Cassazione n. 26013/2026

HERUBINA3440 CIRIELLO, [OSCURATO:PERSONA];- controricorrente –avverso la sentenza n. 379/2025 della CORTE D'APPELLO diMESSINA, depositata il 22/05/2025 R.G.N. 16/2025;udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del10/09/2026 dal Consigliere Dott. [OSCURATO:PERSONA].Numero registro generale 24270/20251. Con la sentenza in epigrafe la Corte di appello di MessNinumae,ro sinez ionale 3440/2026Numero di raccolta generale 26013/2026parziale accoglimento del gravame proposto da [OSCURATO:PERSONA] avversoData pubblicazione 30/09/2026la sentenza del Tribunale di Messina del 9/7/2024, di rigetto del ricorsoda questi proposto, compensava le spese di primo grado e del giudiziodi appello.1. Capilli, dipendente dell’Inps, dirigente medico di primo livello,aveva agìto in giudizio rivendicando, a titolo risarcitorio, l’equivalenteeconomico dell’indennità di esclusività che non aveva maturato peraver l’Istituto lasciato inadempiuto l’obbligo di adottare la circolaredel CCNL, aveva regolato dettagliatamente l’attività intramoenia edextramoenia dei propri dipendenti medici istituendo, in relazioneall’accesso alla prima, l’indennità in questione. Aveva altresì rivendicatoil diritto al risarcimento del danno da mancato guadagno da attivitàintramoenia e da perdita di chance di guadagno dalla clientela cheavrebbe acquisito.2. A fondamento della domanda, Capilli aveva dedotto che ilRegolamento aveva già fissato l’importo dell’indennità, ed individuatole relative risorse, conteneva una compiuta regolazione dell’istituto, edera quindi già di per sé valido ed efficace; tanto che lo stesso Istitutovi aveva dato principio di esecuzione, accantonando, a partire dal 2011,l’indennità nei propri bilanci, certificati dal [OSCURATO:PERSONA]. Solo dal2014 la voce era stata registrata in bilancio con saldo zero, per indebitadistrazione delle somme stanziate.3. Il Tribunale aveva respinto il ricorso sull’affermazione che dalRegolamento non risultava che fosse stato certificato da parte deiMinisteri vigilanti; che la contrattazione collettiva facoltizzava, e nonobbligava le parti a definire forme e modalità delle attività in questione;che l’attore non aveva mai esercitato l’opzione per l’attività intramoeniacome previsto dall’accordo, e neanche diffidato l’Amministrazione sulpunto.Numero registro generale 24270/2025Aveva ritenuto non applicabile l’art. 15-quater del d.lgs. n.502N/u9m2er,o sinez ionale 3440/2026Numero di raccolta generale 26013/2026quanto riferito ai medici del SSN.Data pubblicazione 30/09/2026Aveva inoltre escluso il carattere concludente dell’inserimento abilancio della voce.Aveva comunque escluso che il mancato perfezionamento delRegolamento comportasse responsabilità per inadempimento, sullabase di giurisprudenza amministrativa che negava in astratto talepossibilità con riferimento ad atti a contenuto generale.Aveva compensato le spese di giudizio per metà, per l’assoluta novitàdella questione.4. Capilli aveva proposto appello per i seguenti motivi:a) a differenza dell’art. 3 del CCNL 2003, che facoltizzava e nonobbligava le parti a definire in sede di contrattazione integrativa lemodalità di esercizio dell’attività libero-professionale, l’introduzione diuna disciplina era ormai obbligatoria, siccome prevista dall’art. 80 delCCNL 1° agosto 2006;b) malgrado lo stesso art. 11 del Regolamento prevedesse che essosarebbe entrato in vigore solo al perfezionamento dell’iter dicertificazione dello stesso, questo non era necessario secondo l’art.8,comma 2 della legge n. 88/89, che prevedeva che i regolamenti fosseroimmediatamente esecutivi. Inoltre, poiché l’art. 8, comma 5 prevedevache le delibere non restituite divenissero esecutive trascorsi sessantagiorni, si era verificato il silenzio-assenso;c) contrariamente a quanto ritenuto in primo grado, il Regolamento del2010 doveva ritenersi valido ed efficace perché l’Inps vi aveva datoinizio di esecuzione iscrivendo a bilancio preventivo la vocedell’indennità di esclusività.5. La Corte di appello disattendeva il motivo sub a) sul rilievo chel’art. 80 attribuiva il “diritto” alla regolazione della materia alladelegazione di parte pubblica ed alle OO.SS., e non direttamente ildiritto all’esercizio dell’intramoenia ai singoli medici.Numero registro generale 24270/2025Disattendeva il motivo sub b), sul rilievo che, anche ad ammetteNrueme croh seez ionale 3440/2026Numero di raccolta generale 26013/2026la certificazione non fosse imposta per legge, le Parti avevanoData pubblicazione 30/09/2026condizionato l’efficacia dell’accordo alla verifica ministeriale, nonmeramente potestativa. Né si era verificato il silenzio-assenso,essendosi documentato che sulla nota del 27/3/2012 con la qualel’Istituto aveva trasmesso l’”ipotesi di accordo” il Ministero, con notadel 25/7/2012, aveva sollevato rilievi segnalando criticità e chiedendochiarimenti. Per tali casi l’art. 8, comma 5 prevedeva che l’esecutivitàrestasse sospesa fino al momento di resa dei chiesti chiarimenti. Questierano stati resi, ma giudicati insufficienti con nota del 7/1/2013. Aseguito di ciò, perché il provvedimento divenisse comunque efficaceoccorreva, ai sensi dell’art. 8, comma 6, una conferma motivata chenon v’era mai stata. Tanto era pacifico per le OO.SS., tanto che questein una dichiarazione congiunta avevano poi insistito perchè ilregolamento fosse attuato nel futuro CCNL 2013.Disattendeva il motivo sub c) perché il dato non era rilevante etantomeno decisivo, tanto più che l’iscrizione a bilancio di previsione,avvenuta fino al 2014, era pur sempre giustificata dalla possibilità diverificazione della condizione sospensiva, senza la quale l’istituto nonavrebbe potuto aver corso all’istituto per mancanza di stanziamento.Ed infatti in sede di rendicontazione se ne era disposta anno per annola “cassazione” mediante azzeramento della posta in consuntivo. Népoteva ritenersi diversamente in base al fatto che l’art. 31 del DPR n.97/2003 imponeva di inserire a bilancio preventivo le obbligazioniassunte in base a contatti o disposizioni di legge. Né rilevava che perl’anno 2011 l’importo stanziato fosse invece rimasto “completamenteimpegnato”, posto che, essendo il diniego definitivo intervenuto solo il7/1/2003, all’epoca della consuntivazione l‘importo era ancora“impegnato”, in quanto stanziato e non pagato.Le ulteriori questioni agitate dall’Inps (la mancata sottoscrizione delRegolamento da parte del Direttore generale e la mancata opzionedell’attore nei termini) restavano assorbite, essendo decisiva, nel sensodell’inefficacia del Regolamento, la circostanza deNl umemro raegnisctroa gteon erale 24270/2025Numero sezionale 3440/2026avveramento della condizione sospensiva.Numero di raccolta generale 26013/2026Accoglieva invece il motivo di appello sulle spese, giudicanDdatoa pucbbhlieca zione 30/09/2026l’assoluta novità delle questioni trattate ed il fatto che l’Inps avevaaccentato le proprie difese su aspetti marginali, giustificasse l’integralecompensazione delle spese di primo grado (ed anche del giudizio diappello).6. Per la cassazione della sentenza ricorre [OSCURATO:PERSONA] con attonotificato affidato a quattro motivi.7. Resiste l’INPS con controricorso.8. Il ricorrente ha presentato memoria.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Il primo motivo denuncia, in relazione al n. 3 del primo commadell’art. 360 c.p.c., violazione/falsa applicazione dell’art. 80, comma 1,lett. f) del CCNL 1° agosto 2006, dell’art. 8 del CCNL 14 aprile 1997, inrelazione agli artt. 4 e 40, comma 3 bis, del d.lgs. n.165/2001.La statuizione che nega che fosse sorto il diritto all’esercizio della liberaprofessione in intramoenia è censurata sull’assunto che tale dirittodiscenderebbe dai CCNL che avevano demandato alla contrattazionecollettiva il compito di disciplinare la materia, e dalregolamento/accordo 2010. In particolare il CCNL 1997 aveva previstoche l’intramoenia era “consentito ove previsto e regolamentatodall’Ente” al quale spettava anche stabilirne forme e modalità; l’art 3del CCNL 8 gennaio 2003 aveva demandato la definizione di forme emodalità alla contrattazione integrativa di Ente, cosa confermata dalCCNL 2006.Nel CCNI 2009, prodotto in appello, all’art. 12, l’Inps si era impegnatoa dare attuazione al CCNL 2006, ed aveva adempiuto col Regolamento,al quale era pertanto tenuto a dare esecuzione.2. Il motivo è inammissibile perché non si confronta con la ratiodecidendi della decisione impugnata basata sulla considerazione che ilRegolamento negoziale del 30/7/2010, anche ove in ipotesi nonsoggetto per legge all’approvazione/certificazione da parte dNuemie rMo riengiisstrtoe greni erale 24270/2025Numero sezionale 3440/2026vigilanti, era soggetto, in base a clausole in esso stesso contenute, adNumero di raccolta generale 26013/2026una condizione di efficacia indipendente dalla volontà degli stiDpautal paunbbtliic,a zione 30/09/2026quale l’approvazione/certificazione da parte dei Ministeri vigilanti;condizione che non si era verificata.In realtà, poiché, secondo la pacifica indicazione delle parti, ilRegolamento in questione formava oggetto di un accordo sindacale, edil CCNL prevedeva che la materia fosse regolata dalla contrattazioneintegrativa, l’approvazione/certificazione dei Ministeri vigilante eraormai richiesta, perché il contratto potesse essere definitivamentestipulato, dall’art. 40 bis, comma 2, del d.lgs. n.165/2001, cheprevedeva che “Per le amministrazioni statali, anche ad ordinamentoautonomo, nonché per gli enti pubblici non economici e per gli enti e leistituzioni di ricerca con organico superiore a duecento unità, i contrattiintegrativi sottoscritti, corredati da una apposita relazione tecnico-finanziaria ed una relazione illustrativa certificate dai competenti organidi controllo previsti dal comma 1, sono trasmessi alla Presidenza delConsiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica e alMinistero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneriagenerale dello Stato, che, entro trenta giorni dalla data di ricevimento,ne accertano, congiuntamente, la compatibilità economico-finanziaria,ai sensi del presente articolo e dell'articolo 40, comma 3-quinquies.Decorso tale termine, che può essere sospeso in caso di richiesta dielementi istruttori, la delegazione di parte pubblica può procedere allastipula del contratto integrativo. Nel caso in cui il riscontro abbia esitonegativo, le parti riprendono le trattative”.3. Il secondo motivo denuncia, in relazione al n. 3 del primo commadell’art. 360 c.p.c., violazione/falsa applicazione degli artt. 1362, 1775,1176, 1359, 1218, 1223, 1988 c.c. in relazione all’art. 2423 c.c., all’art.3 del DPR n. 97/2003 ed agli artt. 40, comma 4 e 40 bis, comma 1, deld.lgs. n. 165/2001.Numero registro generale 24270/2025Ci censura l’assunto di inefficacia per mancata verificazioneN umdeerol slaez ionale 3440/2026Numero di raccolta generale 26013/2026condizione sospensiva reiterando l’assunto di principio di esecuzioneData pubblicazione 30/09/2026dato dall’iscrizione a bilancio della posta “indennità di esclusività”. Ilbilancio aveva passato il controllo del Collegio dei Sindaci e delConsiglio di indirizzo e vigilanza dell’Inps ed era stato trasmesso aiMinisteri vigilanti.4. Il motivo è inammissibile nella parte in cui pare sostenere chel’iscrizione a bilancio di previsione, dal 2011 al 2014, di una posta diindennità di esecutività riferibile al Regolamento del 2010 fosse idoneaa dimostrare che, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte dimerito, il Regolamento del 2010 fosse stato approvato e certificato daiMinisteri vigilanti, trattandosi di un apprezzamento di merito come talenon denunciabile per violazione di legge.Bisogna invero ricordare che in tema di ricorso per cassazione, il viziodi violazione di legge consiste nella deduzione di un'erronearicognizione, da parte del provvedimento impugnato, della fattispecieastratta recata da una norma di legge e quindi implica necessariamenteun problema interpretativo della stessa; viceversa, l'allegazione diun'erronea ricognizione della fattispecie concreta a mezzo dellerisultanze di causa è esterna all'esatta interpretazione della norma dilegge e inerisce alla tipica valutazione del giudice di merito, la cuicensura è possibile, in sede di legittimità, solo sotto l'aspetto del viziodi motivazione: il discrimine tra l'una e l'altra ipotesi - violazione dilegge in senso proprio a causa dell'erronea ricognizione dell'astrattafattispecie normativa, ovvero erronea applicazione della legge inragione della carente o contraddittoria ricostruzione della fattispecieconcreta - è segnato dal fatto che solo quest'ultima censura, e nonanche la prima, è mediata dalla contestata valutazione delle risultanzedi causa (tra le tante, Cass. nn. 24054/2017, 25182/2024).4.1. La denuncia di violazione delle regole di ermeneuticacontrattuale risulta ancora inammissibile sia perché del tutto generica,nel senso di non rispondere al principio di diritto secondo il qualeNumero registro generale 24270/2025l'interpretazione del contratto è riservata al giudice di meritoN umeedro sèez ionale 3440/2026Numero di raccolta generale 26013/2026censurabile in sede di legittimità unicamente nei limiti consentitiData pubblicazione 30/09/2026dall'art. 360, n. 5, c.p.c., ovvero per violazione dei canoni diermeneutica contrattuale, la quale deve dedursi con la specificaindicazione nel ricorso per cassazione del modo in cui il ragionamentodel giudice si sia discostato dai suddetti canoni, traducendosi, in casocontrario, la ricostruzione del contenuto della volontà delle parti nellamera proposta di un'interpretazione diversa da quella censurata, cometale inammissibile in sede di legittimità (tra le tante, Cass. nn.17427/2003, 353/2025); sia perché, ancora una volta, non si confrontacon la ratio decidendi della decisione impugnata, che non si fondasull’assunto che il Regolamento non sia mai divenuto efficace perdifetto di volontà negoziale dell’Inps, ma sull’assunto che non lo siadivenuto per difetto della condizione sospensiva dellaapprovazione/certificazione dei Ministeri vigilanti, che è fatto del tuttoindipendente dalla volontà dell’Ente.4.2. Le stesse considerazioni valgono riguardo alla denuncia diviolazione dell’art. 31 del DPR n. 97/2003, tanto più che, come la Cortedi merito ha spiegato in modo comunque del tutto plausibile,l’intervenuto impegno di spesa seguiva, secondo il relativo comma 2,lettera c), al fatto che il Regolamento del 2010 già conteneva, quantoalle indennità di esclusività, l’assunzione di una obbligazione seppuresoggetta a condizione sospensiva che, come tale, in caso diavveramento, in difetto di iscrizione a bilancio, non avrebbe potutoessere onorata.4.3. Analoghe considerazioni valgono riguardo alla denuncia diviolazione dell’art. 1988 c.c., a confutazione della quale si deve peraltroaggiungere, da un lato, che secondo la stessa giurisprudenza invocatadal ricorrente (Cass. n. 23144/2023), la promessa di pagamento e ilriconoscimento del debito hanno natura di atto unilaterale recettizio, ilche implica che debbono essere specificamente rivolti al creditore;dall’altro, che esse non costituiscono autonoma fonte di obbligazione,Numero registro generale 24270/2025ma hanno soltanto effetto confermativo di un preesistente raNpupmeoror tsoez ionale 3440/2026Numero di raccolta generale 26013/2026fondamentale, venendo ad operarsi, in forza dell’art. 1988 cod. civ.,Data pubblicazione 30/09/2026un’astrazione meramente processuale della causa debendi,comportante una semplice relevatio ab onere probandi, per la quale ilsolo destinatario della ricognizione è dispensato dall’onere di provarel’esistenza del rapporto fondamentale, che si presume fino a provacontraria e che, oltre ad essere preesistente, può anche nascerecontemporaneamente alla dichiarazione (o trovarsi in itinere almomento di questa), ma della cui esistenza o validità non puòprescindersi sotto il profilo sostanziale, con il conseguente venir menodi ogni effetto vincolante della ricognizione stessa ove rimangagiudizialmente provato che il rapporto fondamentale non è mai sorto,o è invalido, o si è estinto, ovvero che esista una condizione ovvero unaltro elemento attinente al rapporto fondamentale che possa comunqueincidere sul riconoscimento (ancora la stessa Cass. n. 23144/2023).4.4. Erronea è l’invocazione dell’art. 40 bis, comma 1, del d.lgs. n.165/2001, perché all’Inps, ente pubblico non economico, trovavaapplicazione il relativo secondo comma, che prevede che «Per leamministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, nonché pergli enti pubblici non economici e per gli enti e le istituzioni di ricercacon organico superiore a duecento unità, i contratti integrativisottoscritti, corredati da una apposita relazione tecnico-finanziaria eduna relazione illustrativa certificate dai competenti organi di controlloprevisti dal comma 1, sono trasmessi alla Presidenza del Consiglio deiMinistri - Dipartimento della funzione pubblica e al Ministerodell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generaledello Stato, che, entro trenta giorni dalla data di ricevimento, neaccertano, congiuntamente, la compatibilità economico-finanziaria, aisensi del presente articolo e dell'articolo 40, comma 3-quinquies». Nonbastava, pertanto, nella specie, il preteso avallo sul bilancio diprevisione degli organi di controllo interno dell’Inps.4.5. Erroneo è infine il riferimento all’art. 1359 c.c., perché:a) la condizione sospensiva dipendeva dal fatto di terzi, eN uqmuerion redgiis tnroo genn erale 24270/2025Numero sezionale 3440/2026era mista. Non vale a sostenere il contrario il fatto che ilNumero di raccolta generale 26013/2026Regolamento/accordo prevedesse che «...la relativa determiDnaataz piuobbnlieca zione 30/09/2026presidenziale verrà adottata solo a seguito del perfezionamento conesito positivo dell’iter di certificazione», posto che ciò implicava, comeper legge, che in mancanza della verificazione della condizione esternala determinazione sarebbe rimasta impedita;b) il ricorso non mostra che il ricorrente avesse dedotto, e tantomenoprovato o chiesto di provare, com’era suo onere (Cass. nn. 5492/2010,28956/2024) che la condizione non si fosse avverata per fatto e colpadell’Inps.5. Il terzo motivo denuncia, in relazione al n. 5 del primo commadell’art. 360 c.p.c., omesso esame di fatto decisivo discusso tra le parti.Il fatto che si assume non esaminato è che la documentazione dallaquale la Corte territoriale ha tratto evidenza del rilievo del Ministerovigilante non riguarda il controllo sul Regolamento del 2010, ma il CCNI2011; ed inoltre il rilievo riguardava gli artt. 13 e 14 di detto CCNI,disciplinanti l’intramoenia in regime di convenzione.6. Il motivo è inammissibile, da un lato, perché non soddisfa ilrequisito di specificità posto dal n. 6 dell’art. 366 c.p.c., non essendoriportato in ricorso il testo delle note in questione, cosa nella specienecessaria ad appurarne il contenuto effettivo senza l’esame direttodegli atti; e dall’altro, comunque decisivamente, perché le note inquestione ed i fatti in queste rappresentati sono stati esaminati e riferitial procedimento di certificazione del Regolamento, sicché quel che inrealtà si denuncia è una erronea interpretazione delle fonti di prova inquestione (denuncia inammissibile), o al limite un travisamento di talifonti di prova.Anche ad ammettere la censurabilità attraverso tale ultimo tipo di vizio,è indirizzo costante che esso deve consistere in una svista concernenteil fatto probatorio in sé e non di verifica logica della riconducibilitàdell'informazione probatoria al fatto probatorio (Cass. SU n.5792/2024), e tale condizione non sussiste, se si considNuemrearo rceghisetro, gean erale 24270/2025Numero sezionale 3440/2026quanto si rappresenta, si tratterebbe di un successivo CCNI comunqueNumero di raccolta generale 26013/2026comprendente statuizioni sull’attività intramoenia che non aDavtar epubbbblieca zione 30/09/2026superato, sul punto, il vaglio dei Ministeri vigilanti.Il motivo comunque difetta di decisività, perché il fatto non esaminatodeve essere idoneo a determinare con certezza un diverso esito dellalite (tra le tante, da ultimo, Cass. n. 701/2024), e tanto non è possibilepredicare nella specie, posto che la pretesa irriferibilità delle note inquestione al Regolamento/accordo del 2010 non impedirebbe difondare legittimamente il rigetto sul fatto che in ogni caso la condizionesospensiva prevista dalla legge e dallo stesso Regolamento nonrisultava essersi mai avverata; circostanza peraltro formante oggettodi “doppia conforme”, non secondo l’ormai abrogato art. 348, comma5 ter, c.p.c., ma del tutto identicamente dall’art. 360, comma 3, c.p.c..Peraltro, a riprova, la Corte di merito ha tratto la conclusione che l’iterdi efficacia del Regolamento non si fosse perfezionato anche da unafonte negoziale collettiva che, da parte delle OO.SS., ne dava atto,insistendo perché la materia fosse trattata in successiva sessionenegoziale.7. Il quarto motivo denuncia, in relazione al n. 3 del primo commadell’art. 360 c.p.c., violazione dell’art. 112 c.p.c.Si censura il fatto che la Corte territoriale abbia ritenuto assorbite lequestioni relative al perfezionamento intrinseco del regolamento 2010(mancata sottoscrizione del Direttore generale) ed al fatto che l’attorenon avesse optato per l’esercizio della professione in intramoenia neisessanta giorni previsti dal Regolamento.8. Il motivo, giusta la reiezione degli altri, è inammissibile inquanto l’omesso esame dei motivi e delle questioni in appello trovafondamento nel fatto che la domanda è stata giudicata infondata peraltro motivo che, effettivamente, è autonomo ed assorbente. E questaCorte ha affermato che in tema di provvedimenti del giudice,l'assorbimento in senso improprio - configurabile quando la decisioneNumero registro generale 24270/2025di una questione esclude la necessità o la possibilità di provvederNeum seurol sleez ionale 3440/2026Numero di raccolta generale 26013/2026altre - impedisce di ritenere sussistente il vizio di omessa pronuncia, ilData pubblicazione 30/09/2026quale è ravvisabile solo quando una questione non sia stata,espressamente o implicitamente, ritenuta assorbita da altre statuizionidella sentenza (Cass. n. 2334/2020, 18833/2021).9. In conclusione, il ricorso va rigettato.10. Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono lasoccombenza. P.Q.MLa Corte rigetta il ricorso. Condanna il ricorrente al pagamento, infavore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, cheliquida in €. 4.000,00 per compensi, €. 200,00 per esborsi, oltre allespese forfettarie nella misura del 15% ed agli accessori di legge.Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del DPR n. 115/2002, dà atto dellasussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente,dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quelloprevisto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo13, se dovuto.Così deciso in Roma nell’adunanza camerale del 10 settembre 2026.La PresidenteCaterina MarottaNumero registro generale 24270/2025Numero sezionale 3440/2026Numero di raccolta generale 26013/2026Data pubblicazione 30/09/2026