Cassazione n. 14107/2022

unciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 29425-2020 proposto da: [OSCURATO:PERSONA]' [OSCURATO:PERSONA] di PESCARA, in persona del Direttore pro tempore, domiciliata ope legis presso la cancelleria della CORTE DI CASSAZIONE, [OSCURATO:PERSONA], ROMA, rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; - ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], domiciliato ope legis presso la cancelleria della CORTE DI CASSAZIONE, [OSCURATO:PERSONA], ROMA, rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; - controricorrente - avverso la sentenza n. 373/2020 della CORTE D'APPELLO di L'AQUILA, depositata il [OSCURATO:DATA_NASCITA]; 40' \ udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 21/12/2021 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. la Corte d'Appello di L'Aquila, in accoglimento dell'appello proposto da [OSCURATO:PERSONA] avverso la sentenza del Tribunale di Pescara che aveva rigettato la domanda, ha accertato il diritto dell'appellante, medico di medicina generale, a percepire nel periodo dicembre 2016/gennaio 2019 il compenso previsto dall'accordo integrativo regionale a titolo di «NCP per l'assistenza h 24» ed ha condannato la ASL al pagamento delle differenze fra quanto dovuto e quanto corrisposto; 2. la Corte territoriale ha rilevato che, come già affermato in precedenti decisioni, non veniva posta in dubbio la legittimità della delibera della [OSCURATO:PERSONA] n. 592/2008 e del successivo decreto n. 27/2011 del Commissario ad acta, perché detti atti, pur obbligando le ASL a contenere la spesa sanitaria, avevano anche previsto che dovessero essere riaperti i tavoli di concertazione e di contrattazione regionale, anche al fine di non creare disparità di trattamento tra i medici per le medesime prestazioni ed indennità; 3. non poteva, pertanto, la ASL ridurre unilateralmente i compensi mantenendo inalterate le prestazioni richieste; 4. per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso l'[OSCURATO:PERSONA] di Pescara sulla base di due motivi ai quali ha opposto difese con controricorso [OSCURATO:PERSONA]; 5. la proposta del relatore, ai sensi dell'art. 380-bis cod. proc. civ., è stata notificata alle parti, unitamente al decreto di fissazione dell'adunanza in camera di consiglio non partecipata. [OSCURATO:PERSONA] Ric. 2020 n. 29425 sez. ML - ud. 21-12-2021 -2- 1. con il primo motivo del ricorso è denunciata, ex art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 5 della legge n. 2248 del 1865, allegato E, nonché dell'art. 63 del d.lgs. n. 165/2001 perché non poteva la Corte territoriale disapplicare gli atti amministrativi con i quali la [OSCURATO:PERSONA] aveva fissato il limite di spesa; 1.1. la AUSL ricorrente richiama giurisprudenza di questa Corte per sostenere che il potere di disapplicazione può essere esercitato unicamente nei giudizi tra privati e nei soli casi in cui l'atto non costituisca il fondamento del diritto dedotto in giudizio bensì „p-esenti un mero antecedente logico, sì da integrare una pregiudiziale in senso tecnico; 1.2. sostiene che nella fattispecie, poiché veniva direttamente in rilievo la legittimità degli atti amministrativi, la domanda doveva essere rigettata perché gli atti stessi non erano stati tempestivamente impugnati e dei medesimi non poteva essere richiesta la disapplicazione; 2. la seconda censura, formulata sempre ai sensi dell'art. 360 n. 3 cod. proc. civ., addebita alla sentenza impugnata la violazione e falsa applicazione dell'art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, della legge n. 311/2004, dell'art. 6 dell'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, dell'art. 1, commi 278 e 281, della legge n. 266/2005, dell'art. 1, comma 796, lett. b) della legge n. 296/2006; 2.1. sostiene, in sintesi, la ricorrente che le disposizioni richiamate in rubrica hanno imposto alle Regioni di perseguire l'obiettivo del contenimento della complessiva spesa sanitaria e dell'equilibrio economico nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza, obiettivo il cui raggiungimento sarebbe compromesso in radice qualora venissero riconosciuti ai medici convenzionati gli importi dagli stessi pretesi; 3. preliminarmente occorre rilevare che il controricorrente non contesta che sia stata parte del giudizio di merito l'Azienda ricorrente e non la ASL n. 1 [OSCURATO:PERSONA]Aquila indicata, per mero errore materiale, nell'intestazione della sentenza impugnata sicché il ricorso Ric. 2020 n. 29425 sez. ML - ud. 21-12-2021 va ritenuto ammissibile, sebbene non risulti, allo stato, l'avvenuta attivazione della procedura di correzione della pronuncia gravata; 4. i motivi di ricorso, da esaminare congiuntamente in ragione della loro connessione logica e giuridica, sono infondati perché la sentenza impugnata ha deciso la controversia in conformità ai principi di diritto recentemente enunciati da Cass. n. 11566/2021, Cass. n. 19328/2021, Cass. n. 20388/2021, Cass. n. 32509/2021 (nonché da Cass. nn. 20389, 19327, 15681, 15680, 15679, 15678 del 2021), che hanno respinto analoghi ricorsi proposti dalle [OSCURATO:PERSONA] della Regione Abruzzo avverso le pronunce della Corte d'Appello di L'Aquila con le quali, sulla base delle medesime argomentazioni espresse nella pronuncia qui impugnata, era stata ritenuta illegittima la riduzione unilaterale dei compensi previsti dalla contrattazione, nazionale e integrativa regionale, seppure finalizzata al rispetto dei tetti di spesa imposti dal Piano di rientro; 4.1. con le richiamate pronunce, alla cui motivazione si rinvia ex art.118 disp. att. cod. proc. civ., si è affermato che: a) il rapporto convenzionale con il [OSCURATO:PERSONA] dei pediatri di libera scelta e dei medici di medicina generale è disciplinato, quanto agli aspetti economici, dagli accordi collettivi nazionali e integrativi ai quali devono conformarsi, a pena di nullità, i contratti individuali; b) la disciplina dettata dall'art. 48 della legge n. 833/1978 e dall'art. 8 del d.lgs. n. 502/1992 non è derogata da quella speciale prevista per il rientro da eccessivi disavanzi del sistema sanitario e pertanto le esigenze di riduzione della spesa non legittimano la singola azienda sanitaria a ridurre unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione nazionale e da quella integrativa regionale; c) le richiamate esigenze, sopravvenute alla valutazione di compatibilità finanziaria dei costi della contrattazione, devono essere fatte valere nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e degli ambiti di competenza dei diversi livelli di contrattazione; d) l'atto unilaterale di riduzione del compenso non ha natura autoritativa perché il rapporto convenzionale si svolge su un piano di Ric. 2020 n. 29425 sez. ML - ud. 21-12-2021 -4- parità ed i comportamenti delle parti vanno valutati secondo i principi propri che regolano l'esercizio dell'autonomia privata; 4.2, in particolare, ricostruito il quadro normativo e richiamate le pronunce del Giudice delle leggi e di questa Corte, quanto al ruolo svolto dalla contrattazione collettiva, si è osservato, in relazione al rapporto fra la disciplina ordinaria e quella speciale dettata dal legislatore a partire dalla legge n. 311/2004, che né quest'ultima né i successivi interventi normativì, applicabili ratione temporis, hanno attribuito alle Regioni ed alle [OSCURATO:PERSONA] il potere di sottrarsi unilateralmente al rispetto delle obbligazioni contrattuali assunte in relazione al trattamento economico spettante al personale del comparto sanità ed a quello in regime convenzionale sulla base delle previsioni contenute nei contratti e negli accordi collettivi nazionali ed integrativi; 4.1. l'art. 1 della legge n. 311/2004 ribadisce, infatti, al comma 178, che «il rapporto tra il Servizio sanitario nazionale, i medici di medicina generale, i pediatri di libera scelta, i medici specialisti ambulatoriali interni e le altre professioni sanitarie non dipendenti dal medesimo è disciplinato da apposite convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati ai sensi dell'articolo 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, e successive modificazioni, con le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative in campo nazionale» e la legge n. 191/2009, all'art. 2, commi 71 e 72, impone adempimenti finalizzati alla riduzione della spesa complessiva del personale, anche a convenzione, ma richiama pur sempre la contrattazione e persegue l'obiettivo del contenimento attraverso «il ridimensionamento dei pertinenti fondi della contrattazione integrativa»; 4.2. resta, quindi, escluso il potere unilaterale di rideterminazione del trattamento retributivo, potere che questa Corte, con orientamento consolidato (cfr. fra le più recenti Cass. n. 31387/2019 e la giurisprudenza ivi richiamata), ha ritenuto non sussistere per l'impiego pubblico contrattualizzato sulla base di argomenti che, sulla base della giurisprudenza costituzionale ( Corte Cost. n. 157/2019 e Corte Cost.20 n. 29425 sez. ML - ud. 21-12-2021 n. 186/2016), devono valere anche in relazione ai rapporti convenzionali; 5. con le richiamate pronunce si è anche escluso che la riduzione unilaterale disposta dalla ASL potesse essere giustificata richiamando, sulla base del rinvio contenuto nell'art. 52 della legge n. 289/2002, l'art. 40 del d.lgs. 165/2001; 5.1. si è osservato che in tutte le versioni succedutesi nel tempo è rimasto immutato il comma 4 della disposizione in parola secondo cui «le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano l'osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti»; 5.2. il legislatore, inoltre, ha previsto la doverosa "disapplicazione" della contrattazione integrativa nelle sole ipotesi di nullità delle :busole contrattuali, espressamente affermata in relazione ai contratti che, al momento della sottoscrizione, risultino essere in contrasto con i vincoli imposti dal contratto nazionale o comportino oneri non previsti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione (art. 40, comma 3, della versione originaria; art. 40, comma 3 quinquies del testo modificato dal d.lgs. n. 150/2009). La nullità prevista dall'art. 40 è quindi solo quella genetica del contratto, che rende inefficaci le clausole della contrattazione integrativa sin dal momento della loro stipulazione; 6. quanto, poi, all'asserita disapplicazione che la Corte territoriale avrebbe effettuato al di fuori dei limiti consentiti è stato evidenziato che l'atto con il quale la ASL ha unilateralmente ridotto il compenso non è espressione di un potere di supremazia e partecipa della medesima natura privatistica del rapporto che si instaura con il professionista convenzionato, sicché non pertinenti sono i richiami alla giurisprudenza di questa Corte in tema di disapplicazione dei provvedimenti amministrativi che la Regione adotta in relazione alla concessione di servizi pubblici; 6.1. il rapporto di parasubordinazione con i medici di medicina generale e con i pediatri di libera scelta non è assimilabile a quello che Ric. 2020 n. 29425 sez. ML - ud. 21-12-2021 -6- si instaura con le strutture accreditate, oggetto di disposizioni specifiche, dettate dagli articoli da 8 quater a 8 sexíes del d.lgs. n. 502/1992 che, come sottolineato dall'[OSCURATO:PERSONA] del Consiglio di Stato (sentenza n. 3 del 2012), delineano un modello bifasico nel quale la determinazione delle tariffe ha matrice autoritativa e vincolante; 6.2. al contrario nel rapporto convenzionale con i pediatri di libera scelta e con i medici di medicina generale l'ente agisce su un piano di parità sicché l'atto con il quale lo stesso pretende di rideterminare il compenso, in peius rispetto alle previsioni della contrattazione collettiva, non è espressione di potestà pubblica e va equiparato a quello con il quale il debitore, privato, rifiuta di adempiere, in toto o parzialmente, l'obbligazione posta a sua carico; 6.3. la Corte territoriale correttamente ha evidenziato che nella fattispecie non è stata posta in discussione la legittimità della delibera n. 592/2008 e del decreto dei commissario n. 27/2011, nella parte concernente la fissazione dei tetti di spesa, perché oggetto di contestazione sono solo le modalità con le quali la ASL ha ritenuto di potere perseguire l'obiettivo fissato da quei provvedimenti. Gli atti unilaterali dei quali è contestata la legittimità non rientrano fra quelli contemplati dagli artt. 4 e 5 dell'allegato E della legge n. 2248/1865 perché gli stessi, lo si ripete, non sono espressione di potestà autoritativa, con la conseguenza che non ha rilievo in questa sede la questione, posta nel primo motivo di ricorso, inerente la possibilità dell'esercizio del potere di disapplicazione nei giudizi nei quali sia parte la [OSCURATO:PERSONA]; 6. il ricorso non prospetta argomenti che possano indurre a rímeditare i principi già espressi, sicché lo stesso deve essere rigettato, con conseguente condanna della ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo; 7. ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115/2002, come modificato dalla L. 24.12.12 n. 228, si deve dare atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass. S.U. n. 4315/2020, della ricorrenza delle Ric. 2020 n. 29425 sez. ML - ud. 21-12-2021 -7- condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalla ricorrente. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità liquidate in € 200,00 per esborsi ed € 3.500,00 per competenze professionali, oltre al rimborso spese generali del 15% ed agli accessori di legge. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo Jrificato pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13,