONA], con domicilio presso l’Ufficio in Roma, via Baiamonti, n. 25; - controricorrente – R.G. 6266/2023 Cron. Rep. C.C. 10/10/2023 Responsabilità per danno erariale -2 - perla cassazione della sentenza del la Co rte dei conti, Sezione P rima giurisdizionale centraled’appello, n. 410/2022, depositata in s egrete- ria il 5 agosto 2022. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 10 ottobre2023 dal [OSCURATO:PERSONA] ; lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sosti- tuto [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto dichiararsi l’inammissibilità del ricorso, con applicazione dell’art. 96 cod. proc. civ. [OSCURATO:PERSONA] 1. –Con sentenza n.616 del 2020 , la Sezione g iurisdizionale della Corte dei c onti per l a Regione Lazio condannava il signor [OSCURATO:PERSONA], in qualità di commissario straordinario della Farmasociosani- taria Capitolina (Farmacap) , per aver affidato alla [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. la gestione di un asilo nido , sito nel compendio immobiliare di proprietà dell’ente, a fronte di un corrispettivo incongruo e, comun- que, difforme rispetto alle risultanze delle stime peritali eseguite per la determinazione del canone di locazione. La Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio della Corte dei conti accertava che il canone era stato fissato in difetto di qualunque atto o procedura diretto a stabilirne la congruità e, comunque, in dif- formità rispetto a quanto indicato nella relazione di consulenza tecni- ca dell’arch. DeAstis del 15 marzo 2013 – commissionata dall’allora direttore generale dell’ente –, la cui stima era stata corroborata da ul- teriori accertamenti peritali, poi disposti dal Pubblico Ministero conta- bile per il tramite dell’Agenzia delle entrate. La Sezione territoriale ravvisava il danno erariale subito dalla Farmacap nella differenza tra il canone di locazione effettivamente percepito dall’aziendaspeciale , pari ad euro 3.050 mensili, e il valore -3 - di mercato in astratto delineato dalle perizie in atti, pari ad euro 8.400.E poiché la corresponsione di tali minori somme si era protrat- ta per quarantadue mesi, dall’agosto 2015 al gennaio 2019, il giudice contabile condannava l’ Alvaro a rifondere all’azienda spec iale l’importo di euro 226.800. 2. - Con sentenza resa pubblica mediante deposito in segreteria il 5 agosto 2022, la Corte dei conti, Sezione prima giurisdizionale cen- traled’appello, ha rigettato il gravame interposto dall’Alvaro. La Corte dei conti, in particolare, ha disatteso l’eccezione di difet- to di giurisdizione per insindacabilità nel merito delle scelte discrezio- nali della pubblica amministrazione, osservando, in senso contrario, che la Farmacap, quale azienda speciale comunale, era tenuta al ri- spetto– sindacabile dal giudice contabile – dei criteri di efficienza, ef- ficacia ed economicità dell’azione amministrativa, e che il petitumso- stanziale dell’azione promossa dalla Procura contabile riguardava la verifica del mancato rispetto di quei criteri a causa dell’esiguità del canone ritratto dall’utilizzo, da parte del gestore, di un bene apparte- nente all’aziendaspeciale. 3. - Per la cassazione della sentenza della Sezione prim a giurisdi- zionale centrale d’appello della Corte dei conti, [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso, con atto notificato il 27 febbraio 2023 , sulla base di tre motivi. Ha resistito, con controricorso, il Procuratore Generale, rappre- sentante il pubblico ministero presso la Corte dei conti. 4. – Proposta dall a Prima Presidente , essendo stata ravvisata l’inammissibilità dell’impugnazione per cassazione, la definizione ac- celerata del ricorso, ai sensi dell’art. 380-bis cod. proc. civ., la causa è stata fissata, per la decisione, in camera di consiglio, su istanza del ricorrente. 5. – In prossimità della camera di consiglio, il Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte. -4 - L’Ufficio del Procuratore Generale presso la Corte di cassazione ha chiesto dichiararsi l’inammissibilità del ricorso per non avere quest’ultimo offerto argomenti sufficienti per una rimeditazione dell’indirizzo giurisprudenziale relativo all’estensione del sindacato del giudice contabile sulle modalità di attuazione dell’azione amministra- tiva. Il Pubblico Ministero ha chiesto la condannadel ricorrente per re- sponsabilità aggravata ai sensi dell’art. 96cod. proc. civ. [OSCURATO:PERSONA] 1. – Viene in decisione il ricorso per cassazione proposto da l si- gnor [OSCURATO:PERSONA] la sentenza della Corte dei conti, Se- zione giurisdizionale centrale di appello, di rigetto del suo gravame avverso la pronuncia che lo aveva condannato, nella qualità di com- missario straordinario della [OSCURATO:PERSONA], al risarci- mento del danno erariale cagionato all’azienda speciale comunale, per avere concesso a terzi un immobile, da adibire ad asilo nido, ad un canone locativo notevolmente inferiore a quello ritraibile. 2. – Il passaggio in decisione avviene a seguito di richiesta pre- sentata dal ricorrent e ai sensi dell’art. 380 - bis cod. proc. civ. , dopo che era stata formulata una proposta di definizione anticipata della Prima Presidente con cui si ravvisava l’inammissibilità del ricorso. 3. –Il ricorso per cassazione è articolato su tre motivi. 4. – Con il primo motivo di ricorso viene denunciato il difetto di giurisdizione del giudice contabile ai sensi dell’art. 3, comma 1, lette- ra a), del decreto - legge n. 543 del 1996, convertito in legge n. 639 del 1996,il quale, p revedendo l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali della pubblica amministrazione, escluderebbe, ad avviso del ricorrente, che laCorte dei c onti possa estendere il suo sindacato all’articolazione concreta e minutadell’iniziativa intrapresa dal pubbli- co amministratore. Nel caso di specie, secondo il ricorrente, con -5 - l’azione promossa dalla Procura contabile, non sarebbe stata conte- stata la compatibilità del contratto di locazione con i fini pubblici della Farmacap, né sarebbe stata lamentata l’estraneità dei mezzi prescelti rispetto ai fini di interesse pubblico perseguiti. Sarebbero stati erro- neamente “criticati e confutati” esclusivamente i contenuti del con- tratto di locazione stipulato relativamente al canone di locazione pat- tuito, sicché la Corte dei conti si sarebbe indebitamente sostituita alle valutazioni discrezionali che la legge riserva alla pubblica amministra- zione,violando i limiti esterni della propria giurisdizione. Con il secondo motivo,il ricorrente eccepisce l’insussistenza di un rapporto di servizio intercorrente con la Farmacap: la non ascrivibilità dell’azienda alla categoria delle società inhouse non consentirebbe di ravvisare l’instaurazione di un siffatto rapporto in capo al soggetto in- vestito della carica di commissario straordinario. Con il terzo motivodi ricorso si lamenta il difetto assoluto di giuri- sdizione sotto il profilo dell’eccesso di potere giurisdizionale. [OSCURATO:PERSONA]- zione giurisdizionale d’appello – si sostiene – avrebbe indebitamente fatto uso del proprio potere, istituzionalmente indirizzato al sindacato sulla legittimità dell’azione amministrativa, per ingerirsi nelle scelte discrezionali della pubblica amministrazione: considerando non con- gruo il canone di locazione e censurando la scelta della Farmacap di fissare un prezzo ridotto per sanare i debiti gravanti sull’azienda, il giudice contabile avrebbe finito per operare un giudizio di merito e di opportunità, peraltro basato su mere valutazioni prive di motivazione. 5. –Il primo e il terzo motivo di ricorso possono essere esaminati congiuntamente, stante la loro stretta connessione. 5.1. –Essi sono, entrambi, inammissibili. 5.2. – L'insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali com- piute da soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti non comporta che esse siano sottratte ad ogni possibilità di controllo, e -6 - segnatamente a quello della conformità alla legge cheregola l'attività amministrativa, potendo e dovendo la Corte dei conti verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell'ente, che devono essere ispirati ai criteri di economicità ed efficacia, exart. 1 della legge n. 241 del 1990, rilevanti sul piano non della mera op- portunità bensì della legittimità dell'azione amministrativa (Cass., Sez. Un., 22 novembre 2019, n. 30527; Cass., Sez. Un., 16 gennaio 2023, n. 1157). La discrezionalità dell'amministratore nell'individuare la soluzione più idonea a realizzare nel caso concreto l'interesse pubblico può dirsi legittimamente esercitata solo in quanto risultino osservati i criteri in- formatori dell’agere della pubblica amministrazione, come dettati in via generaledall’art. 97 Cost. e codificati dalla legge n. 241 del 1990. La verifica della rispondenza in concreto delle scelte degli ammini- stratori a questi criteri ricade nella giurisdizione della Corte dei conti, in quanto si tratta di criteri che, travalicando la riserva di amministra- zione (intesa come preferenza tra alternative, nell'ambito della ragio- nevolezza, per il soddisfacimento dell'interesse pubblico), rientrano nella legittimità e non nella mera opportunità dell’azione amministra- tiva. Tale controlloin sede giurisdizionale consente di evitare la devia- zione di tali scelte dai fini istituzionali dell’ente e permette la verifica della completezza dell'istruttoria, della non arbitrarietà e proporziona- lità nella ponderazione e scelta degli interessi nonch é della logicità ed adeguatezza della decisione finale rispetto allo scopo da raggiun- gere. 5.3. – L a sentenza impugnata non ha affermato la responsabilità del commissario straordinario dell’azienda speciale di [OSCURATO:PERSONA] sulla base di un sindacato nel merito della discrezionalità amministra- tiva, ossia della scelta in sédi dare in locazione l’immobile ad un pri- vato per lo svolgimento del servizio di asilonido. -7 - Il vaglio del giudice contabile non ha investito la discrezionalità amministrativa, bensì le modalità attraverso le quali questa discrezio- nalità è stata concretamente esercitata. Tale vaglio ha riguardato la verifica della necessaria osservanza deicriteri di legalità ed economicità nella attuazione della scelta. La responsabilità per danno erariale dichiarata dalla Corte dei conti è dipesa dall’accertamento che il corrispettivo della concessione in locazione dell’immobile era manifestamente esiguo e si discostava significativamente dai valori di stima acquisiti al procedimento ammi- nistrativo. Il che ha indotto il giudice contabile alla conclusione del mancato rispetto dei criteri di efficienza, economicità e buona amministrazione, intesi quali parametri di legittimità, costituzionalmente rilevanti, dell’azione pubblica. 5.4. – L'inammissibilità del primo e del terzo motivo discende dal fatto che la censura con essi veicolata inerisce ad una valutazione che il giudice contabile ha effettuato sull'azione del commissario straordi- nario della Farmasociosanitaria capitolina secondo i criteri di efficacia ed economicità di cui all’art. 1 della legge n. 241 del 1990 e, dunque, secondo parametri di legittimità che la collocano all'interno della giu- risdizione contabile e non esprimono un sindacato del merito delle scelte discrezionali dell’amministrazione. Invero, il giudice contabile non viola i limiti esterni della propria giurisdizione qualora censuri, non già la scelta amministrativa adotta- ta, bensì il modo con il quale quest'ultima è stata attuata, profilo che esula dalla discrezionalità amministrativa, dovendo l’agire ammini- strativo comunque ispirarsi a criteri di economicità ed efficacia(Cass., Sez. Un., 5 aprile 2019, n. 9680; Cass., Sez. Un., 6 marzo 2020, n. 6462). 6. –Anche il secondo motivo di ricorso è inammissibile. -8 - 6.1. – Ciò in quanto l e censure svolte nel motivo – relative alla non configurabilità, in ragione della carica di commissario straordina- rio, di un rapporto di servizio con la Farmacap, e alla natura non in house di quest’ultima – ineriscono a questioni di difetto relativo di giurisdizione non propostein appello. Su tali questioni, pertanto,si è formato il giudicato interno. Infatti, la sentenza della Sezione giurisdizionale per il Lazio, es- sendo di condanna per responsabilità erariale, già conteneva un capo implicito sulla giurisdizione della Corte dei conti, e quindi sulla sussi- stenza di un rapporto di servizio tra il commissario straordinario e l’ente azienda speciale comunale Farmacap. Pertanto, sulla base della costante giurisprudenza in argomento (cfr., tra le tante, Cass.,Sez. Un., 31 ottobre 2022, n. 32140), la de- cisione di merito adottata in primo grado dal giudice contabile ha de- terminato, in difetto di espressa contestazione dell'odierno ricorrente in sede di appello, il perfezionarsi del giudicato interno sulla giurisdi- zione. Al riguardo, preme osservare che dal testo sia della sentenza qui impugnata sia del ricorso per cassazione risulta che l’ appello dell’Alvaro era affidato ai seguenti motivi: (a) difetto di giurisdizione del giudice contabile per insindacabilità della scelta gestionale di con- cludere la contestata operazione gestionale; (b) nullità della sentenza per tardività dell’atto di citazione; (c) nullità della citazione per inde- terminatezza dell’oggetto; (d) assenza di condotta antigiuridica; (e) difetto di prova del danno erariale; (f) assenza di dolo o colpa grave nella condottacontestata. Con l’atto di appello, pertanto, non è stato sollevato un motivo di impugnazione specificamente inerente al difetto di giurisdizione per mancanza del rapporto di servizio, che rappresenta l’elemento di col- legamento ai fini della configurabilità di un danno erariale. -9 - 7. –Il ricorso è dichiarato inammissibile. 8. –Non vi è luogo a pronuncia sulle spese in favore del Procura- tore generale della Corte dei conti, stante la sua posizione di parte solo in senso formale. Il Procuratore generale, infatti, così come non può sostenere l’onere delle spese processuali nel caso di sua soccom- benza, al pari di ogni altro ufficio del pubblico ministero, non può es- sere destinatario di una pronuncia attributiva della rifusione delle spese quando, come nella specie, soccombente risulti il suo contrad- dittore. 9. –Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gen- naio 2013 ed è dichiarato inammissibile, ricorrono i presupposti pro- cessuali per dare atto –ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1-quaterall’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002 – della sussisten za dell’obbligo di versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto. 10. –La decisione da parte del Collegio è conforme alla proposta di definizione accelerata formulata ai sensi dell’art. 380-biscod. proc. civ. La conformità è integrale: riguarda non solo l’esito del ricorso, in- teso come dispositivo o formula terminativa della deliberazione, ma anche le ragioni che tale esito sostengono. Anche nella proposta di definizione accelerata della Prima Presi- dente, infatti, l’inammissibilità del ricorso è prefigurata sul rilievo che il primo e il terzo motivo non investono i limiti esterni della giurisdi- zione, mentre il secondomotivo inerisce a questioni su cui si è forma- to il giudicato interno. 11. –Avendo la Corte definito il giudizio in conformità alla propo- sta ex art. 380 - bis c od . p roc . c iv ., trova applicazione la previsione di cui all’art. 96, quarto co mma, cod. proc. civ. , sulla condanna del la -10 - parte al pagamento in favore della cassa delle ammende di una somma di denaro non inferiore ad euro 500 e non superiore ad euro 5.000. L’art. 380-bis cod. proc. civ. configura uno strumento di agevola- zione della definizione delle pendenze in sede di legittimità, anche tramite l’individuazione di strumenti dissuasivi di condotte rivelatesi ex postprive di giustificazione, e quindi idonee a concretare, secondo una valutazione legale tipica compiuta dal legislatore delegato (d.lgs. n. 149 del 2022), un’ipotesi di abuso del diritto di difesa. Richiamando, per i casi di conformità tra proposta e decisione fi- nale, l’art. 96, terzo e quarto comma, cod. proc. civ., l’art. 380-bis cod. proc. civ. codifica, attraverso una valutazione legale tipica com- piuta dal legislatore delegato, una ipotesi di abuso del processo, già immanente nel sistema processuale, giacché non attenersi alla deli- bazione del Presidente che trovi poi conferma nella decisione finale, lascia presumere una responsabilità aggravata (v. Cass., Sez. Un., 22 settembre 2023, n. 27195, anche per quanto riguarda la disciplina in- tertemporale). Per l’effetto, ritiene la Corte di dover disporre la condanna del ri- corrente anche al pagamento della somma di euro 2.500 in favore della cassa delle ammende. P.Q.M. dichiara il ricorso inammissibile. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, in- serito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dichiara