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CassazionesentenzaSezione UDecisione del 25 ottobre 2022

Cassazione n. 36029/2022

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e - ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 19293-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] -SOCIETA' [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 99, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA]. 2021 n. 19293 sez.

SU -ud. 25-10-2022 - 2 - REGIONE LAZIO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] n. 27, presso gli uffici dell’[OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA] - controricorrente - nonché MINISTERO PER I BENI E [OSCURATO:PERSONA]' CULTURALI, [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA]; -intimati - avverso la sentenza n. 68/2021 del [OSCURATO:PERSONA], depositata il [OSCURATO:DATA_NASCITA].

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25/10/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]

1. [OSCURATO:PERSONA] delle [OSCURATO:PERSONA] ha respinto il ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA], società sportiva dilettantistica a r.l., volto ad ottenere l’annullamento: a) della determina dirigenziale n.

G01211 dell’11 febbraio 2019 con la quale la Regione Lazio non aveva concesso il nulla osta paesaggistico alla realizzazione delle opere e delle strutture previste negli elaborati tecnici allegati alla richiesta di permesso a costruire; b) del parere negativo vincolante espresso il 15 gennaio 2019 dalla [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e Paesaggio del Comune di Roma; c) degli atti «precedenti, successivi o comunque connessi», ivi compreso il [OSCURATO:PERSONA] (P.T.P.R.) nella parte in cui stabilisce, all’art. 35, che «i corsi d’acqua e le relative fasce di rispetto devono essere mantenuti integri e inedificati per una profondità di 150 metri per parte».

2. Il TSAP ha premesso in punto di fatto che la società ricorrente, concessionaria di un’area demaniale ubicata nella zona golenale del [OSCURATO:PERSONA],in località Grottarossa, aveva chiesto nell’anno 2009 a [OSCURATO:PERSONA]. 2021 n. 19293 sez.

SU -ud. 25-10-2022 - 3 - il permesso di realizzare una serie di manufatti (cinque strutture galleggianti e tre edifici destinati, rispettivamente, a spogliatoi e bar all’aperto, palestra con annessi spogliatoi bar e ristorante, sala ricreativa) funzionali all’attivazione del centro sportivo.

Il procedimento amministrativo aveva avuto un itertravagliato, costellato da richieste di integrazione documentale e da diffide, e solo nel febbraio 2018 il Comune aveva interessato la Regione Lazio, competente al rilascio del nulla osta paesaggistico, necessario in quanto le opere da assentire sarebbero ricadute in area, ricompresa all’interno del Parco di Veio, soggetta al vincolo imposto dall’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004.

La Regione aveva respinto la richiesta, facendo proprio il parere negativo espresso dalla [OSCURATO:PERSONA], la quale aveva ritenuto ostativo alla realizzazione delle opere il divieto posto dall’art. 35 delle norme tecniche di attuazione del [OSCURATO:PERSONA].

Peraltro, nelle more del procedimento, la società aveva chiesto ed ottenuto dall’amministrazione comunale l’autorizzazione a realizzare, per il periodo intercorrente dal marzo all’ottobre 2011, alcune opere, previste nel progetto e facilmente amovibili, opere in relazione alle quali il parere della [OSCURATO:PERSONA] era stato favorevole.

3. Il TSAP ha respinto tutti i motivi di impugnazione ed ha rilevato in primis che con l’atto del 2019 e con il preavviso di rigetto del 2018 la [OSCURATO:PERSONA] non aveva esercitato il potere di autotutela rispetto al precedente parere favorevole e, pertanto, non era tenuta a motivare sulla sussistenzadi ragioni di interesse pubblico.

Infatti il nulla osta rilasciato nell’ottobre 2011 aveva perso efficacia ed inoltre si riferiva unicamente ad un’iniziativa stagionale, mentre la successiva istanza inoltrata dalla società nell’anno 2016 riguardava la realizzazione definitiva del progetto ed aveva, in ogni caso, determinato una soluzione di continuità tra la precedente vicenda e quella in relazione alla quale il parere era stato espresso.

4. Il TSAP ha evidenziato che l’area interessata dall’intervento edificatorio è soggetta a plurimi vincoli ambientali e paesaggistici: da un lato il P.T.P.R., che ribadisce le prescrizioni del P.T.P. n. 15/8 Valle del Tevere e vieta in generale le nuove costruzioni, consentendo solo il recupero e l’ampliamento Ric. 2021 n. 19293 sez.

SU -ud. 25-10-2022 - 4 - degli impianti già esistenti; dall’altro il Piano di Bacino (P.D.B.), che ammette la realizzazione di attrezzature ed impianti sportivi e ricreativi all’aperto con possibilità di realizzazione di manufatti accessori a servizio degli stessi, purché compatibili con le condizioni di rischio e con la pianificazione degli interventi di protezione civile.

Il TSAP ha ritenuto infondata la prospettazione della ricorrente,secondo cui l’intervento sarebbe stato compatibile con le previsioni del Piano di Bacino, prevalenti rispetto ai vincoli imposti da altri strumenti di pianificazione territoriale.

Ha rilevato che: a) l’art. 142, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004 non concerne la materia della pianificazione di bacino e di assetto idrogeologico ed è norma derogatoria, di stretta interpretazione, dalla quale non si può desumere la primazia gerarchica del Piano di Bacino; b) laprevalenza, che potrebbe essere fondata sull’art. 65, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006, non esclude che le disposizioni del Piano di Bacino debbano essere interpretate tenendo conto della disciplina dettata dal [OSCURATO:PERSONA], perché entrambi gli strumenti di pianificazione perseguono il medesimo obiettivo di salvaguardia dell’ambiente e tutelano i medesimi valori costituzionalmente protetti; c) i vincoli imposti dall’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004 sono stati definiti a priori dal legislatore, non sono soggetti a decadenza né sono derogabili da successivi atti programmatori, sicché l’intervento della P.A. ha valenza ricognitiva e non costitutiva del vincolo medesimo, che deriva dalla qualità intrinseca del bene tutelato; d) correttamente, pertanto, i pareri impugnati hanno ritenuto l’intervento edificatorio incompatibile con il richiamato art. 142del d.lgs. n. 42/2004; e) irrilevante è la circostanza che in precedenza altre opere analoghe fossero state autorizzate, perché in quei casi venivano in rilievo discipline speciali derogatorie; f) le opere per le quali il permesso di costruire era stato richiesto non potevano essere autorizzate neppure sulla base delle prescrizioni dettate dal Piano di Bacino perché prive dell’amovibilità, della precarietà e dell’accessorietà.

Ric. 2021 n. 19293 sez.

SU -ud. 25-10-2022 - 5 -

5. Per la cassazione della sentenza la Saxasport, società sportiva dilettantistica a r.l., ha proposto ricorso sulla base di quattro motivi, ai quali ha opposto difese con controricorso la Regione Lazio.

Sono rimasti intimati il Ministero per i Beni e le [OSCURATO:PERSONA] e la [OSCURATO:PERSONA] di Roma.

6. La società ricorrente ha depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA]

1. Con il primo motivo la ricorrente denuncia, ex art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 142, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 42/2004 nonché dell’art. 23 del Piano di Bacino del fiume Tevere.

Sostiene che con l’approvazione del Piano di Bacino la Regione Lazio ha esercitato il potere di deroga previsto dal richiamato art. 142 ed ha consentito, all’art. 17, la realizzazione nella fascia di rispetto di attrezzature ed impianti sportivi e ricreativi all’aperto, meglio descritti, quanto alla consistenza ed alla destinazione, dall’art. 23 delle N.T.A., che autorizza la posa in opera di manufatti amovibili di servizio , della superficie massima di 200 mq/ha e dell’altezza di metri 3,2, di parcheggi, di campi sportivi con tribune, di percorsi di servizio, di aree verdi e di recinzioni.

2. La seconda censura, ricondotta al vizio di cui all’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., addebita alla sentenza impugnata la violazione dell’art. 65 del d.lgs. n. 152/2006 nonché dell’art. 23 (poi trasfuso nell’art. 17) del Piano di Bacino del fiume Tevere –V stralcio funzionale per il tratto metropolitano da [OSCURATO:PERSONA] alla foce.

La società ricorrente rileva che le disposizioni del Piano di bacino, che costituiscono norme integrative dei precetti posti dalle disposizioni primarie, sono vincolanti per le amministrazioni, per gli enti pubblici e per i soggetti privati e, quindi, prevalgono su quelle di segno contrario dettate da altri strumenti di pianificazione territoriale, ivi compreso il [OSCURATO:PERSONA].

3. Il terzo motivo denuncia ex art. 360 n. 3 cod. proc. civ. l’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella sfera riservata alla discrezionalità dell’amministrazione e addebita al TSAP di avere espresso, Ric. 2021 n. 19293 sez.

SU -ud. 25-10-2022 - 6 - inammissibilmente, una valutazione di merito sulla tipologia e sulle caratteristiche delle opere per le quali il permesso di costruzione è stato richiesto.

4. Infine con la quarta critica è eccepita, ex art. 360 n. 4 cod. proc. civ., la nullità del procedimento in relazionealla violazione degli artt. 132, 115, 116 cod. proc. civ., dell’art. 118 disp. att. cod. proc. civ., dell’art. 111 Cost..

La società ricorrente sostiene che con il terzo motivo del ricorso era stato denunciato l’eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, carenza di istruttoria nonché per difetto di motivazione.

A sostegno della censura era stato dedotto che in precedenza l’amministrazione aveva assentito un intervento edificatorio sulla medesima area ed aveva autorizzato opere di ampliamento di altri circoli sportivi.

Nessun cenno era contenuto nel motivo all’esercizio del potere di autotutela e, pertanto, rispetto all’effettivo contenuto della censura la sentenza impugnata risulta priva di motivazione.

5. Il primo ed il secondo motivo di ricorso, da trattare unitariamente in ragione della loro connessione logica e giuridica, sonoinfondati.

Sostiene, in sintesi, la società ricorrente che le previsioni del Piano di Bacino dovrebbero prevalere su quelle, più restrittive, del [OSCURATO:PERSONA] sulla base del disposto dell’art. 142, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004 e, comunque, dell’art. 65 del d.lgs. n. 152/2006.

Entrambi gli argomenti non meritano condivisione.

5.1. L’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004 i ndividua le aree di intere sse paesaggistico tutelate per legge e inserisce nell’elenco, alla lettera c),« i fiumi, i torrenti, i corsi d'acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato conregio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 , e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna.» Il successivo comma 3 stabilisce che «La disposizione del comma 1 non si applica, altresì, ai beni ivi indicati alla lettera c) che la regione abbia ritenuto in tutto o in parte irrilevanti ai fini paesaggistici includendoli in apposito elenco reso pubblico e comunicato al Ministero.

Il Ministero, con provvedimento motivato, può confermare la rilevanza paesaggistica dei suddetti beni. [OSCURATO:PERSONA]. 2021 n. 19293 sez.

SU -ud. 25-10-2022 - 7 - provvedimento di conferma è sottoposto alle forme di pubblicità previste dall'articolo 140 , comma 4 . ».

Si tratta, quindi, di un poterederogatorio, come tale di carattere eccezionale, concesso alle Regioni e finalizzato a sottrarre i beni al vincolo paesaggistico, potere che deve essere esercitato nei modi e nelle forme previste dalla disposizione, che garantiscono il controllo da parte del Ministero delle scelte operate a livello territoriale.

Dalla disposizione, pertanto, non si può evincere, come pretende di fare la società ricorrente, un più generale potere concesso all’amministrazione regionale di derogare ai vincoli imposti per legge, ove, come nella fattispecie, il bene resti ricompreso fra quelli di sicuro interesse paesaggistico. [OSCURATO:PERSONA] èconsentito inserire nell’elenco quei beni che, pur riconducibili all’astratta previsione di cui alla lettera c), in ragione delle loro caratteristiche oggettive e dell’assetto del territorio, sono di fatto privi dell’interesse paesaggistico che giustifica l’imposizione dei vincoli, ma non è certo permesso di dettare una disciplina delle aree protette che si ponga in contrasto con i principi indicati dalla legislazione nazionale.

In tal senso si è costantemente espressa la Corte Costituzionale affermando che «il principio di prevalenza della tutela paesaggistica deve essere declinato nel senso che al legislatore regionale è impedito adottare normative che deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di tutela in senso stretto» (Corte Cost. n.141/2021 che rinvia alle pronunce nn. 101, 74, 54 e 29 del 2021).

5.2. L’art. 143 del d.lgs. n. 42/2004 disciplina il piano paesaggistico e prevede, per quel che in questa sede rileva, che il piano deve contenere la ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell'articolo 142, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione di prescrizioni d'uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione ( comma 1, lett. c).

Sempre al piano è affidata la indi viduazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interessate(comma 1, lett. h).

Ric. 2021 n. 19293 sez.

SU -ud. 25-10-2022 - 8 - Il successivo art. 145, intitolato «coordinamento della pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione», dopo avere previsto, al comma 2, che il piano può contenere misure di coordinamento con gli altri strumenti di pianificazione territoriale di settore,al comma 3 aggiunge che Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette. [OSCURATO:PERSONA], sulla premessa che il sistema della pianificazione paesaggistica deve essere salvaguardato nella sua impronta unitaria e nella sua forza vincolante, perché rappr esenta attuazione dell'art. 9 Cost. ed è funzionale a una tutela organica e di ampio respiro, che non tollera interventi frammentari e incoerenti, ha fatto leva sulla disciplina dettata dal d.lgs. n. 42/2004 per affermare che «la prevalenza della pianificazione paesaggistica integra una regola di tutela primaria del paesaggio in nessun modo derogabile ad opera della legislazione regionale che, nella cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali, deve rispettare gli standard minimi uniformi di tutela previsti dalla normativa statale, potendo al limite introdurre un surplus di tutela e non un regime peggiorativo» (Corte Cost. n. 24/2022 che rinvia a Corte Cost. n. 251/2021).

5.3. In questo contesto si è inserito il d.lgs. n. 152/2006 che, all’art. 65, nel riprendere il testo dell’art. 17 della legge n. 183/1989, al comma 1 dispone che [OSCURATO:PERSONA] di bacino distrettuale, di seguito Piano di bacino, ha valore di piano territoriale di settore ed è lo strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il quale sono pianificate e programmate le azioni e le norme d'uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo ed alla corretta utilizzazione delle acque, sulla base delle caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio interessato.

Ai commi 4 e 5 si aggiunge che Le disposizioni del Piano di bacino approvato hanno carattere immediatamente vincolante per le amministrazioni ed enti pubblici, nonché per i soggetti privati, ove trattasi di prescrizioni dichiarate di tale efficacia dallo stesso Piano di bacino.

In particolare, i piani e programmi di sviluppo socio-economico e di assetto ed uso del territorio devono essere Ric. 2021 n. 19293 sez.

SU -ud. 25-10-2022 - 9 - coordinati, o comunque non in contrasto, con il Piano di bacino approvato.

Ai fini di cui al comma 4, entro dodici mesi dall'approvazione del Piano di bacino le autorità competenti provvedono ad adeguare i rispettivi piani territoriali e programmi regionali quali, in particolare, quelli relativi alle attività agricole, zootecniche ed agroforestali, alla tutela della qualità delle acque, alla gestione dei rifiuti, alla tutela dei beni ambientali ed alla bonifica.

5.4. La società ricorrente fa leva sul tenore letterale di detta disposizione per sostenere l’asserita supremazia gerarchica del Piano di Bacino rispetto agli altri atti di pianificazione territoriale, ivi compresi quelli non espressamente menzionati, fra i quali rientrerebbeil Piano paesaggistico.

Così interpretata,peraltro, la norma finirebbe per smentire il ruolo centrale che a quest’ultimo strumento pianificatorio è stato assegnato dal legislatore con l’art. 145 del richiamato d.lgs. n. 42/2004, ruolo che la Corte Costituzionale ha posto in risalto, facendo leva sul disposto dell’art. 9 Cost. che, nel testo antecedente alla modifica disposta dalla legge costituzionale n. 1 del 2022, impone la tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico della Nazione. [OSCURATO:PERSONA] delle leggi ne ha tratto la conseguenza che, in ragione della prevalenza, quanto alla tutela ambientale , del Piano paesaggistico su quello di Bacino, è da escludere che alla previa adozione di quest’ultimopossa essere subordinata la pianificazione del territorio regionale (Corte Cost. n. 50/2017).

Dell’art. 65 del d.lgs. n. 152/2006 va, allora, data un’interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata, che tenga conto della non piena sovrapponibilità delle funzioni e dell’oggetto degli strumenti di pianificazione, non sovrapponibilità che emerge evidente dalla stessa disposizione nella parte in cui, al comma 3 lett. a), stabilisce che il Piano di Bacino deve contenere «il quadro conoscitivo organizzato ed aggiornato del sistema fisico, delle utilizzazioni del territorio previste dagli strumenti urbanistici comunali ed intercomunali, nonchè dei vincoli, relativi al distretto, di cui aldecreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42».

Rispetto al vincolo ambientale, quindi, il Piano di Bacino svolge una funzione meramente ricognitiva, che non esautora le competenze delle autorità preposte alla tutela di quel vincolo.

Ric. 2021 n. 19293 sez.

SU -ud. 25-10-2022 - 10 -

5.5. Il rapporto che intercorre fra il Piano di Bacino e quello [OSCURATO:PERSONA] non può essere costruito in termini di supremazia gerarchica dell’uno sull’altro perché occorre, da un lato, valorizzare la necessità del necessario coordinamentofra Piani (coordinamento al quale fanno espresso riferimento l’art. 56, comma 2, e l’art. 65, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006), dall’altro considerare che l’obiettivo prioritario che il primo persegue va individuato nella pianificazione e programmazione delle azioni finalizzate «alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo ed alla corretta utilizzazione della acque, sulla base delle caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio interessato» (art. 65 del d.lgs. n. 152/2006), con la specifica finalità di «assicurare la tutela ed il risanamento del suolo e del sottosuolo, il risanamento idrogeologico del territorio tramite la prevenzione dei fenomeni di dissesto, la messa in sicurezza delle situazioni a rischio e la lotta alla desertificazione» ( art. 53 del d.lgs. n. 152/2006), mentre è al [OSCURATO:PERSONA] che il legislatore affida il compito di provvedere «a) alla conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici sottoposti a tutela, tenuto conto anche delle tipologie architettoniche, delle tecniche e dei materiali costruttivi, nonche' delle esigenze di ripristino dei valori paesaggistici; b) alla riqualificazione delle aree compromesse o degradate; c) alla salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali, assicurando, al contempo, il minor consumo del territorio; d) alla individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in funzione della loro compatibilitàcon i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati, con particolare attenzione alla salvaguardia dei paesaggi rurali e dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell'UNESCO» ( art. 135 del d.lgs. n. 42/2004).

Si tratta, quindi, di strumenti di pianificazione che, seppure convergenti nell’intento di tutelare l’ambiente, quella tutela realizzano nell’ambito delle rispettive sfere di competenza e, pertanto, qualora i vincoli imposti incidano sul medesimo bene, l’uno non può avere efficacia escludente rispetto all’altro e se ne deve, invece, assicurare l’applicazione congiunta.

Allorquando, poi, le previsioni dei Piani non siano coincidenti nell’individuazione dei limiti stabiliti agli interventi edificatori da parte di privati, occorre dare la prevalenza al Ric. 2021 n. 19293 sez.

SU -ud. 25-10-2022 - 11 - vincolo più restrittivo, se quel vincolo è finalizzato a garantire la realizzazione dell’obiettivo al quale il Piano è specificamente finalizzato.

Dai richiamati principi non si è discostata la sentenza impugnata che, correttamente, ha sottolineato come entrambi i Piani qui in discussione siano attuativi dei medesimi valori costituzionali ed e urounitari di tutela e salvaguardia attiva dell’ambiente e, in quanto concorrenti alraggiungimento di dette finalità, vanno letti congiuntamente.

I primi due motivi di ricorso vanno, pertanto, rigettati.

6. Parimenti infondato è il terzo motivo.

E’ consolidato nella giurisprudenza delle Sezioni Unite il principio secondo cui l'eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, denunciabile con il ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 111, ottavo comma, Cost., è configurabile soltanto quando l'indagine svolta dal Giudice amministrativo ecceda i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, dimostrandosi strumentale ad una diretta e concreta valutazione della opportunità e convenienza dell'atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell'annullamento, evidenzi l'intento dell'organo giudicante di sostituire la propria volontà a quella dell'Amministrazione, mediante una pronuncia che, in quanto espressiva di un sindacato di merito ed avente il contenuto sostanziale e l'esecutorietà propria del provvedimento sostituito, non lasci spazio ad ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa (cfr. tra le più recenti, Cass., Sez.

Un. 4/02/2021 n. 2604; 24/05/2019 n. 14264; 26/11/ 2018 n. 30526; 2/02/2018 n. 2582).

E' quanto accade nelle ipotesi in cuiil Giudice amministrativo invade arbitrariamente il campo dell'attività riservata alla [OSCURATO:PERSONA] attraverso l'esercizio di poteri di cognizione e di decisione non previsti dalla legge, cioè compiendo atti di valutazione della mera opportunità dell'atto impugnato, oppure sostituendo propri criteri di valutazione a quelli discrezionali dell'Amministrazione, o ancora adottando decisioni finali c.d. autoesecutive, ovverosia interamente sostitutive delle determinazioni dell'Amministrazione, con conseguente trapasso da una giurisdizione di legittimità a quella di merito (cfr. Cass., Sez.

Un., 9/11/2011, n. 23302; 15/03/1999, n. 137).

Ric. 2021 n. 19293 sez.

SU -ud. 25-10-2022 - 12 - E’ stato precisato che «l'ambito del controllo di legittimità del giudice amministrativo esige la pienezza del sindacato non solo sul fatto sottostante il provvedimento devoluto al suo esame, ma pure sulle valutazioni, anche e soprattutto di ordine tecnico, operate dall'amministrazione, col solo ovvio limite del divieto di sostituzione diretta di una propria scelta a quella dell'autorità amministrativa» ( Cass. Sez.

U. 9/3/2020 n. 6691).

Rientra, pertanto, nell’ambito del controllo di legittimità l’accertamento sull’applicabilità all’intervento edificatorio in discussione della normativa urbanistica invocata, perchédetto esame non comporta l’esercizio di poteri discrezionali ed il giudice non esprime alcuna valutazione riservata al potere discrezionale dell’amministrazione pubblica.

Il giudizio espresso sulle caratteristiche delle opere indicate nel progetto è strumentale alla sussunzione della fattispecie concreta nella norma tecnica della quale la società ricorrente pretende l’applicazione e, quindi, non esorbita dai limiti del riscontro di legittimità degli atti impugnati.

7. Non sussiste, infine, la denunciata violazione dell’art. 132 cod. proc. civ..

All’esito della riformulazione dell’art. 360 n. 5 cod. proc. civ., si è consolidato nella giurisprudenza di questa Corte l’orientamento secondo cui l'anomalia motivazionale denunciabile in sede di legittimità, quale violazione di legge costituzionalmente rilevante, attiene solo all'esistenza della motivazione in sé, prescinde dal confronto con le risultanze processuali, e si esaurisce nella «mancanza assoluta di motivi sotto l'aspetto materiale e grafico», nella «motivazione apparente», nel «contrasto irriducibile fra affermazioni inconciliabili», nella «motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile» ( Cass.

S.U. 7/4/2014 n. 8053).

Il difetto del requisito di cui all’art. 132 cod. proc. civ. si configura, quindi, solo qualora la motivazione o manchi del tutto - nel senso che alla premessa dell'oggetto del decidere risultante dallo svolgimento del processo segue l'enunciazione della decisione senza alcuna argomentazione - ovvero esista formalmente come parte del documento, ma le sue argomentazioni siano svolte in modo talmente contraddittorio da non permettere di individuarla, cioè di riconoscerla come giustificazione del decisum.

Ric. 2021 n. 19293 sez.

SU -ud. 25-10-2022 - 13 - Esula, invece, dal vizio di violazione di legge la verifica della sufficienza e della razionalità della motivazione sulle quaestiones facti, implicante un raffronto tra le ragioni del decidere adottate ed espresse nella sentenza impugnata e le risultanze del materiale probatorio sottoposto al vaglio del giudice di merito.

Nel caso di specie, sebbene il TSAP abbia fatto riferimento all’esercizio del potere di autotutela, al quale non aveva fatto cenno la società ricorrente, nondimeno la pronuncia impugnata sviluppa argomenti che costituiscono adeguata risposta ai profili di illegittimità dedotti nel terzo motivo, perché chiarisce le ragioni dell’irrilevanza del rilascio del precedente parere favorevole ( riferito ad opere amovibili e stagionali) e delle autorizzazioni concesse in favore di altri circoli sulla base di normative speciali.

8. In via conclusiva il ricorso deve essere rigettato.

La complessità e la novità delle questioni giuridiche affrontate giustificano l’integrale compensazione delle spese del giudizio di legittimità.

Ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115/2002, come modificato dalla L. 24.12.12 n. 228, si deve dare atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass.

S.U. n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalla societàricorrente.

P.Q.M. [OSCURATO:PERSONA]

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
e - ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 19293-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] -SOCIETA' [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 99, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA]. 2021 n. 19293 sez. SU -ud. 25-10-2022 - 2 - REGIONE LAZIO, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] n. 27, presso gli uffici dell’[OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA] - controricorrente - nonché MINISTERO PER I BENI E [OSCURATO:PERSONA]' CULTURALI, [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA]; -intimati - avverso la sentenza n. 68/2021 del [OSCURATO:PERSONA], depositata il [OSCURATO:DATA_NASCITA]. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25/10/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA] delle [OSCURATO:PERSONA] ha respinto il ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA], società sportiva dilettantistica a r.l., volto ad ottenere l’annullamento: a) della determina dirigenziale n. G01211 dell’11 febbraio 2019 con la quale la Regione Lazio non aveva concesso il nulla osta paesaggistico alla realizzazione delle opere e delle strutture previste negli elaborati tecnici allegati alla richiesta di permesso a costruire; b) del parere negativo vincolante espresso il 15 gennaio 2019 dalla [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e Paesaggio del Comune di Roma; c) degli atti «precedenti, successivi o comunque connessi», ivi compreso il [OSCURATO:PERSONA] (P.T.P.R.) nella parte in cui stabilisce, all’art. 35, che «i corsi d’acqua e le relative fasce di rispetto devono essere mantenuti integri e inedificati per una profondità di 150 metri per parte». 2. Il TSAP ha premesso in punto di fatto che la società ricorrente, concessionaria di un’area demaniale ubicata nella zona golenale del [OSCURATO:PERSONA],in località Grottarossa, aveva chiesto nell’anno 2009 a [OSCURATO:PERSONA]. 2021 n. 19293 sez. SU -ud. 25-10-2022 - 3 - il permesso di realizzare una serie di manufatti (cinque strutture galleggianti e tre edifici destinati, rispettivamente, a spogliatoi e bar all’aperto, palestra con annessi spogliatoi bar e ristorante, sala ricreativa) funzionali all’attivazione del centro sportivo. Il procedimento amministrativo aveva avuto un itertravagliato, costellato da richieste di integrazione documentale e da diffide, e solo nel febbraio 2018 il Comune aveva interessato la Regione Lazio, competente al rilascio del nulla osta paesaggistico, necessario in quanto le opere da assentire sarebbero ricadute in area, ricompresa all’interno del Parco di Veio, soggetta al vincolo imposto dall’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004. La Regione aveva respinto la richiesta, facendo proprio il parere negativo espresso dalla [OSCURATO:PERSONA], la quale aveva ritenuto ostativo alla realizzazione delle opere il divieto posto dall’art. 35 delle norme tecniche di attuazione del [OSCURATO:PERSONA]. Peraltro, nelle more del procedimento, la società aveva chiesto ed ottenuto dall’amministrazione comunale l’autorizzazione a realizzare, per il periodo intercorrente dal marzo all’ottobre 2011, alcune opere, previste nel progetto e facilmente amovibili, opere in relazione alle quali il parere della [OSCURATO:PERSONA] era stato favorevole. 3. Il TSAP ha respinto tutti i motivi di impugnazione ed ha rilevato in primis che con l’atto del 2019 e con il preavviso di rigetto del 2018 la [OSCURATO:PERSONA] non aveva esercitato il potere di autotutela rispetto al precedente parere favorevole e, pertanto, non era tenuta a motivare sulla sussistenzadi ragioni di interesse pubblico. Infatti il nulla osta rilasciato nell’ottobre 2011 aveva perso efficacia ed inoltre si riferiva unicamente ad un’iniziativa stagionale, mentre la successiva istanza inoltrata dalla società nell’anno 2016 riguardava la realizzazione definitiva del progetto ed aveva, in ogni caso, determinato una soluzione di continuità tra la precedente vicenda e quella in relazione alla quale il parere era stato espresso. 4. Il TSAP ha evidenziato che l’area interessata dall’intervento edificatorio è soggetta a plurimi vincoli ambientali e paesaggistici: da un lato il P.T.P.R., che ribadisce le prescrizioni del P.T.P. n. 15/8 Valle del Tevere e vieta in generale le nuove costruzioni, consentendo solo il recupero e l’ampliamento Ric. 2021 n. 19293 sez. SU -ud. 25-10-2022 - 4 - degli impianti già esistenti; dall’altro il Piano di Bacino (P.D.B.), che ammette la realizzazione di attrezzature ed impianti sportivi e ricreativi all’aperto con possibilità di realizzazione di manufatti accessori a servizio degli stessi, purché compatibili con le condizioni di rischio e con la pianificazione degli interventi di protezione civile. Il TSAP ha ritenuto infondata la prospettazione della ricorrente,secondo cui l’intervento sarebbe stato compatibile con le previsioni del Piano di Bacino, prevalenti rispetto ai vincoli imposti da altri strumenti di pianificazione territoriale. Ha rilevato che: a) l’art. 142, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004 non concerne la materia della pianificazione di bacino e di assetto idrogeologico ed è norma derogatoria, di stretta interpretazione, dalla quale non si può desumere la primazia gerarchica del Piano di Bacino; b) laprevalenza, che potrebbe essere fondata sull’art. 65, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006, non esclude che le disposizioni del Piano di Bacino debbano essere interpretate tenendo conto della disciplina dettata dal [OSCURATO:PERSONA], perché entrambi gli strumenti di pianificazione perseguono il medesimo obiettivo di salvaguardia dell’ambiente e tutelano i medesimi valori costituzionalmente protetti; c) i vincoli imposti dall’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004 sono stati definiti a priori dal legislatore, non sono soggetti a decadenza né sono derogabili da successivi atti programmatori, sicché l’intervento della P.A. ha valenza ricognitiva e non costitutiva del vincolo medesimo, che deriva dalla qualità intrinseca del bene tutelato; d) correttamente, pertanto, i pareri impugnati hanno ritenuto l’intervento edificatorio incompatibile con il richiamato art. 142del d.lgs. n. 42/2004; e) irrilevante è la circostanza che in precedenza altre opere analoghe fossero state autorizzate, perché in quei casi venivano in rilievo discipline speciali derogatorie; f) le opere per le quali il permesso di costruire era stato richiesto non potevano essere autorizzate neppure sulla base delle prescrizioni dettate dal Piano di Bacino perché prive dell’amovibilità, della precarietà e dell’accessorietà. Ric. 2021 n. 19293 sez. SU -ud. 25-10-2022 - 5 - 5. Per la cassazione della sentenza la Saxasport, società sportiva dilettantistica a r.l., ha proposto ricorso sulla base di quattro motivi, ai quali ha opposto difese con controricorso la Regione Lazio. Sono rimasti intimati il Ministero per i Beni e le [OSCURATO:PERSONA] e la [OSCURATO:PERSONA] di Roma. 6. La società ricorrente ha depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo la ricorrente denuncia, ex art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 142, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 42/2004 nonché dell’art. 23 del Piano di Bacino del fiume Tevere. Sostiene che con l’approvazione del Piano di Bacino la Regione Lazio ha esercitato il potere di deroga previsto dal richiamato art. 142 ed ha consentito, all’art. 17, la realizzazione nella fascia di rispetto di attrezzature ed impianti sportivi e ricreativi all’aperto, meglio descritti, quanto alla consistenza ed alla destinazione, dall’art. 23 delle N.T.A., che autorizza la posa in opera di manufatti amovibili di servizio , della superficie massima di 200 mq/ha e dell’altezza di metri 3,2, di parcheggi, di campi sportivi con tribune, di percorsi di servizio, di aree verdi e di recinzioni. 2. La seconda censura, ricondotta al vizio di cui all’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., addebita alla sentenza impugnata la violazione dell’art. 65 del d.lgs. n. 152/2006 nonché dell’art. 23 (poi trasfuso nell’art. 17) del Piano di Bacino del fiume Tevere –V stralcio funzionale per il tratto metropolitano da [OSCURATO:PERSONA] alla foce. La società ricorrente rileva che le disposizioni del Piano di bacino, che costituiscono norme integrative dei precetti posti dalle disposizioni primarie, sono vincolanti per le amministrazioni, per gli enti pubblici e per i soggetti privati e, quindi, prevalgono su quelle di segno contrario dettate da altri strumenti di pianificazione territoriale, ivi compreso il [OSCURATO:PERSONA]. 3. Il terzo motivo denuncia ex art. 360 n. 3 cod. proc. civ. l’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella sfera riservata alla discrezionalità dell’amministrazione e addebita al TSAP di avere espresso, Ric. 2021 n. 19293 sez. SU -ud. 25-10-2022 - 6 - inammissibilmente, una valutazione di merito sulla tipologia e sulle caratteristiche delle opere per le quali il permesso di costruzione è stato richiesto. 4. Infine con la quarta critica è eccepita, ex art. 360 n. 4 cod. proc. civ., la nullità del procedimento in relazionealla violazione degli artt. 132, 115, 116 cod. proc. civ., dell’art. 118 disp. att. cod. proc. civ., dell’art. 111 Cost.. La società ricorrente sostiene che con il terzo motivo del ricorso era stato denunciato l’eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità, carenza di istruttoria nonché per difetto di motivazione. A sostegno della censura era stato dedotto che in precedenza l’amministrazione aveva assentito un intervento edificatorio sulla medesima area ed aveva autorizzato opere di ampliamento di altri circoli sportivi. Nessun cenno era contenuto nel motivo all’esercizio del potere di autotutela e, pertanto, rispetto all’effettivo contenuto della censura la sentenza impugnata risulta priva di motivazione. 5. Il primo ed il secondo motivo di ricorso, da trattare unitariamente in ragione della loro connessione logica e giuridica, sonoinfondati. Sostiene, in sintesi, la società ricorrente che le previsioni del Piano di Bacino dovrebbero prevalere su quelle, più restrittive, del [OSCURATO:PERSONA] sulla base del disposto dell’art. 142, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004 e, comunque, dell’art. 65 del d.lgs. n. 152/2006. Entrambi gli argomenti non meritano condivisione. 5.1. L’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004 i ndividua le aree di intere sse paesaggistico tutelate per legge e inserisce nell’elenco, alla lettera c),« i fiumi, i torrenti, i corsi d'acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato conregio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 , e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna.» Il successivo comma 3 stabilisce che «La disposizione del comma 1 non si applica, altresì, ai beni ivi indicati alla lettera c) che la regione abbia ritenuto in tutto o in parte irrilevanti ai fini paesaggistici includendoli in apposito elenco reso pubblico e comunicato al Ministero. Il Ministero, con provvedimento motivato, può confermare la rilevanza paesaggistica dei suddetti beni. [OSCURATO:PERSONA]. 2021 n. 19293 sez. SU -ud. 25-10-2022 - 7 - provvedimento di conferma è sottoposto alle forme di pubblicità previste dall'articolo 140 , comma 4 . ». Si tratta, quindi, di un poterederogatorio, come tale di carattere eccezionale, concesso alle Regioni e finalizzato a sottrarre i beni al vincolo paesaggistico, potere che deve essere esercitato nei modi e nelle forme previste dalla disposizione, che garantiscono il controllo da parte del Ministero delle scelte operate a livello territoriale. Dalla disposizione, pertanto, non si può evincere, come pretende di fare la società ricorrente, un più generale potere concesso all’amministrazione regionale di derogare ai vincoli imposti per legge, ove, come nella fattispecie, il bene resti ricompreso fra quelli di sicuro interesse paesaggistico. [OSCURATO:PERSONA] èconsentito inserire nell’elenco quei beni che, pur riconducibili all’astratta previsione di cui alla lettera c), in ragione delle loro caratteristiche oggettive e dell’assetto del territorio, sono di fatto privi dell’interesse paesaggistico che giustifica l’imposizione dei vincoli, ma non è certo permesso di dettare una disciplina delle aree protette che si ponga in contrasto con i principi indicati dalla legislazione nazionale. In tal senso si è costantemente espressa la Corte Costituzionale affermando che «il principio di prevalenza della tutela paesaggistica deve essere declinato nel senso che al legislatore regionale è impedito adottare normative che deroghino o contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono obblighi o divieti, ossia con previsioni di tutela in senso stretto» (Corte Cost. n.141/2021 che rinvia alle pronunce nn. 101, 74, 54 e 29 del 2021). 5.2. L’art. 143 del d.lgs. n. 42/2004 disciplina il piano paesaggistico e prevede, per quel che in questa sede rileva, che il piano deve contenere la ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell'articolo 142, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione di prescrizioni d'uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione ( comma 1, lett. c). Sempre al piano è affidata la indi viduazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interessate(comma 1, lett. h). Ric. 2021 n. 19293 sez. SU -ud. 25-10-2022 - 8 - Il successivo art. 145, intitolato «coordinamento della pianificazione paesaggistica con altri strumenti di pianificazione», dopo avere previsto, al comma 2, che il piano può contenere misure di coordinamento con gli altri strumenti di pianificazione territoriale di settore,al comma 3 aggiunge che Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette. [OSCURATO:PERSONA], sulla premessa che il sistema della pianificazione paesaggistica deve essere salvaguardato nella sua impronta unitaria e nella sua forza vincolante, perché rappr esenta attuazione dell'art. 9 Cost. ed è funzionale a una tutela organica e di ampio respiro, che non tollera interventi frammentari e incoerenti, ha fatto leva sulla disciplina dettata dal d.lgs. n. 42/2004 per affermare che «la prevalenza della pianificazione paesaggistica integra una regola di tutela primaria del paesaggio in nessun modo derogabile ad opera della legislazione regionale che, nella cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali, deve rispettare gli standard minimi uniformi di tutela previsti dalla normativa statale, potendo al limite introdurre un surplus di tutela e non un regime peggiorativo» (Corte Cost. n. 24/2022 che rinvia a Corte Cost. n. 251/2021). 5.3. In questo contesto si è inserito il d.lgs. n. 152/2006 che, all’art. 65, nel riprendere il testo dell’art. 17 della legge n. 183/1989, al comma 1 dispone che [OSCURATO:PERSONA] di bacino distrettuale, di seguito Piano di bacino, ha valore di piano territoriale di settore ed è lo strumento conoscitivo, normativo e tecnico-operativo mediante il quale sono pianificate e programmate le azioni e le norme d'uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo ed alla corretta utilizzazione delle acque, sulla base delle caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio interessato. Ai commi 4 e 5 si aggiunge che Le disposizioni del Piano di bacino approvato hanno carattere immediatamente vincolante per le amministrazioni ed enti pubblici, nonché per i soggetti privati, ove trattasi di prescrizioni dichiarate di tale efficacia dallo stesso Piano di bacino. In particolare, i piani e programmi di sviluppo socio-economico e di assetto ed uso del territorio devono essere Ric. 2021 n. 19293 sez. SU -ud. 25-10-2022 - 9 - coordinati, o comunque non in contrasto, con il Piano di bacino approvato. Ai fini di cui al comma 4, entro dodici mesi dall'approvazione del Piano di bacino le autorità competenti provvedono ad adeguare i rispettivi piani territoriali e programmi regionali quali, in particolare, quelli relativi alle attività agricole, zootecniche ed agroforestali, alla tutela della qualità delle acque, alla gestione dei rifiuti, alla tutela dei beni ambientali ed alla bonifica. 5.4. La società ricorrente fa leva sul tenore letterale di detta disposizione per sostenere l’asserita supremazia gerarchica del Piano di Bacino rispetto agli altri atti di pianificazione territoriale, ivi compresi quelli non espressamente menzionati, fra i quali rientrerebbeil Piano paesaggistico. Così interpretata,peraltro, la norma finirebbe per smentire il ruolo centrale che a quest’ultimo strumento pianificatorio è stato assegnato dal legislatore con l’art. 145 del richiamato d.lgs. n. 42/2004, ruolo che la Corte Costituzionale ha posto in risalto, facendo leva sul disposto dell’art. 9 Cost. che, nel testo antecedente alla modifica disposta dalla legge costituzionale n. 1 del 2022, impone la tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico della Nazione. [OSCURATO:PERSONA] delle leggi ne ha tratto la conseguenza che, in ragione della prevalenza, quanto alla tutela ambientale , del Piano paesaggistico su quello di Bacino, è da escludere che alla previa adozione di quest’ultimopossa essere subordinata la pianificazione del territorio regionale (Corte Cost. n. 50/2017). Dell’art. 65 del d.lgs. n. 152/2006 va, allora, data un’interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata, che tenga conto della non piena sovrapponibilità delle funzioni e dell’oggetto degli strumenti di pianificazione, non sovrapponibilità che emerge evidente dalla stessa disposizione nella parte in cui, al comma 3 lett. a), stabilisce che il Piano di Bacino deve contenere «il quadro conoscitivo organizzato ed aggiornato del sistema fisico, delle utilizzazioni del territorio previste dagli strumenti urbanistici comunali ed intercomunali, nonchè dei vincoli, relativi al distretto, di cui aldecreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42». Rispetto al vincolo ambientale, quindi, il Piano di Bacino svolge una funzione meramente ricognitiva, che non esautora le competenze delle autorità preposte alla tutela di quel vincolo. Ric. 2021 n. 19293 sez. SU -ud. 25-10-2022 - 10 - 5.5. Il rapporto che intercorre fra il Piano di Bacino e quello [OSCURATO:PERSONA] non può essere costruito in termini di supremazia gerarchica dell’uno sull’altro perché occorre, da un lato, valorizzare la necessità del necessario coordinamentofra Piani (coordinamento al quale fanno espresso riferimento l’art. 56, comma 2, e l’art. 65, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006), dall’altro considerare che l’obiettivo prioritario che il primo persegue va individuato nella pianificazione e programmazione delle azioni finalizzate «alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo ed alla corretta utilizzazione della acque, sulla base delle caratteristiche fisiche ed ambientali del territorio interessato» (art. 65 del d.lgs. n. 152/2006), con la specifica finalità di «assicurare la tutela ed il risanamento del suolo e del sottosuolo, il risanamento idrogeologico del territorio tramite la prevenzione dei fenomeni di dissesto, la messa in sicurezza delle situazioni a rischio e la lotta alla desertificazione» ( art. 53 del d.lgs. n. 152/2006), mentre è al [OSCURATO:PERSONA] che il legislatore affida il compito di provvedere «a) alla conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici sottoposti a tutela, tenuto conto anche delle tipologie architettoniche, delle tecniche e dei materiali costruttivi, nonche' delle esigenze di ripristino dei valori paesaggistici; b) alla riqualificazione delle aree compromesse o degradate; c) alla salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali, assicurando, al contempo, il minor consumo del territorio; d) alla individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in funzione della loro compatibilitàcon i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati, con particolare attenzione alla salvaguardia dei paesaggi rurali e dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell'UNESCO» ( art. 135 del d.lgs. n. 42/2004). Si tratta, quindi, di strumenti di pianificazione che, seppure convergenti nell’intento di tutelare l’ambiente, quella tutela realizzano nell’ambito delle rispettive sfere di competenza e, pertanto, qualora i vincoli imposti incidano sul medesimo bene, l’uno non può avere efficacia escludente rispetto all’altro e se ne deve, invece, assicurare l’applicazione congiunta. Allorquando, poi, le previsioni dei Piani non siano coincidenti nell’individuazione dei limiti stabiliti agli interventi edificatori da parte di privati, occorre dare la prevalenza al Ric. 2021 n. 19293 sez. SU -ud. 25-10-2022 - 11 - vincolo più restrittivo, se quel vincolo è finalizzato a garantire la realizzazione dell’obiettivo al quale il Piano è specificamente finalizzato. Dai richiamati principi non si è discostata la sentenza impugnata che, correttamente, ha sottolineato come entrambi i Piani qui in discussione siano attuativi dei medesimi valori costituzionali ed e urounitari di tutela e salvaguardia attiva dell’ambiente e, in quanto concorrenti alraggiungimento di dette finalità, vanno letti congiuntamente. I primi due motivi di ricorso vanno, pertanto, rigettati. 6. Parimenti infondato è il terzo motivo. E’ consolidato nella giurisprudenza delle Sezioni Unite il principio secondo cui l'eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, denunciabile con il ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 111, ottavo comma, Cost., è configurabile soltanto quando l'indagine svolta dal Giudice amministrativo ecceda i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, dimostrandosi strumentale ad una diretta e concreta valutazione della opportunità e convenienza dell'atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell'annullamento, evidenzi l'intento dell'organo giudicante di sostituire la propria volontà a quella dell'Amministrazione, mediante una pronuncia che, in quanto espressiva di un sindacato di merito ed avente il contenuto sostanziale e l'esecutorietà propria del provvedimento sostituito, non lasci spazio ad ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa (cfr. tra le più recenti, Cass., Sez. Un. 4/02/2021 n. 2604; 24/05/2019 n. 14264; 26/11/ 2018 n. 30526; 2/02/2018 n. 2582). E' quanto accade nelle ipotesi in cuiil Giudice amministrativo invade arbitrariamente il campo dell'attività riservata alla [OSCURATO:PERSONA] attraverso l'esercizio di poteri di cognizione e di decisione non previsti dalla legge, cioè compiendo atti di valutazione della mera opportunità dell'atto impugnato, oppure sostituendo propri criteri di valutazione a quelli discrezionali dell'Amministrazione, o ancora adottando decisioni finali c.d. autoesecutive, ovverosia interamente sostitutive delle determinazioni dell'Amministrazione, con conseguente trapasso da una giurisdizione di legittimità a quella di merito (cfr. Cass., Sez. Un., 9/11/2011, n. 23302; 15/03/1999, n. 137). Ric. 2021 n. 19293 sez. SU -ud. 25-10-2022 - 12 - E’ stato precisato che «l'ambito del controllo di legittimità del giudice amministrativo esige la pienezza del sindacato non solo sul fatto sottostante il provvedimento devoluto al suo esame, ma pure sulle valutazioni, anche e soprattutto di ordine tecnico, operate dall'amministrazione, col solo ovvio limite del divieto di sostituzione diretta di una propria scelta a quella dell'autorità amministrativa» ( Cass. Sez. U. 9/3/2020 n. 6691). Rientra, pertanto, nell’ambito del controllo di legittimità l’accertamento sull’applicabilità all’intervento edificatorio in discussione della normativa urbanistica invocata, perchédetto esame non comporta l’esercizio di poteri discrezionali ed il giudice non esprime alcuna valutazione riservata al potere discrezionale dell’amministrazione pubblica. Il giudizio espresso sulle caratteristiche delle opere indicate nel progetto è strumentale alla sussunzione della fattispecie concreta nella norma tecnica della quale la società ricorrente pretende l’applicazione e, quindi, non esorbita dai limiti del riscontro di legittimità degli atti impugnati. 7. Non sussiste, infine, la denunciata violazione dell’art. 132 cod. proc. civ.. All’esito della riformulazione dell’art. 360 n. 5 cod. proc. civ., si è consolidato nella giurisprudenza di questa Corte l’orientamento secondo cui l'anomalia motivazionale denunciabile in sede di legittimità, quale violazione di legge costituzionalmente rilevante, attiene solo all'esistenza della motivazione in sé, prescinde dal confronto con le risultanze processuali, e si esaurisce nella «mancanza assoluta di motivi sotto l'aspetto materiale e grafico», nella «motivazione apparente», nel «contrasto irriducibile fra affermazioni inconciliabili», nella «motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile» ( Cass. S.U. 7/4/2014 n. 8053). Il difetto del requisito di cui all’art. 132 cod. proc. civ. si configura, quindi, solo qualora la motivazione o manchi del tutto - nel senso che alla premessa dell'oggetto del decidere risultante dallo svolgimento del processo segue l'enunciazione della decisione senza alcuna argomentazione - ovvero esista formalmente come parte del documento, ma le sue argomentazioni siano svolte in modo talmente contraddittorio da non permettere di individuarla, cioè di riconoscerla come giustificazione del decisum. Ric. 2021 n. 19293 sez. SU -ud. 25-10-2022 - 13 - Esula, invece, dal vizio di violazione di legge la verifica della sufficienza e della razionalità della motivazione sulle quaestiones facti, implicante un raffronto tra le ragioni del decidere adottate ed espresse nella sentenza impugnata e le risultanze del materiale probatorio sottoposto al vaglio del giudice di merito. Nel caso di specie, sebbene il TSAP abbia fatto riferimento all’esercizio del potere di autotutela, al quale non aveva fatto cenno la società ricorrente, nondimeno la pronuncia impugnata sviluppa argomenti che costituiscono adeguata risposta ai profili di illegittimità dedotti nel terzo motivo, perché chiarisce le ragioni dell’irrilevanza del rilascio del precedente parere favorevole ( riferito ad opere amovibili e stagionali) e delle autorizzazioni concesse in favore di altri circoli sulla base di normative speciali. 8. In via conclusiva il ricorso deve essere rigettato. La complessità e la novità delle questioni giuridiche affrontate giustificano l’integrale compensazione delle spese del giudizio di legittimità. Ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115/2002, come modificato dalla L. 24.12.12 n. 228, si deve dare atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass. S.U. n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalla societàricorrente. P.Q.M. [OSCURATO:PERSONA]