Cassazione n. 04702/2023

te ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 3382/2021 RG. proposto da [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall' Avv. [OSCURATO:PERSONA] ed elettivamente domiciliata presso lo Studio dell'Avv. [OSCURATO:PERSONA] in Roma, piazza [OSCURATO:PERSONA] n. 3; - ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] nella qualità di eredi di [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi dagli Avv.ti [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] ed elettivamente domiciliati in Roma, via Belloni n. 16, presso lo studio di quest'ultimo; - controri correnti - avverso la sentenza n. 407/2020 della Corte d'Appello de L'Aquila, depositata il [OSCURATO:DATA_NASCITA], N.R.G. 91/2020. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10.01.2023 dal Consigliere dott.ssa [OSCURATO:PERSONA]; [OSCURATO:PERSONA] 1. la Corte d'Appello di L'Aquila, per quanto ancora rileva, confermava integralmente la sentenza del Tribunale di Avezzano che aveva respinto l'opposizione a decreto ingiuntivo n. 2/2018 proposto dalla ASL [OSCURATO:PERSONA]L'Aquila (di seguito: Asl) con il quale le era stato ingiunto, in relazione al periodo dal gennaio 2012 al dicembre 2017, il pagamento in favore di [OSCURATO:PERSONA], nella misura intera, dei corrispettivi previsti dall'[OSCURATO:PERSONA] per la medicina generale approvato con Delib. di [OSCURATO:PERSONA] 9 agosto 2006, n. 916 in relazione alle voci "ADI, accessi domiciliari integrati" e "NCP, nucleo di cure primarie" il cui importo unitario mensile per assistito, era stato ridotto unilateralmente dall'ASL a fronte di prestazioni rimaste invariate; 2. la Corte territoriale, in estrema sintesi, ha osservato che le pur legittime esigenze di contenimento della spesa sanitaria, poste alla base delle previsioni della legge finanziaria del 2005 e successivamente delle delibere della Regione Abruzzo n. 592 del 2008, n. 27 del 2001 e n. 40 del 2012, non autorizzavano la modifica unilaterale degli impegni assunti in sede di contrattazione collettiva, tanto più che l'intervento unilaterale aveva riguardato il solo corrispettivo, mentre era rimasta immutata, quanto ad impegno qualitativo e quantitativo, la prestazione richiesta al medico convenzionato; 3. nel dettaglio, ha puntualizzato che l'innanzi ricordata delibera n. 592 del 2008 ha fissato i tetti di spesa per le Asl, dettando le linee guida alle quali esse avrebbero dovuto attenersi a tale scopo, specificando però che la riduzione avrebbe dovuto essere attuata attraverso la riapertura dei tavoli di concertazione, in attuazione del principio generale che presidia la vincolatività dei contratti collettivi; 5. per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso l'[OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA]Aquila sulla base di sette motivi, ai quali hanno replicato con controricorso gli eredi legittimi di [OSCURATO:PERSONA], come in epigrafe indicati. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo mezzo, formulato ai sensi dell'art. 360 n. 3 c.p.c. si lamenta la violazione e/o falsa applicazione dell'art. 6, commi 173, 176, 178 e 180 della I. n. 311 del 2004, dell'art. 6 dell'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, dell'art. 1, commi 278 e 281 1. n.266 del 2005, dell'art. 1, comma 796, lett. b). della 1. n. 296 del 2006, dell'art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale, degli artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.; 1.1. il nucleo del motivo ruota intorno all'assunto che sia le delibere del direttore generale che quelle del commissario ad acta dell'Asl abbiano natura autoritativa ed inderogabile, in quanto adottate in applicazione delle disposizioni di legge innanzi richiamate al punto 1) che hanno imposto alle Regioni di perseguire l'obiettivo dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli essenziali di assistenza, e del contenimento della complessiva spesa sanitaria; 1.2. viene quindi sostenuto che la Regione Abruzzo, in quanto soggetta al Piano di Rientro, non poteva erogare servizi sanitari ulteriori e diversi rispetto a quelli previsti nei L.E.A. (livelli essenziali di assistenza), secondo i principi enunciati dalla Corte Costituzionale (dec. n. 117/2018), mentre, si osserva, nella fattispecie di causa vengono invece in rilievo incentivi facoltativi e volontari, che esulano dalle prestazioni individuate nei cd. L.E.A., il cui compenso, si assume, poteva quindi essere ridotto; 2. con il secondo motivo la ricorrente denuncia, sotto altro profilo e sempre ai sensi dell'art. 360 c.p.c., n. 3, la violazione o falsa applicazione delle medesime dorme di cui al primo mezzo (art. 6, commi 173, 176, 178 e 180 della 1.. n. 311 del 2004, art. 6 dell'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 1, commi 278 e 281 della 1. n.266 del 2005, art. 1, comma 796, lett. b), della 1. n. 296 del 2006, art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale); 2.1. il punto centrale della doglianza involge la sentenza della Corte territoriale nella parte in cui trae conferma della necessità di una modifica consensuale dell'A.I.R. dai contenuti della delibera di giunta regionale n. 592 del 2008, evidenziandosi, invece, che in detto atto si fa esclusivamente riferimento alla riapertura dei tavoli di concertazione - peraltro, nella specie avvenuta - e non anche alla necessità che la modifica dell'A.I.R. richieda un nuovo ed indispensabile accorso tra le parti sociali; 2.2. si rileva altresì la contraddittorietà tra il riconoscimento del carattere vincolante del tetto di spesa fissato dalla Regione e la conclusione, cui giunge il giudice di merito, secondo cui per l'attuazione di detto tetto sarebbe stato necessario il consenso dei sindacati, dunque, l'accordo delle parti sociali in modifica dell'A.I.R.; 2.3. si sostiene la violazione delle disposizioni indicate in rubrica perché: a) la riduzione era imposta all'Asl dai piani di rientro; b) il potere di contenimento della spesa si impone inderogabilmente, sicché per operare quei risparmi non occorreva passare per una modifica degli A.I.R.; c) la delibera innanzi richiamata richiede la necessaria concertazione con le parti sociali, che è stata posta in essere, ed è cosa diversa dall'accordo delle parti sociali modificativo degli accordi integrativi regionali. 3. con la terza doglianza si contesta, sempre in relazione al n. 3 dell'art. 360 c.p.c., la violazione o falsa applicazione delle stesse norme già ricordate al punto 1 ed 2 anche con riferimento alla delibera del commissario ad acta n. 27 del 2011. 3.1. si insiste nel sostenere che la rimodulazione dei compensi poteva essere disposta unilateralmente a livello aziendale, perché imposta da provvedimenti regionali non sindacabili, a loro volta emanati in attuazione del piano di rientro dal deficit in materia di spese sanitarie; 3.2. si sottolinea che la decisione gravata avrebbe superato senza adeguata motivazione il rilievo che la delibera n. 27 del 2011, successiva a quella n. 592/2008 - che aveva previsto la riapertura di tavoli di concertazione - aveva preso atto del confronto posto in essere dalle parti sociali e ne aveva raccolto gli esiti, facendo salvi i contenimenti di spesa effettuati dalle Asl fino a quel momento; 4. con il quarto motivo, sensi dell'art. 360 n. 3 c.p.c., la ricorrente addebita alla sentenza impugnata la violazione dell'art. 1326 c.c.;4.1. si deduce che la riduzione aveva interessato prestazioni facoltative, non rientranti nei livelli essenziali di assistenza (LEA), sicché il medico convenzionato avrebbe potuto decidere di non accettare le nuove condizioni, astenendosi dal rendere le prestazioni accessorie perché non adeguatamente compensate, sicché il diverso e concludente comportamento tenuto dal lavoratore doveva essere valorizzato in quanto sintomatico della conclusione di un nuovo accordo fra le parti; 5. il quinto mezzo denuncia la violazione e/o falsa applicazione delle disposizioni contenute nell'accordo collettivo nazionale 23 marzo 2005 per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale, ai sensi della 1. n. 421 del 1992, art. 1, del d.lgs. n. 502 del 1992, art. 8 come modificato dal d.lgs. n. 517 del 1993 ed in particolare dell'art. 54, nonché dell'art. 5 dell'[OSCURATO:PERSONA], in relazione al n. 3 dell'art. 360 c.p.c., comma 1; 5.1. la ricorrente osserva che i compensi per cui è causa non fanno parte del novero del cd. N.C.P. (nuclei cure primarie), con la conseguenza che essi concernono prestazioni facoltative ed hanno natura incentivante, di modo che non possono considerarsi obbligatoriamente dovute dal medico; si tratta, secondo questa prospettazione, in. somma di compensi di natura incentivante, corrisposti a fronte di una forma volontaria e facoltativa di esercizio dell'attività; 6. con il sesto motivo è denunciata la violazione e falsa applicazione degli artt. 40 e 40 bis del d.lgs. n. 165/2001 perché la Corte d'Appello avrebbe dovuto ritenere nulle le clausole del contratto decentrato comportanti oneri economici non più compatibili con gli strumenti di programmazione economica ed in particolare con l'Accordo sottoscritto il 6 marzo 2007 dalla Regione Abruzzo con il Governo; 7. il settimo motivo imputa alla sentenza impugnata la violazione e falsa applicazione dell'art. 5 - alleg. E - della 1. n. 2248 del 1865, in relazione al n. 3 dell'art. 360, comma 1, c.p.c. Si evidenzia che erroneamente nella sentenza di appello erano stati disapplicati gli atti amministrativi con i quali la [OSCURATO:PERSONA], intervenendo sulla base di quanto disposto dalla Regione Abruzzo con D.G.R. n. 592 del 2008, aveva, in concreto, realizzato i risparmi di spesa; 7.1. la ricorrente richiama la giurisprudenza di legittimità, nello specifico Cass. n. 2244/2015, per sostenere che il potere di disapplicazione può essere esercitato unicamente nei giudizi tra privati e nei soli casi in cui l'atto amministrativo rappresenti solo un mero antecedente logico del diritto, anziché - com'è nel caso di specie - il fondamento del diritto dedotto in giudizio; 8. in via preliminare, va dato atto che la presente controversia si pone nell'alveo di un ampio contenzioso già deciso da questa Corte (si vedano tra le tante, oltre la prima Cass. n. 11566/2021, [OSCURATO:PERSONA], le successive, Cass. nn. 15678-15681/2021, Cass. nn. 19327-19328/2021, Cass. nn. 20388- 20389/2021, Cass. n. 22440/2021, Cass. n. 27782/2021, Cass. n.32509/2021 e ancora le più recenti Cass. n. 21499/2022, Cass. nn. 21317- 21323/2022, Cass. n. 14107/2022), sicché alle pronunzie tutte, innanzi richiamate, si intende riportarsi anche ai sensi dell'art. 118 disp. att. c.p.c ed in particolare a Cass. n. 30920/2022, Boghetich, ma anche Cass. 27661/2022, est. Bellé, quasi del tutto sovrapponibili alla presente anche nella articolazione dei motivi. 8.1. quanto innanzi premesso, va evidenziato che è infondata l'eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dai controricorrenti, in quanto nulla vieta che - com'è accaduto nel caso di specie - un quadro normativo e giurisprudenziale sia anteposto alla formulazione dei motivi, atteso che l'art.366 c.p.c, non impone il rigoroso rispetto di una predeterminata struttura del ricorso, richiedendo semplicemente che l'articolazione delle censure contenga tutti gli elementi indispensabili a comprenderle e valutarne la rilevanza e fondatezza; 8.2. del pari, non determina inammissibilità il lamentato mancato rispetto del protocollo di intesa tra CNF e Corte di Cassazione e la dedotta violazione del principio di necessaria sinteticità degli atti processuali; 8.3. in assenza di una disposizione processuale che sanzioni espressamente l'omesso rispetto del dovere di sinteticità, infatti, l'inammissibilità dell'atto può essere dichiarata solo quando ridondi nella violazione dell'art. 366 c.p.c, dunque quando la violazione dei doveri di sintesi si traduca nella non intellegibilità delle questioni poste, in una oscura esposizione dei fatti di causa, in confuse argomentazioni, evenienze, tutte, che non ricorrono nella fattispecie (cfr. nel senso da ultimo illustrato, si veda, tra le altre, Cass. n. 21397/2019); 9. seppure ammissibile, il ricorso è tuttavia infondato perché la sentenza impugnata ha deciso la controversia in conformità ai principi di diritto recentemente enunciati da questa Corte nelle pronunzie già innanzi ricordate al punto n. 8 con le quali si è ritenuta illegittima la riduzione unilaterale dei compensi previsti dalla contrattazione, nazionale e integrativa regionale, operata dall'Asl, seppure finalizzata al rispetto dei tetti di spesa imposti dal Piano di rientro; 9.1. nelle pronunzie richiamate al punto 8, si è infatti affermato che: a) il rapporto convenzionale con il [OSCURATO:PERSONA] dei pediatri di libera scelta e dei medici di medicina generale è disciplinato, quanto agli aspetti economici, dagli accordi collettivi nazionali e integrativi ai quali devono conformarsi, a pena di nullità, i contratti individuali; b) la disciplina dettata dall'art. 48 della legge n. 833/1978 e dall'art. 8 del d.lgs. n. 502/1992 non è derogata da quella speciale prevista per il rientro da eccessivi disavanzi del sistema sanitario e pertanto le esigenze di riduzione della spesa non legittimano la singola azienda sanitaria a ridurre unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione nazionale e da quella integrativa regionale; c) le richiamate esigenze, sopravvenute alla valutazione di compatibilità finanziaria dei costi della contrattazione, devono essere fatte valere nel rispetto delle procedure di nego ziazione collettiva e degli ambiti di competenza dei diversi livelli di contrattazione; d) l'atto unilaterale di riduzione del compenso non ha natura autoritativa perché il rapporto convenzionale si svolge su un piano di parità ed i comportamenti delle parti vanno valutati secondo i principi propri che regolano l'esercizio dell'autonomia privata; 10. nello specifico, come già anticipato, richiamandosi integralmente ai sensi dell'art. 118 disp. att. c.p.c. alle motivazioni delle pronunzie tutte innanzi indicate, quanto ai primi tre motivi del ricorso qui all'attenzione, con i quali viene sostenuta la prevalenza degli atti discrezionali finalizzati ad assicurare l'attuazione del Piano di rientro, va osservato che l'obbligo di modifica degli atti in precedenza adottati - imposto alle Regioni dalle leggi n. 311/2004, n. 296/2006 e n. 191/2009 - va riferito a quelli normativi ed amministrativi inerenti la programmazione sanitaria, fra i quali non possono essere ricompresi gli accordi stipulati all'esito delle procedure di contrattazione regionale; si è precisato al riguardo che sia la legge n. 311/2004 che la n. 191/2009 contengono disposizioni dalle quali si evince con chiarezza che la volontà del legislatore non intendeva in alcun modo derogare al ruolo assegnato alla contrattazione collettiva, nazionale e decentrata, anche nel contesto particolare delle Regioni interessate dalla situazione di disavanzo; 10.1. a riprova di quanto innanzi si ricorda, infatti, che: - l'art. 1 della legge n. 311/2004 al comma 178 ha ribadito il principio secondo cui il rapporto fra il [OSCURATO:PERSONA] nazionale ed i medici di medicina generale «è discignato da apposite convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati ai sensi dell'articolo 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, e successive modificazioni, con le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative in campo nazionale»; - l'art. 2, commi 71 e 72 della la legge n. 191/2009, pur imponendo adempimenti finalizzati alla riduzione della spesa complessiva del personale, anche a convenzione, ha richiamato la contrattazione e ha stabilito che l'obiettivo del contenimento della spesa deve essere perseguito, non attraverso l'intervento unilaterale sul trattamento retributivo, bensì per mezzo del «ridimensionamento dei pertinenti fondi della contrattazione integrativa»; 11. sono peraltro estensibili anche al rapporto convenzionale, in ragione di un sistema delle fonti modellato su quello previsto dal d.lgs. n. 165/2001 (cfr. Corte Cost. n. 157/2019 e Corte Cost. n. 186/2016), i principi affermati dal giudice di legittimità in tema di pubblico impiego privatizzato, in virtù di tali principi occorre che anche ai rapporti convenzionali sia assicurata la necessaria conformazione del contratto individuale a quello collettivo e ciò in quanto è la contrattazione che garantisce la parità di trattamento e l'uniformità sull'intero territorio nazionale di cui all'art. 48 della legge n. 833/1978; 11.1. la precisazione compiuta al punto che precede comporta il rigetto anche del quarto motivo di ricorso perché, una volta esclusa la possibilità per la contrattazione individuale di modificare l'assetto stabilito dalla contrattazione nazionale e da quella decentrata, secondo le rispettive sfere di competenza, non può che essere privo di rilievo il comportamento tenuto di fatto dalle parti del singolo rapporto, alle quali non è consentito negoziare il contenuto delle rispettive obbligazioni; 11.2. la quinta censura è del pari infondata alla luce del rilievo che il carattere volontario dell'erogazione di prestazioni non facenti parte del nucleo cure primario (cd. NCP) non può essere certo essere invocato a giustificazione dell'inadempimento dell'Azienda; non può quindi essere escluso il diritto dei medici convenzionati a ricevere il corrispettivo stabilito dalla contrattazione regionale per i servizi, seppur di natura facoltativa, resi nel rispetto delle condizioni contrattualmente previste; 12. quanto al sesto motivo del ricorso si rileva che il potere unilaterale di riduzione dei compensi non può essere nemmeno fondato sull'art. 40 del d.lgs. n. 165/2001, al quale rinvia l'art. 52 della legge n. 289/2002, perché in tutte le versioni succedutesi nel tempo è rimasto immutato il comma 4 del citato art. 40, in virtù del quale «le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano l'osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti»; 12.1. quanto, poi, alla contrattazione integrativa il legislatore ne ha previsto la doverosa "disapplicazione" nelle sole ipotesi di nullità delle clausole contrattuali, espressamente affermata in relazione ai contratti che, al momento della sottoscrizione, risultino essere in contrasto con i vincoli imposti dal contratto nazionale o comportino oneri non previsti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione (art. 40, comma 3, della versione originaria; art. 40, comma 3 quinquies del testo modificato dal d.lgs. n. 150/2009). La nullità prevista dall'art. 40 è quindi solo quella genetica del contratto, che rende inefficaci le clausole della contrattazione integrativa sin dal momento della loro stipulazione; 12.2. il potere unilaterale di intervento sulle materie riservate alla contrattazione integrativa è stato eccezionalmente attribuito al datore di lavoro pubblico dal d.lgs. n. 150/2009, ma solo alle condizioni previste dai commi 3 bis e 3 ter del modificato art. 40, ossia in via provvisoria e alla scadenza del termine fissato per la sessione negoziale in sede decentrata, dopo che le parti, in caso di mancato accordo, abbiano riassunto «le rispettive prerogative e libertà di iniziativa e decisione»; 12.3. detto potere unilaterale, lo si ripete eccezionale, è stato pensato dal legislatore, a partire dal d.lgs. n. 150/2009, al dichiarato fine di assicurare la funzionalità dell'azione amministrativa ed è stato disciplinato in termini che non smentiscono, ma confermano il ruolo centrale attribuito alla contrattazione collettiva, sicché non è consentito, in virtù di detta disposizione, ricondurre il potere stesso all'esercizio di potestà autoritativa; 12.4. è poi assorbente rispetto ad ogni altra considerazione il rilievo che l'intervento unilaterale resta circoscritto all'ambito della contrattazione di competenza, sicché lo stesso non può certo essere invocato per incidere su istituti contrattuali la cui disciplina sia riservata ad un altro livello di contrattazione; 13. infine, quanto al settimo motivo in cui si deduce la violazione della legge n. 2248/1865, allegato E, artt. 4 e 5, deve rilevarsi che l'atto con il quale la ASL ha unilateralmente ridotto il compenso non è espressione di un potere di supremazia e partecipa della medesima natura privatistica del rapporto che si instaura con il professionista convenzionato; 13.1. nel rapporto di parasubordinazione con i medici di medicina generale e con i pediatri di libera scelta, l'ente agisce, infatti, su un piano di parità, sicché l'atto con il quale l'Asl datore di lavoro pretende di rideterminare il compenso, in peius rispetto alle previsioni della contrattazione collettiva, non è espressione di potestà pubblica e va equiparato a quello con il quale il debitore, privato, rifiuta di adempiere, in loto o parzialmente, l'obbligazione posta a sua carico; 13.2. nella fattispecie in esame, del resto, non è stata posta in discussione la legittimità della delibera n. 592/2008 e del decreto del commissario n. 27/2011, nella parte concernente la fissazione dei tetti di spesa, perché oggetto di contestazione sono solo le modalità con le quali la ASL ha ritenuto di potere perseguire l'obiettivo fissato da quei provvedimenti e, quindi, gli atti unilaterali dei quali è contestata la legittimità non rientrano fra quelli contemplati dagli artt. 4 e 5 dell'allegato E della legge n. 2248/1865 perché non sono espressione di potestà autoritativa; 14. conclusivamente non essendo stati proposte questioni nuove e diverse che giustifichino la rimeditazione dei principi già enunciati dal giudice di legittimità, come innanzi richiamati, il ricorso deve essere rigettato con conseguente condanna della ASL al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo; 15. ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115/2002, come modificato dalla L. 24.12.12 n. 228, si deve dare atto della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalla ricorrente. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 200,00 per esborsi ed € 3.500,00 per competenze professionali, oltre al rimborso spese generali del 15`)/0 ed agli accessori di legge. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presu