Cassazione n. 32509/2021

seguente Rep. ORDINANZA Cd. 08/07/2021 sul ricorso 7953/2015 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA] n. 184 presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] - ricorrente - contro .M93 [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] n. 29, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] - con troricorrente - avverso la sentenza n. 711/2014 della CORTE D'APPELLO di L'AQUILA, depositata il 18/09/2014 R.G.N. 945/2013; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio dell'8/07/2021 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]. R.G. 7953/2015 [OSCURATO:PERSONA] 1. la Corte d'Appello di L'Aquila ha rigettato l'appello dell'[OSCURATO:PERSONA] n. 2 Lanciano - Vasto - Chieti avverso la sentenza del Tribunale di Vasto che aveva accolto il ricorso di [OSCURATO:PERSONA], pediatra di libera scelta convenzionato con il [OSCURATO:PERSONA], e dichiarato «l'illegittimità della pretesa di parte resistente ad ottenere il rimborso di quanto corrisposto al ricorrente per l'anno 2009 a titolo di assistenza domiciliare programmata -ADP- e di assistenza ambulatoriale programmata - APP - ex artt. 51 e 58 dell'ACN del 2005 e successive modifiche ed allegati con conseguente dichiarazione di illegittimità di tutti i provvedimenti volti al recupero delle suddette somme»; 2. la Corte territoriale ha rilevato che il Tribunale non aveva posto in dubbio la necessità del contenimento della spesa sanitaria, disposto dalla delibera della [OSCURATO:PERSONA] nel giugno 2008, né la delibera n. 7 del febbraio 2009 con la quale il Commissario ad acta aveva dettato l'atto di «indirizzo per le [OSCURATO:PERSONA] per il contenimento della spesa sanitaria per la medicina convenzionata di base per l'anno 2009»; 3. il primo giudice aveva accolto la domanda sul rilievo che la Asl non poteva unilateralmente modificare la disciplina dettata dall'[OSCURATO:PERSONA], sicché era necessario che le diverse voci di spesa e le diverse voci retributive venissero rinegoziate per giungere alla sottoscrizione di una nuova contrattazione, quanto meno a livello locale; 4. la Corte territoriale ha ritenuto condivisibili le richiamate conclusioni ed ha aggiunto che l'appellante aveva violato i principi di correttezza e buona fede giacché, ricevuta la comunicazione del dott. [OSCURATO:PERSONA] degli interventi programmati nell'anno 2009, l'aveva approvata e corrisposto gli importi previsti dagli accordi collettivi, comunicando solo nel 2010 che si sarebbe provveduto al recupero parziale delle somme erogate in violazione dei tetti di spesa fissati dal Commissario ad acta; 5. ha aggiunto che detta violazione non poteva essere esclusa solo perché la Asl aveva comunicato a tutti i medici convenzionati gli atti deliberativi adottati dalla Regione e dal Commissario, posto che detti atti contenevano solo linee programmatiche e non indicavano quali sarebbero stati i compensi sui quali l'azienda avrebbe operato la riduzione per rientrare nei limiti di spesa; 6. per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso l'[OSCURATO:PERSONA] n. 2 Lanciano - Vasto - Chieti sulla base di due motivi, ai quali ha opposto difese con tempestivo controricorso [OSCURATO:PERSONA]. l R.G. 7953/2015 [OSCURATO:PERSONA] 1. l'Azienda ricorrente, dopo avere anteposto all'articolazione dei singoli motivi la ricostruzione del quadro normativo e contrattuale nonché degli atti adottati dalla Regione Abruzzo nell'ambito del Piano di rientro dal deficit della spesa sanitaria, denuncia, con il primo motivo, la «violazione e/o falsa applicazione dell'art.1, comma 180, L. 311/2004, comma 796 L. 296/2006, art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale» e sostiene, in sintesi, che il legislatore ha introdotto, al fine di riequilibrare la finanza pubblica, una normativa emergenziale che prevale su quella a regime e che consente alle regioni deficitarie di non adempiere gli accordi collettivi nazionali e regionali aventi ad oggetto il trattamento economico del personale sanitario in regime convenzionale ex art. 48 della legge n. 833/1978; 1.1. aggiunge che l'indicazione contenuta nella delibera di Giunta n. 592/2008 «di riaprire tavoli di concertazione per le necessarie modifiche ed integrazioni da apporre agli accordi integrativi regionali» si era rivelata un mero auspicio, perché non era stato possibile giungere ad una soluzione condivisa, sicché legittimamente la Asl aveva unilateralmente operato la riduzione, a fronte dell'impossibilità di adempiere l'obbligazione; 2. la seconda censura addebita alla sentenza impugnata la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 40 e 40 bis del d.lgs. n. 165/2001 perché l'incentivo del quale si discute costituisce un mero incremento stipendiale non collegato ad alcuna prestazione aggiuntiva e pertanto ben poteva l'Azienda ridurre unilateralmente l'importo, considerato che l'art. 21 dell'[OSCURATO:PERSONA] prevede un'indennità di natura facoltativa; 3. è infondata l'eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa del controricorrente, perché l'art. 366 cod. proc. civ., nell'elencare i contenuti necessari dell'atto, non ha inteso imporre il rigoroso rispetto di una data struttura del ricorso, sicché allorquando quest'ultimo contenga tutti gli elementi indispensabili per porre la Corte in condizione di comprendere la censura e di valutarne la rilevanza in relazione allo sviluppo della vicenda processuale, non rilevano le modalità espositive e, quindi, ben può la parte premettere alla formulazione dei singoli motivi la trattazione di un tema, qual è la ricostruzione del quadro normativo, comune a tutte le censure; 3.1. parimenti infondata è l'eccezione formulata ex art. 360 bis cod. proc. civ., giacché al momento della proposizione del ricorso non erano ancora intervenute pronunce sulla questione controversa, che solo recentemente è stata affrontata e risolta da questa Corte; 4. i motivi di ricorso, da esaminare congiuntamente in ragione della loro connessione logica e giuridica, sono infondati perché la sentenza impugnata ha deciso la controversia in conformità ai principi di diritto recentemente enunciati da Cass. n. 11566/2021, Cass.R.G. 7953/2015 n. 19328/2021, Cass. n. 20388/2021 (nonché da Cass. nn. 20389, 19327, 15681, 15680, 15679, 15678 del 2021), che hanno respinto analoghi ricorsi proposti dalle [OSCURATO:PERSONA] della Regione Abruzzo avverso le pronunce della Corte d'Appello di L'Aquila con le quali, sulla base delle medesime argomentazioni espresse nella pronuncia qui impugnata, era stata ritenuta illegittima la riduzione unilaterale dei compensi previsti dalla contrattazione, nazionale e integrativa regionale, seppure finalizzata al rispetto dei tetti di spesa imposti dal Piano di rientro; 4.1. con le richiamate pronunce, alla cui motivazione si rinvia ex art. 118 disp. att. cod. proc. civ., si è affermato che: a) il rapporto convenzionale con il [OSCURATO:PERSONA] dei pediatri di libera scelta e dei medici di medicina generale è disciplinato, quanto agli aspetti economici, dagli accordi collettivi nazionali e integrativi ai quali devono conformarsi, a pena di nullità, i contratti individuali; b) la disciplina dettata dall'art. 48 della legge n. 833/1978 e dall'art. 8 del d.lgs. n. 502/1992 non è derogata da quella speciale prevista per il rientro da eccessivi disavanzi del sistema sanitario e pertanto le esigenze di riduzione della spesa non legittimano la singola azienda sanitaria a ridurre unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione nazionale e da quella integrativa regionale; c) le richiamate esigenze, sopravvenute alla valutazione di compatibilità finanziaria dei costi della contrattazione, devono essere fatte valere nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e degli ambiti di competenza dei diversi livelli di contrattazione; d) l'atto unilaterale di riduzione del compenso non ha natura autoritativa perché il rapporto convenzionale si svolge su un piano di parità ed i comportamenti delle parti vanno valutati secondo i principi propri che regolano l'esercizio dell'autonomia privata; 4.2. in particolare, ricostruito il quadro normativo e richiamate le pronunce del Giudice delle leggi e di questa Corte, quanto al ruolo svolto dalla contrattazione collettiva, si è osservato, in relazione al rapporto fra la disciplina ordinaria e quella speciale dettata dal legislatore a partire dalla legge n. 311/2004, che né quest'ultima né i successivi interventi normativi, applicabili ratione temporis, hanno attribuito alle Regioni ed alle [OSCURATO:PERSONA] il potere di sottrarsi unilateralmente al rispetto delle obbligazioni contrattuali assunte in relazione al trattamento economico spettante al personale del comparto sanità ed a quello in regime convenzionale sulla base delle previsioni contenute nei contratti e negli accordi collettivi nazionali ed integrativi; 4.3. un siffatto potere non è desumibile dall'art. 1, comma 796, della legge n. 296/2006 (nella parte in cui prescrive che «gli interventi individuati dai programmi operativi di riorganizzazione, qualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale, necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico... sono vincolanti per la regione che ha sottoscritto l'accordo e le determinazioni in esso previste possono comportare effetti di variazione dei provvedimenti normativi ed amministrativi già adottati dalla R.G. 7953/2015 medesima regione in materia di programmazione sanitaria») perché la modificazione degli atti in precedenza adottati è significativamente riferita a quelli normativi ed amministrativi inerenti la programmazione sanitaria, fra i quali non possono essere ricompresi gli accordi stipulati all'esito delle procedure di contrattazione regionale; 4.4. analoghe considerazioni vanno espresse quanto all'ambito di applicazione dell'art. 2, comma 95, della legge n. 191/2009 che, parimenti, obbliga la Regione «a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro» e non si riferisce, quindi, agli atti negoziali che qui rilevano; 4.5. al contrario sia la legge n. 311/2004 che la legge n. 191/2009 contengono significative disposizioni dalle quali si evince che il legislatore non ha inteso sminuire il ruolo che la disciplina generale assegna alla contrattazione collettiva, nazionale e decentrata, anche nel contesto particolare delle Regioni interessate dalla situazione di disavanzo; 4.6. l'art. 1 della legge n. 311/2004 ribadisce, infatti, al comma 178, che «il rapporto tra il Servizio sanitario nazionale, i medici di medicina generale, i pediatri di libera scelta, i medici specialisti ambulatoriali interni e le altre professioni sanitarie non dipendenti dal medesimo è disciplinato da apposite convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati ai sensi dell'articolo 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, e successive modificazioni, con le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative in campo nazionale» e la legge n. 191/2009, all'art. 2, commi 71 e 72, impone adempimenti finalizzati alla riduzione della spesa complessiva del personale, anche a convenzione, ma richiama pur sempre la contrattazione e persegue l'obiettivo del contenimento attraverso «il ridimensionamento dei pertinenti fondi della contrattazione integrativa»; 4.7. resta, quindi, escluso il potere unilaterale di rideterminazione del trattamento retributivo, potere che questa Corte, con orientamento consolidato (cfr. fra le più recenti Cass. n. 31387/2019 e la giurisprudenza ivi richiamata), ha ritenuto non sussistere per l'impiego pubblico contrattualizzato sulla base di argomenti che, sulla base della giurisprudenza costituzionale ( Corte Cost. n. 157/2019 e Corte Cost. n. 186/2016), devono valere anche in relazione ai rapporti convenzionali; 4.8. si è precisato che, sebbene quell'orientamento si sia formato in relazione a fattispecie nelle quali erano stati attribuiti trattamenti di miglior favore rispetto alla previsione della contrattazione collettiva, lo stesso fa leva sul sistema delle fonti regolatrici del rapporto delineato dal legislatore e sul ruolo centrale svolto dalla contrattazione, che nell'impiego pubblico, ma anche nel rapporto convenzionale, è lo strumento attraverso il quale si realizza il principio della parità di trattamento (non dissimile dall'uniformità sull'intero territorio nazionale di cui all'art. 48 della legge n. 833/1978), e si valorizzano, attraverso gli spazi di intervento concessi alla contrattazione R.G. 7953/2015 integrativa, le specificità dei singoli enti. Si tratta, quindi, di principi che a maggior ragione impediscono la determinazione unilaterale in peius, che contrasta, oltre che con la necessaria conformazione del contratto individuale a quello collettivo, con la disciplina generale dettata in tema di adempimento delle obbligazioni negoziali; 5. con le richiamate pronunce si è anche escluso che la riduzione unilaterale disposta dalla ASL potesse essere giustificata richiamando, sulla base del rinvio contenuto nell'art. 52 della legge n. 289/2002, l'art. 40 del d.lgs. 165/2001; 5.1. si è osservato che in tutte le versioni succedutesi nel tempo è rimasto immutato il comma 4 della disposizione in parola secondo cui «le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano l'osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti»; 5.2. quanto, poi, alla contrattazione integrativa il legislatore ne ha previsto la doverosa "disapplicazione" nelle sole ipotesi di nullità delle clausole contrattuali, espressamente affermata in relazione ai contratti che, al momento della sottoscrizione, risultino essere in contrasto con i vincoli imposti dal contratto nazionale o comportino oneri non previsti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione (art. 40, comma 3, della versione originaria; art. 40, comma 3 quinquies del testo modificato dal d.lgs. n. 150/2009). La nullità prevista dall'art. 40 è quindi solo quella genetica del contratto, che rende inefficaci le clausole della contrattazione integrativa sin dal momento della loro stipulazione; 5.3. il potere unilaterale di intervento sulle materie riservate alla contrattazione integrativa è stato eccezionalmente attribuito al datore di lavoro pubblico dal d.lgs. n. 150/2009 ma solo alle condizioni previste dai commi 3 bis e 3 ter del modificato art. 40, ossia in via provvisoria e alla scadenza del termine fissato per la sessione negoziale in sede decentrata, dopo che le parti, in caso di mancato accordo, abbiano riassunto «le rispettive prerogative e libertà di iniziativa e decisione»; 5.4. e' significativo al riguardo evidenziare che il successivo d.lgs. n. 75/2017, nel rimarcare il carattere eccezionale del potere unilaterale di intervento, ha ritenuto necessario richiamare il principio, immanente in tema di obbligazioni contrattuali, del necessario rispetto della correttezza e della buona fede ed ha reso esplicito l'obbligo, già desumibile dall'attribuzione di un potere provvisorio, di proseguire le trattative «al fine di pervenire in tempi celeri alla conclusione dell'accordo»; 5.5. il potere unilaterale, lo si ripete eccezionale, è stato pensato dal legislatore, a partire dal d.lgs. n. 150/2009, al dichiarato fine di assicurare la funzionalità dell'azione amministrativa, ma è stato disciplinato in termini che non smentiscono il ruolo centrale attribuito alla contrattazione né consentono di ricondurre il potere stesso all'esercizio di potestà autoritativa;R.G. 7953/2015 5.6. va, poi, aggiunto che il richiamato potere resta circoscritto all'ambito della contrattazione di competenza, sicché lo stesso non può certo essere invocato per incidere su istituti contrattuali la cui disciplina sia riservata ad un altro livello di contrattazione; 6. il ricorso, tutto incentrato sull'incidenza della normativa speciale e sull'omessa valutazione da parte della Corte territoriale degli artt. 40 e 40 bis del d.lgs. n. 165/2001, non prospetta argomenti che possano indurre a rimeditare i principi già espressi, sicché lo stesso deve essere rigettato, con conseguente condanna della ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo; 7. ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115/2002, come modificato dalla L. 24.12.12 n. 228, si deve dare atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass. S.U. n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalla ricorrente. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità liquidate in C 200,00 per esborsi ed C 3.500,00 per competenze professionali, oltre al rimborso spese generali del 15% ed agli accessori di legge. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quell