Cassazione n. 21425/2026

[OSCURATO:PERSONA]'ANALISI DELL'[OSCURATO:PERSONA], in persona del legale2026 rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ope legis2284 dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;- controricorrente –avverso la sentenza n. 70/2022 della CORTE D'APPELLO diANCONA, depositata il 01/04/2022 R.G.N. 215/2021;udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del07/05/2026 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA].Numero registro generale 23833/20221. Con la sentenza indicata in epigrafe la Corte di Appello di ANnumceoron saez io nale 2284/2026Numero di raccolta generale 21425/2026rigettava il gravame proposto da [OSCURATO:PERSONA] avverso sentenzaData pubblicazione 24/06/2026del Tribunale di Ancona del 19/1/2021.2. [OSCURATO:PERSONA] aveva convenuto in giudizio il proprio datore di lavoroC.R.E.A. (Consiglio per la Ricerca in Agricoltura e l’Analisi dell’EconomiaAgraria). Collocatosi al primo posto fra gli idonei non vincitori diprocedura selettiva indetta nell’anno 2009 per l’accesso a profiloprofessionale di primo tecnologo di II livello, secondo il CCNL dicomparto del 7 aprile 2006, aveva rivendicato il proprio diritto allaprogressione, sulla base dell’assunto che l’art. 15 del CCNL, nelprevedere che tale procedura selettiva dovesse tenersiobbligatoriamente ogni due anni, implicava l’obbligo di scorrimentodella graduatoria in questione.3. [OSCURATO:PERSONA] aveva censurato la statuizione di rigetto di primogrado perché (in sintesi): infondatamente aveva escluso la fondatezzadi detto assunto; aveva giudicato inapplicabili le disposizioni del d.l. n.101/2013, conv. in legge n.125/2013, che obbligavano leAmministrazioni ad utilizzare le graduatorie già esistenti prima di indirenuove procedure concorsuali, sull’erroneo presupposto che queste nonsi riferissero alle progressioni interne; senza pertinenza aveva ritenutoche le graduatorie relative a selezioni interne non avessero la stessadurata stabilita per legge per quelle concorsuali, posto che l’obbligo diindizione era biennale ed era stato disatteso per dieci anni;infondatamente aveva negato anche il risarcimento del danno daperdita di chance, per il solo fatto che egli non avesse chiesto dipartecipare all’unica selezione nel frattempo indetta, senza considerareche si trattava di selezione affatto diversa per tipologia, noncomportante una pari opportunità.4. La Corte territoriale rigettava il gravame perché (in sintesi): lascelta tra il pubblico concorso e lo scorrimento della graduatoriaspettava all’Amministrazione, salvo questa fosse obbligata dalcontratto collettivo o dal bando; l’art. 15 del CCNL 2006, purNumero registro generale 23833/2022prevedendo che le procedure selettive per la progressione dal 3N°u maelr o2 se°z ionale 2284/2026Numero di raccolta generale 21425/2026livello fossero attivate con cadenza biennale, rimetteva all’Ente laData pubblicazione 24/06/2026determinazione degli organici, ed alla contrattazione, e poi al bilanciodi previsione, la quantificazione delle risorse destinate al fondo perl’applicazione delle procedure; il relativo comma 8° prevedeva inoltreche «Per una sola volta...a decorrere dal 1/1/2003 si provvederà: a)negli enti che abbiano in corso le procedure concorsuali di cui all'art 64,comma 1, del CCNL [OSCURATO:DATA_NASCITA], a completare le procedure stesse; b)negli enti che hanno comunque utilizzato le risorse per l'attuazionedell'art 64 e che non hanno graduatorie di idonei, a bandire nuoveselezioni ai sensi del presente articolo oppure utilizzare le graduatoriedegli idonei delle procedure attivate ai sensi dell'art 64, qualoraesistenti».Tali disposizioni implicavano che prima di dar corso alle nuove regole,l’Amministrazione dovesse utilizzare le graduatorie di “vecchio regime”;e che solo in sede di prima applicazione il CCNL imponesseall’Amministrazione uno specifico modus operandi.In mancanza di corrispondente regola “a regime”, la previsione dicadenza biennale di indizione atteneva all’organizzazione dell’Ente, intermini di «lasso temporale minimo», e non privava l’Amministrazionedel diritto di scegliere se coprire o meno i posti vacanti e con qualimodalità, tanto più che la stessa contrattazione dava atto deicondizionamenti derivanti dalle determinazioni della pianta organica,dalle necessità di bilancio, dalla necessaria copertura finanziaria. Al più,pertanto, alla previsione andava attribuito il senso di limitare al bienniola durata delle graduatorie, posto che l’art. 35, comma 5 ter, del d.lgs.n.165/2001 non poteva trovare applicazione, essendo espressamenteriferito solo alle graduatorie di concorso per il reclutamento.Né poteva trovare applicazione l’art.4, comma 3, del d.l. n. 101/2013conv. in legge n. 125/2013, posto che anche detta regola trovavaapplicazione solo ai concorsi per l’assunzione.Numero registro generale 23833/2022Nella specie era pacifico che, in relazione ai Piani di fabbisognNou mdeerog seliz ionale 2284/2026Numero di raccolta generale 21425/2026anni dal 2011 al 2016, l’Ente non era stato autorizzato ad alcunaData pubblicazione 24/06/2026copertura di posto, sicché mancava la copertura economica richiestadallo stesso art. 15, il che escludeva ogni responsabilità dell’Entemedesimo per la mancata indizione delle selezioni e quindi, anche perla lamentata perdita di chance.5. Per la cassazione della sentenza ricorre [OSCURATO:PERSONA] con attoaffidato a due motivi.6. Resiste il CREA con controricorso.7. Il ricorrente ha presentato memoria.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Il primo motivo denuncia, in relazione al n.3 del primo commadell’art. 360 c.p.c., violazione dell’art. 15 del CCNL 7 aprile 2006, anchein relazione agli artt. 1218, 1362 e 1366 c.c. - contestuale violazionedell’art.4, comma 3, del d.l. n. 01/2013 conv. in legge n.125/2013.L’interpretazione della disposizione contrattualcollettiva da parte dellaCorte di merito sarebbe viziata:a) per aver disatteso l’esegesi letterale della locuzione «attivate concadenza biennale», indicativa di per sé dell’obbligo di attivazione;b) per aver disatteso l’assunto esegetico basato sul rilievo che ladisposizione doveva almeno avere il senso di obbligarel’amministrazione, per il futuro, in mancanza di nuove selezioni, ascorrere la graduatoria degli idonei al primo fabbisogno;c) per non aver tenuto conto della clausola che prevedeva che «Il numerodei posti destinati alle procedure di cui al presente comma sarà definitocon riferimento al numero degli appartenenti al livello inferiore»,espressiva di un forte favor per la progressione interna;d) per non aver tenuto conto che così interpretata la disposizione sarebbestata nulla per condizione sospensiva meramente potestativa (art.1355 c.c.).Si assume che l’obbligo di svolgere prima la progressione 2012 èaggiuntivo e non sostitutivo; che l’applicabilità analogica dell’art.4,Numero registro generale 23833/2022comma 3 era favorita dal fatto che era previsto che l’assunzioNnuem erpo eserz ionale 2284/2026Numero di raccolta generale 21425/2026concorso era condizionata dalla «assenza, nella stessaData pubblicazione 24/06/2026amministrazione, di idonei collocati nelle proprie graduatorie vigenti eapprovate a partire dal 1º gennaio 2007, relative alle professionalitànecessarie anche secondo un criterio di equivalenza».2. Il motivo è infondato.3. La previsione, contenuta nel quinto comma dell’art.15 del CCNLComparto Ricerca del 7 aprile 2006, secondo cui «L’accesso al II livellodel profilo di ricercatore e tecnologo avviene anche attraversoprocedure selettive... attivate con cadenza biennale all’interno deiprofili di ricercatore e tecnologo», non indica in modo chiaro chel’attivazione con cadenza biennale dovesse essere obbligatoria, speciese comparata con l’art. 64 del CCNL 21 febbraio 2002, che prevedeva,al comma 1, che «[OSCURATO:PERSONA] che rilevino situazioni di anomala carenza diopportunità di sviluppo professionale, da accertare in base all’elementooggettivo della permanenza diffusa superiore a 12 anni nei livelli III eII, debbono attivare, per l’accesso, rispettivamente, al II e I livello,tenuto conto delle risorse di cui al comma 5, nell’ambito della correnteprogrammazione triennale, per ciascun profilo e livello, procedureconcorsuali distinte in quanto aperte: a) l’una a tutta la comunitàscientifica; b) l’altra a ricercatori o tecnologi dell’Ente in possesso deirequisiti prescritti per il livello di accesso».3.1 Dal carattere non certo ed univoco del dato letterale, segue, aisensi dell’art. 1363 c.c., la necessità di considerare che lo stesso art.15prevedeva, ai commi 2 e 3, che:«2.Il profilo dei tecnologi è anch’esso caratterizzato daun’omogenea professionalità e da un unico organico, articolato su trelivelli, denominati:Dirigente tecnologo;Primo tecnologo;Tecnologo.Numero registro generale 23833/20223.Il numero complessivo dei posti riferibili agli organici predNuemtetrio sèez ionale 2284/2026Numero di raccolta generale 21425/2026determinato da ciascun Ente in sede di approvazione del bilancio diData pubblicazione 24/06/2026previsione nel rispetto dei vincoli di legge»; ed al comma 7 che:«In sede di approvazione del bilancio di previsione, previacontrattazione con le OO.SS, vengono definite le risorse destinate alfondo per l’applicazione delle procedure di cui ai precedenti commi 5 e6. Tali risorse dovranno comunque garantire la copertura di un congruonumero di posti».Tali disposizioni, nel rimettere alla valutazione dell’ente ledeterminazioni in tema di fabbisogno di personale ed allacontrattazione integrativa l’individuazione delle risorse e dei postidisponibili, mal si conciliano con la tesi secondo la quale l’art. 15,comma 5 ponesse in capo all’Amministrazione un obbligoincondizionato di indizione, ed anzi la contraddicono.3.2 Merita qui aggiungere che la disciplina di cui all’art. 64 delprecedente CCNL 2002, già volta ad ovviare alla anomala persistenzadi diffusa permanenza nei livelli II e III, venne esaminata da questaCorte nell’ordinanza n. 23365/2022 sotto il particolare profilo dellaconformità a contratto della clausola che escludeva dalla graduatoria ildirigente che, all’atto della relativa approvazione non fosse più inservizio; clausola che si era risolta a pregiudizio del lavoratore,collocato in quiescenza nelle more della procedura, i cui effetti eranoprevisti retroattivi, in relazione alla violazione della regola, posta dalcitato art. 64, che prevedeva che la procedura fosse bandita entro tremesi dalla stipula del CCNL.Questa Corte, pur giudicando il termine in questione ordinatorio,valorizzando il fatto che la stessa disposizione affidasseprodromicamente alla concertazione la rilevazione delle anomalie,peraltro in quel caso specificamente individuate dal contratto nellapermanenza nel livello per oltre 12 anni, e condizionasse gliadempimenti alla condizione della previa individuazione delle risorse,e pur affermando che « non vi è dubbio che il terzo comma, che nonNumero registro generale 23833/2022può essere letto in modo avulso dall’intera disposizione, puNurm enroo snez ionale 2284/2026Numero di raccolta generale 21425/2026prevedendo un diritto, direttamente azionabile, in favore di tutti quelliData pubblicazione 24/06/2026che si trovino nella prevista posizione...», giudicò che «alla luce dellaportata precettiva del riconoscimento retroattivo dell’avanzamento, lavalutazione giudiziale non doveva arrestarsi alla inevitabilità dellamancata attribuzione di tale livello per l’intervenuto collocamento inquiescenza del Bini, occorrendo verificare le ragioni per le quali la P.A.era arrivata a tale momento, sottraendosi così dal dare adempimentoa quella parte della disposizione avente, come detto, valenzaprecettiva».Malgrado il fatto che, anche sotto altri profili, quella disciplina recasse,sotto il profilo della cogenza, elementi ben più chiari ed univoci, questaCorte accolse quel ricorso non già perché ritenne che l’obbligo non fossecondizionato, anche quanto ai tempi, ai quali essa anzi attribuì«carattere meramente programmatico», e dagli adempimentiprodromici contrattuali e finanziari (evidentemente non dipendentidalla sola volontà dell’Amministrazione), ma perché si ritenne contrarioal canone esegetico di buona fede, e peraltro solo sul piano risarcitorio,che il ricorrente fosse pregiudicato dal fatto di essere stato collocato ariposo prima dell’approvazione della graduatoria, malgrado laprevisione di decorrenza retroattiva. Anche sotto tal profilo, trattasi dicaso non assimilabile a quello qui in esame.4. Merita piuttosto ricordare che questa Corte, nel caso sotto certiversi analogo dell’inadempimento della Agenzia Spaziale Italiana (ASI)all’obbligo contrattualcollettivo di attivare entro due mesi le proceduredi progressione selettiva previste dall’art. 54 del CCNL enti di ricerca98/2001, ebbe a giudicare che, stante la presenza di disposizionicontrattualcollettive secondo le quali il finanziamento poteva avveniresolo previa contrattazione integrativa, nessun diritto poteva sorgere indifetto di quella condizione, posto che «qualora un diritto dipenda dauna contrattazione integrativa, il che pertiene all'ambito dellacognizione giuridica della domanda dispiegata, l'azione di chi nepretenda l'adempimento naturalmente coinvolge l'esisteNnuzmaer o rdegi isttroa gleen erale 23833/2022Numero sezionale 2284/2026contrattazione ed il riconoscimento, attraverso essa, di quel diritto.Numero di raccolta generale 21425/2026D'altra parte, è appena il caso di rilevare che il bando, a fronteD adta ip uubbnliaca zione 24/06/2026progressione orizzontale dipendente dalla contrattazione integrativa,sarebbe nullo, quale atto di gestione del rapporto, e non potrebbeda tale contrattazione e dal procedimento e dai controlli di legge che lariguardano, in quanto si determinerebbe una violazione diretta dell'art.2, co. 3 (secondo cui i trattamenti economici possono derivare solodalla contrattazione collettiva) e 40-bis del d. Igs. 165/2001 (normache regola i controlli sulla contrattazione decentrata), comesostanzialmente fatto rilevare anche da ASI allorquando, nellepremesse ai motivi e poi con il quarto motivo, richiama espressamenteil citato principio di cui all'art. 2, co. 3. Sul punto si veda anche Cass.18 agosto 2020, n. 17226, secondo la quale “in tema di pubblicoimpiego contrattualizzato, ai sensi dell'art. 2, comma 3, del d.lgs. n.165 del 2001, l'attribuzione dei trattamenti economici è riservata allacontrattazione collettiva, sicché non è sufficiente a tale scopo un attodeliberativo della P.A. ma occorre, a pena di nullità, la conformità ditale atto alla contrattazione collettiva”»(Cass. n. 27314/2021).5. Una volta chiarita l’impossibilità di interpretare la clausola nelsenso che l’Amministrazione dovesse bandire la selezione a prescinderedalla definizione, in sede contrattualcollettiva, delle risorse allo scoponecessarie, quale prevista all’art. 15, comma 7, del CCNL 2006, assumerilievo dirimente in senso ostativo delle pretese attoree, sia sul pianodel diritto allo scorrimento (comunque inesistente se non previsto dalcontratto o dal bando: Cass. n. 3332/2018), che sul piano risarcitorio,il fatto che la Corte territoriale abbia accertato in fatto, in modo noncensurabile col mezzo prescelto, che dal 2011 al 2016 l’Ente non avevaottenuto alcuna autorizzazione alla copertura di posti, e, quindi, nonaveva in materia copertura economica. Affermazione, questa, con laquale il ricorrente non si confronta.Numero registro generale 23833/20226. Il secondo motivo denuncia ulteriore violazione dell’art. 15Nu CmeCroN seLz io nale 2284/2026Numero di raccolta generale 21425/2026cit., anche in relazione agli artt. 1218, 1362 e 1366 c.c.Data pubblicazione 24/06/2026Si censura il richiamo alla sentenza di primo grado, nella parte in cuiquesta aveva escluso il danno per non aver egli partecipato ad unaprocedura selettiva intermedia.7. Il motivo è inammissibile per difetto di rilevanza, prima che didecisività, posto che l’assunto, resistente al primo motivo di ricorso,secondo il quale non sussisteva alcun diritto allo scorrimento, néresponsabilità dell’Amministrazione per la mancata indizione delleselezioni, integra un’autonoma ed autosufficiente ratio decidendi,rendendo irrilevante nella decisione il rilievo che nel 2016 unaprocedura selettiva vi era stata, ma il ricorrente non vi avevapartecipato.8. In conclusione, il ricorso va rigettato.9. Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono lasoccombenza. P.Q.MLa Corte rigetta il ricorso. Condanna il ricorrente al pagamento, infavore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, cheliquida in €. 3.000,00 per compensi, oltre al rimborso delle speseprenotate a debito.Ai sensi dell’art.13 comma 1-quater del DPR n. 115/2002, dà atto dellasussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente,dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quelloprevisto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo13, se dovuto.Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 7 maggio 2026.La PresidenteAnnalisa Di PaolantonioNumero registro generale 23833/2022Numero sezionale 2284/2026Numero di raccolta generale 21425/2026Data pubblicazione 24/06/2026