Corte di giustizia UE n. 2018/2025

62023CJ0514_RES [OSCURATO:PERSONA]514/23 [OSCURATO:SOCIETA] contro Ministero dello [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] dei servizi energetici (GSE) SpA e Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica (domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Consiglio di Stato) Sentenza della Corte (Quarta Sezione) del 1 o agosto 2025 «Rinvio pregiudiziale – Ambiente – Promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili – Direttiva 2009/28/CE – Articolo 3 – Direttiva (UE) 2018/2001 – Articolo 4 – Incentivi a livello nazionale per la produzione di energia da fonti rinnovabili – Regime di aiuti – Aiuti di Stato – Articolo 108 TFUE – Competenza esclusiva della Commissione europea a pronunciarsi sulla compatibilità delle misure di aiuto con il mercato interno – Decisione della Commissione che dichiara la compatibilità di tale regime di aiuti con il mercato interno – Ricorso proposto dal beneficiario di un aiuto ai sensi di tale regime, dinanzi a un giudice nazionale, che contesta una modalità di detto regime indissolubilmente legata al suo funzionamento – Irricevibilità, nell’ambito di tale ricorso, di una domanda di pronuncia pregiudiziale vertente sull’interpretazione di dette disposizioni di tali direttive» Questioni pregiudiziali – Ricevibilità – Necessità di fornire alla Corte precisazioni sufficienti sul contesto di fatto e di diritto – Indicazione delle ragioni che giustificano la necessità di una risposta alle questioni pregiudiziali (Art. 267 TFUE; Statuto della Corte di giustizia, art. 23; regolamento di procedura della Corte, art. 94) (v. punti 30, 31) Questioni pregiudiziali – Ricevibilità – Limiti – Questioni miranti a verificare la conformità all’articolo 3 della direttiva 2009/28 e all’articolo 4 della direttiva 2018/2001 di un meccanismo di incentivazione alla produzione di energia da fonti rinnovabili – Meccanismo indissolubilmente legato al funzionamento di un regime di aiuti dichiarato compatibile con il mercato interno da una decisione della Commissione – Competenza esclusiva della Commissione a pronunciarsi sulla compatibilità di detto regime di aiuti con il mercato interno – Incompetenza del giudice del rinvio a valutare la conformità del meccanismo in esame alle disposizioni indicate – Assenza di necessità dell'interpretazione richiesta per dirimere la controversia nel procedimento principale – Irricevibilità [Artt. 107, § 3, c), 108, § 3, e 267 TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 1, b), ii), e c); direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 2009/28, art. 3, e 2018/2001, art. 4] (v. punti 33-63) [OSCURATO:PERSONA] dichiara irricevibile la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Consiglio di Stato (Italia) ai fini dell’interpretazione di disposizioni della direttiva 2009/28 ( 1 ) e della direttiva 2018/2001 ( 2 ), con la motivazione che il chiarimento richiesto è irrilevante per la soluzione della controversia nel procedimento principale. Infatti, quest’ultima mira a contestare una modalità di attuazione di un regime di aiuti di Stato, indissolubilmente legata al funzionamento di tale regime, ancorché la compatibilità di detto regime con il mercato interno sia stata dichiarata con decisione della Commissione. Orbene, il giudice del rinvio non può valutare detta compatibilità alla luce delle disposizioni delle direttive sulle quali verte la questione sollevata, salvo violare la competenza esclusiva della Commissione a valutare la compatibilità di un regime di aiuti con il mercato interno. Con decisione del 28 aprile 2016 ( 3 ), la Commissione ha dichiarato compatibile con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, un regime di aiuti notificato dalla Repubblica italiana e volto a promuovere la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili diverse dall’energia fotovoltaica. A seguito di tale decisione, il Ministero dello [OSCURATO:PERSONA] economico (Italia) ha adottato il decreto del 23 giugno 2016 ( 4 ), che ha istituito meccanismi di incentivazione alla produzione di energia elettrica soggetti a procedure di accesso differenti, in particolare l’iscrizione all’apposito registro, determinato secondo la fonte energetica e il tipo di impianto, e la partecipazione a procedure d’asta al ribasso. In tale ottica, i produttori che vendono energia sul libero mercato e che beneficiano dell’incentivo per la loro iscrizione al registro sono tenuti a restituire al [OSCURATO:PERSONA] dei servizi energetici (GSE) SpA la differenza tra il prezzo di mercato e la tariffa incentivante garantita dal GSE, qualora il primo sia superiore alla seconda (in prosieguo: il «meccanismo di incentivo negativo»). Tale meccanismo non si applica ai produttori che beneficiano dell’incentivo partecipando ad una procedura d’asta. [OSCURATO:PERSONA] (in prosieguo: la «[OSCURATO:PERSONA]») gestisce una centrale idroelettrica sul Tevere. Nel settembre 2017, il GSE ha accolto la sua richiesta di accesso al suddetto meccanismo di incentivazione in virtù della sua iscrizione a un registro. Dal 2017 al 2021, la [OSCURATO:PERSONA] ha ricevuto un importo totale pari a EUR 4044340,75 di contributi in forza di tale meccanismo. Tuttavia, nel 2022, il GSE ha chiesto la restituzione di una parte dei contributi percepiti, pari a EUR 1224210,86. [OSCURATO:PERSONA] ha contestato tali richieste di restituzione, nonché le disposizioni negoziali e regolamentari presupposte, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Italia), deducendo la violazione dell’articolo 3 della direttiva 2009/28 e dell’articolo 4 della direttiva 2018/2001. Tale ricorso è stato respinto in quanto infondato. [OSCURATO:PERSONA] ha quindi proposto dinanzi al Consiglio di Stato, giudice del rinvio, un ricorso contro tale sentenza deducendo gli stessi motivi. Secondo il giudice del rinvio, il decreto del 23 giugno 2016, in quanto prevede un meccanismo di incentivo negativo, sembra violare i parametri cumulativi previsti dall’articolo 3 della direttiva 2009/28 e dall’articolo 4 della direttiva 2018/2001 affinché gli incentivi siano legittimi. Ciò posto, detto giudice chiede alla Corte se tali disposizioni ostino a una normativa nazionale che prevede un siffatto meccanismo, il quale si applica soltanto ai produttori che beneficiano di un incentivo per la loro iscrizione nell’apposito registro, ma non si applica a quelli che ottengono l’incentivo partecipando a una procedura d’asta. Giudizio della Corte La Corte rileva, anzitutto, che essa è tenuta, in via di principio, a statuire sulle questioni pregiudiziali concernenti l’interpretazione del diritto dell’Unione europea, ma che le spetta esaminare le condizioni in presenza delle quali essa viene adita dal giudice nazionale, al fine di verificare la propria competenza o la ricevibilità della domanda ad essa sottoposta. Nel caso di specie, il ricorso nel procedimento principale mira a contestare la legittimità, alla luce dell’articolo 3 della direttiva 2009/28 e dell’articolo 4 della direttiva 2018/2001, del meccanismo di incentivo negativo previsto dal decreto del 23 giugno 2016, il quale costituisce una modalità di attuazione del regime di promozione della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili diverse dall’energia fotovoltaica, istituito da tale decreto. Orbene, tale regime costituisce un regime di aiuti di Stato che le autorità italiane hanno notificato alla Commissione e che quest’ultima ha dichiarato compatibile con il mercato interno con la sua decisione SA.43756. Di conseguenza, la Corte ritiene di dover verificare se un giudice nazionale dinanzi al quale un beneficiario di detto regime proponga un siffatto ricorso possa valutare quest’ultimo alla luce delle disposizioni dell’articolo 3 della direttiva 2009/28 e dell’articolo 4 della direttiva 2018/2001. Al riguardo, la Corte ricorda che, nel sistema di controllo degli aiuti di Stato istituito dal Trattato FUE, i giudici nazionali e la Commissione svolgono ruoli complementari, ma distinti. In particolare, detti giudici provvedono alla salvaguardia, fino alla decisione definitiva della Commissione, dei diritti dei singoli di fronte ad un’eventuale violazione, da parte delle autorità statali, del divieto di dare esecuzione alle misure di aiuto prima della conclusione della procedura di controllo preventivo della Commissione, di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Per contro, i giudici nazionali non sono competenti a pronunciarsi sulla compatibilità con il mercato interno di misure di aiuto o di un regime di aiuti di Stato, poiché tale valutazione rientra nella competenza esclusiva della Commissione, che opera sotto il controllo dei giudici dell’Unione. La Corte nota inoltre che la procedura di controllo preventivo di cui all’articolo 108 TFUE non deve mai condurre a un risultato contrario alle disposizioni specifiche del Trattato FUE. Pertanto, un aiuto che, in quanto tale o per talune sue modalità, violi disposizioni o principi generali del diritto dell’Unione, non può essere dichiarato compatibile con il mercato interno. Infatti, quando le modalità di un aiuto o di un regime di aiuti sono a tal punto indissolubilmente legate all’oggetto dell’aiuto o del regime di aiuti, o al loro funzionamento, che non sarebbe possibile valutarle isolatamente, il loro effetto sulla compatibilità o sull’incompatibilità dell’aiuto o del regime di aiuti nel suo insieme deve necessariamente essere valutato mediante la procedura di cui all’articolo 108 TFUE. La valutazione di tali modalità esula, pertanto, dalla competenza dei giudici nazionali. La Corte ricorda altresì che l’applicazione delle norme dell’Unione in materia di aiuti di Stato si fonda su un obbligo di leale cooperazione tra, da un lato, i giudici nazionali e, dall’altro, la Commissione e i giudici dell’Unione, nell’ambito della quale ciascuno agisce in funzione del ruolo assegnatogli dal Trattato FUE. Pertanto, i giudici nazionali devono, in particolare, astenersi dall’adottare decisioni contrarie a una decisione emanata dalla Commissione, sulla base della sua competenza esclusiva, in ordine alla compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato interno. Nel caso di specie, il meccanismo di incentivo negativo di cui si discute nel procedimento principale determina in definitiva l’importo dell’aiuto individualmente concesso agli operatori economici che beneficiano del regime di aiuti in questione sulla base della loro iscrizione a un registro. Perciò, tale meccanismo ha consentito alla Commissione di concludere che, proprio per i progetti che sarebbero stati iscritti a un registro, detto regime di aiuti soddisfaceva il requisito di proporzionalità. Pertanto, tale meccanismo costituisce una modalità indissolubilmente legata al funzionamento del regime di aiuti di cui alla decisione SA.43756 e non può essere valutato separatamente da quest’ultimo. Di conseguenza, se fosse consentito a un giudice nazionale pronunciarsi a sua volta sulla legittimità di tale meccanismo di incentivo negativo alla luce dell’articolo 3 della direttiva 2009/28, tale giudice potrebbe sostituire la propria valutazione a quella effettuata dalla Commissione nella decisione SA.43756. Il giudice in parola violerebbe quindi competenze esclusive di tale istituzione per quanto riguarda la valutazione della compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato interno e contravverrebbe al suo obbligo di leale cooperazione. Inoltre, la Commissione non poteva dichiarare il regime di aiuti in esame compatibile con il mercato interno, in forza dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, senza essersi previamente assicurata che tale regime non violasse, peraltro, altre disposizioni o principi generali pertinenti del diritto dell’Unione. Il fatto che la decisione SA.43756 non menzioni espressamente la direttiva 2009/28, in particolare l’articolo 3 di quest’ultima, oggetto della questione sollevata, è irrilevante al riguardo, in quanto la Commissione ha necessariamente tenuto conto di detta direttiva quando ha valutato la compatibilità con il mercato interno del regime di aiuti di cui trattasi. Infatti, il regime notificato, che corrisponde a quello di cui trattasi nel procedimento principale, è stato valutato in particolare alla luce della disciplina in materia di aiuti di Stato a favore dell’ambiente e dell’energia 2014-2020 ( 5 ). Orbene, tale disciplina, alla quale rinvia la decisione SA.43756, ricorda che l’Unione si è prefissata di conseguire ambiziosi obiettivi di sostenibilità in materia di energia e cambiamenti climatici, che vari atti legislativi dell’Unione, quali la direttiva 2009/28, sostengono già la realizzazione di questi obiettivi, e che gli aiuti di Stato possono rappresentare uno strumento adeguato per contribuire alla realizzazione degli obiettivi dell’Unione. Per quanto riguarda la valutazione della conformità del meccanismo di incentivo negativo all’articolo 4 della direttiva 2018/2001, la Corte constata che, certamente, detta direttiva è stata adottata successivamente alla decisione SA.43756, cosicché non si può ritenere che, con tale decisione, la Commissione abbia necessariamente valutato detto meccanismo assicurandosi che esso non violasse tale disposizione. Tuttavia, poiché il regime di aiuti istituito dal decreto del 23 giugno 2016 è stato autorizzato dalla Commissione in forza di detta decisione, esso rientra nella nozione di «aiuto esistente», ai sensi dell’articolo 1, lettera b), punto ii), del regolamento 2015/1589 ( 6 ). Orbene, l’articolo 108, paragrafo 1, TFUE attribuisce alla Commissione la competenza a procedere con gli Stati membri all’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in detti Stati. Tale esame può indurre la Commissione a proporre allo Stato membro interessato le opportune misure richieste dallo sviluppo progressivo o dal funzionamento del mercato interno e, se del caso, a decidere la soppressione o la modifica di un aiuto che essa ritenga incompatibile con detto mercato. Nell’ambito di tale esame, la situazione giuridica non cambia fino all’eventuale accettazione da parte dello Stato membro interessato di proposte di opportune misure o fino all’adozione di una decisione definitiva da parte della Commissione. Di conseguenza, la valutazione della compatibilità di un regime di aiuti esistente, come quello di cui trattasi, con il mercato interno continua a rientrare nella competenza esclusiva della Commissione, che opera sotto il controllo dei giudici dell’Unione. Peraltro, qualsiasi modifica apportata al meccanismo di incentivo negativo di cui trattasi nel procedimento principale potrebbe, a causa di un eventuale aumento dell’intensità dell’aiuto che potrebbe derivarne, alterare la valutazione della compatibilità con il mercato interno del regime di aiuti in questione. Infatti, in mancanza di detto meccanismo, che è indissolubilmente legato al funzionamento di tale regime, è possibile che la Commissione ritenesse che il regime di aiuti in parola non fosse proporzionato e che, di conseguenza, non fosse compatibile con il mercato interno. Si tratterebbe quindi di una modifica di un aiuto esistente, la quale costituirebbe un «nuovo aiuto», ai sensi dell’articolo 1, lettera c), del regolamento 2015/1589, soggetto all’obbligo di notifica di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e la cui valutazione della compatibilità con il mercato interno rientra nella competenza esclusiva della Commissione. Ciò vale anche per l’ipotesi in cui la modifica del meccanismo di incentivo sia effettuata non già erga omnes , bensì unicamente a vantaggio di uno specifico beneficiario, quale la [OSCURATO:PERSONA], poiché un regime di aiuti che sia attuato, a livello individuale, senza corrispondere al regime di aiuti che è stato notificato e autorizzato dalla Commissione potrebbe anche essere considerato un «nuovo aiuto». Orbene, l’istituzione come tale di un aiuto di Stato non può derivare da una decisione giurisdizionale, ma rientra in una valutazione di opportunità che è estranea alle funzioni del giudice. Sulla base di tali considerazioni, la Corte conclude che il diritto dell’Unione osta a che il giudice del rinvio valuti la conformità del meccanismo di incentivo negativo di cui trattasi alle disposizioni dell’articolo 3 della direttiva 2009/28 o dell’articolo 4 della direttiva 2018/2001. Poiché l’interpretazione richiesta non è quindi pertinente ai fini della soluzione della controversia nel procedimento principale, la Corte dichiara la domanda di pronuncia pregiudiziale irricevibile. ( 1 ) Direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE ( GU 2009, L 140, pag. 16 ). ( 2 ) Direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2018, sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili ( GU 2018, L 328, pag. 82 ). ( 3 ) Decisione C(2016) 2726 final, del 28 aprile 2016, relativa all’aiuto di Stato SA.43756 (2015/N) – Italia, Sostegno alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili in Italia (in prosieguo: la «decisione SA.43756»). ( 4 ) Decreto del Ministero dello [OSCURATO:PERSONA] economico del 23 giugno 2016 - Incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico (GURI n. 150, del 29 giugno 2016, pag. 8) (in prosieguo: il «decreto del 23 giugno 2016»). ( 5 ) Comunicazione della Commissione - Disciplina in materia di aiuti di Stato a favore dell’ambiente e dell’energia 2014-2020 ( GU 2014, C 200, pag. 1 ). ( 6 ) Regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell'articolo 108 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea ( GU 2015, L 248, pag. 9 ).