Cassazione n. 29038/2025

A BUCONI. FATTO 1. Il Tribunale di Trieste ha accertato l’inadempimento del Ministero della giustizia agli obblighi assunti con il D.M. del 9.11.2017 e lo ha condannato a corrispondere ad [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] le conseguenti differenze retributive, quantificate in € 1.847,36 per ognuna, oltre accessori. Le originarie ricorrenti, dipendenti del Ministero della giustizia, inquadrate nella II [OSCURATO:PERSONA] del CCNL [OSCURATO:PERSONA] –profilo professionale di [OSCURATO:PERSONA] (tranne la Fisicaro e la Tedeschi, provenienti dal profilo professionale di Cancelliere ex Area B, inquadrate nell’area Funzionari dal [OSCURATO:DATA_NASCITA]) in servizio presso gli uffici giudiziari di Trieste, erano risultate idonee alle procedure interne indette dal Ministero ai sensi dell’art. 21 quater d.l. n. 83/2015, convertito con modificazioni dalla legge n. 132/2015 per il passaggio del personale inquadrato nel profilo professionale di cancelliere al profilo professionale di funzionario giudiziari. Avevano lamentato che il Ministero le aveva immesse nelle funzioni di Funzionario giudiziario di III Area solo in data 15.12.2022, così disattendendo l’impegno assunto con l’accordo sindacale del [OSCURATO:DATA_NASCITA] (recepito con D.M. del 9.11.2017) di definire l’intero processo di attuazione della progressione tra le aree entro il 30 giugno 2019 dei cancellieri e degli ufficiali giudiziari risultati vincitori e idonei all’esito delle procedure selettive. 2. La Corte d’Appello di Trieste ha parzialmente accolto l’impugnazione del Ministero (modificando la data di decorrenza dell'attribuzione al lavoratore dell'inquadramento richiesto, spostandola in avanti al 1° luglio 2019) ed ha condannato il Ministero della Giustizia ad erogare le differenze retributive conseguenti all’inadempimento agli obblighi assunti con D.M. 9.11.2017, dal 1.7.2019 fino alla effettiva erogazione della retribuzione corrispondente al superiore inquadramento, riconosciuto con decorrenza dal 15.12.2022, quantificate in € 1.847,36 per ogni appellata. 3. Il giudice di appello ha affermato che l'art. 21-quater del d.l. 83/2015 è norma precettiva e non norma programmatica ed hapertanto ritenuto che tale disposizionenon subordina la possibilità di coprire i posti di Funzionario UNEP mediante selezione interna (o scorrimento della relativa graduatoria) al fatto che, prima o contestualmente, vengano messi a concorso altrettanti posti per l’accesso dall'esterno. 4. Quanto alla copertura finanziaria, ha osservato che essa era già prevista dall'art. 21-quater, comma 5, del d.l. 83/2015, come modificato dalla legge n. 145/2018, che aveva stanziato i fondi necessari per realizzare le finalità del comma 1. 5. Richiamato l’ accordo stipulato il 26 aprile 2017, recepito con D . M. 9 novembre 2017, ha rilevato che il Ministero aveva interpretato in modo erroneo l’art. 21 quater del d.l. n. 83/2015, ed ha affermato che alla data del 30/6/2019, vi erano posti disponibili di Funzionario di Area III sufficienti a consentire di scorrere la graduatoria già approvata, fino ad arrivare alla posizione dei lavoratori. 6. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Ministero della giustizia prospettando un motivo di ricorso, illustrato da memoria. 7. Le lavoratrici hanno resistito con controricorso, illustrato da memoria. DIRITTO 1. Con l’unico motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360, comma primo,n. 3), cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 21-quater del d.l. n. 83/2015, convertito dalla legge n. 132/2015, e dell’Accordo del 26 aprile 2017, intervenuto tra l’Amministrazione e le parti sociali, recepito dal D.M. 9 novembre 2017, nonché violazione e falsa applicazione degli artt. 1175 e 1375 cod. civ. Assume il ricorrent e che la Corte di Appello di Trieste ha ritenuto l’inadempimento del Ministero della giustizia basandosi sull’errato presupposto che dall’art. 21-quaterdel d.l. 83/2015 e dal successivo Accordo del 26.4.2017 emerga unanormativa cogente, precettiva e non meramente programmatica. Diversamente, prospetta il ricorrente, dovrebbe essere riconosciuta alla norma di cui al citato art. 21-quaterd.l. n. 83 del 2015, convertito dalla legge n. 132 del 2015, natura meramente programmatica, non precettiva: ciò comporta che, con essa, il legislatore non ha attribuito alcun diritto agli interessati, ma si è invece limitato ad autorizzare un’attività della pubblica amministrazione, nei limiti delle risorse disponibili. Medesimo valore programmatico, deduce il ricorrent e , deve essere riconosciuto anche All’accordo del 26 Aprile 2017, intervenuto tra l’Amministrazione e le parti sociali. Detto accordo, di rilievo e complesso, muove dalla necessità di provvedere a una rimodulazione del personale,o meglio dei profili professionali. All’interno dei numerosi impegni previsti, e della fondamentale programmazione, le parti, nelle premesse, hanno indicato che occorre adottare ogni intervento possibile al fine di assicurare la definizione dell’intero processo di attuazione della riqualificazione tra le Aree, edhanno indicato all’art. 6, punto g, dell’accordo la data del 30 giugno 2019 quale termine per definire tale attuazione. L’attività oggetto degli impegni da parte dell’Amministrazione era subordinata ai criteri previsti dalla stessa normativa pattizia, che espressamente, proprio alla lettera g dell’articolo 6, disponeva che fosse necessario agire nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 21-quater. Ad avviso delricorrente, dunque, contrariamente a quanto sostenuto dalla sentenza di appello, non si può affermare che l’Amministrazione abbia assunto l’impegno di provvedere sulla posizione di tutti gli idonei della procedura selettiva, inquadrandoli nella III Area funzionale, entro e non oltre il 30 giugno 2019. Ciò, in quanto l’impegno assunto dall’Amministrazione era subordinato espressamente al rispetto di quanto previsto dall’articolo 21-quater. Pertanto, il termine di cui all’Accordo del 26 aprile 2017 non può considerarsi perentorio risultando l’esaurimento della II Area funzionale vincolata ai limiti di cui all’articolo 21-quater, cit. 2.Il ricorso, incentrato sull’interpretazione dell’art. 21 - quater , cit. ai fini della verifica del carattere perentorio o del carattere programmatico dell’Accordo del 26 aprile 2017, è fondato, in conformità a precedenti di questa Corte (Cass. n. 16999/2023 e Cass. n. 13656/2025). Le originarie ricorrenti , risultate idonee all’esito delle procedure di riqualificazione ex art. 21 - quater del d.l. n. 83/2015 convertito dalla legge n. 132/2015, per la copertura dei posti da funzionario giudiziario, erano rimaste fuori dallo scorrimento nel periodo di vigenza della graduatoria ed avevano lamentato il mancato scorrimento al 30.6.2019 fino alle loro posizioni, essendo l’Amministrazione rimasta inadempiente all’Accordo del [OSCURATO:DATA_NASCITA]. In particolare, le ricorrenti [OSCURATO:PERSONA], Debernardi, Deidda, Lanza, Torcello e Zattera al momento della proposizione del ricorso di primo grado risultavano ancora inquadrate nella seconda area-profilo professionale di cancelliere esperto, non essendo intervenuto nessun ulteriore provvedimento riguardante gli idonei della procedura selettiva,mentre le ricorrenti [OSCURATO:PERSONA] e Tedeschi, già inquadrate nella seconda area-profilo di Cancellieri esperti ed in servizio presso il Tribunale per i Minorenni di Trieste, con ricorso ex art. 414 cod. proc. civ. successivamente riunito al ricorso delle altre lavoratrici avevano invece evidenziato di essere già state inquadrate dal 15.12.2022 nell’area Funzionari con provenienza dal profilo professionale di Cancelliere exArea B. 3. L’a rt. 21 - quater (Misure per la riqualificazione del personale dell'amministrazione giudiziaria) del d . l . 83/2015 , inserito dalla legge di conversione n. 132 del 2015, nel testo vigente dal 1° gennaio 2016 al 31 dicembre 2017,ha previsto: “Al fine di sanare i profili di nullità, per violazione delle disposizioni degli articoli 14 e 15 del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) comparto Ministeri 1998/2001, delle norme di cui agli articoli 15 e 16 del contratto collettivo nazionale integrativo del personale non dirigenziale del Ministero della giustizia quadriennio 2006/2009 del 29 luglio 2010, assicurando l'attuazione dei provvedimenti giudiziari in cui il predetto Ministero è risultato soccombente, e di definire i contenziosi giudiziari in corso, il Ministero della giustizia è autorizzato, nei limiti delle posizioni disponibili in dotazione organica, a indire una o più procedure interne, nel rispetto del citato CCNL comparto Ministeri 1998/2001 e successivi contratti integrativi dello stesso, riservate ai dipendenti in possesso dei requisiti di legge già in servizio alla data del 14 novembre 2009, per il passaggio del personale inquadrato nel profilo professionale di cancelliere e di ufficiale giudiziario dell'area seconda al profilo professionale di funzionario giudiziario e di funzionario dell'ufficio notificazioni, esecuzioni e protesti (UNEP) dell'area terza, con attribuzione della prima fascia economica di inquadramento, in conformità ai citati articoli 14 e 15 del CCNL comparto Ministeri 1998/2001. Ogni effetto economico e giuridico conseguente alle procedure di riqualificazione del personale amministrativo di cui al presente articolo decorre dalla completa definizione delle relative procedure selettive. 2. Ai fini del rispetto delle previsioni del CCNL comparto Ministeri 1998/2001, di cui al comma 1, il rapporto tra posti riservati ai dipendenti e posti riservati agli accessi dall'esterno è fissato nella percentuale, rispettivamente, del 50 per cento e del 50 per cento, computando nella percentuale gli accessi dall'esterno sulla base di procedure disposte o bandite a partire dalla data di entrata in vigore del citato CCNL, ivi compresi gli accessi per effetto di scorrimenti di graduatorie concorsuali di altre amministrazioni e le procedure di mobilità esterna comunque denominate, anche ai sensi dell'articolo 1, comma 425, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, come modificato dall'articolo 21 del presente decreto. 3. Il Ministero della giustizia procede alla rideterminazione delle piante organiche conseguente alle procedure di cui ai commi 1 e 2. 4. Le qualifiche di personale amministrativo di cancelliere e di ufficiale giudiziario restano ad esaurimento in area seconda sino alla completadefinizione delle procedure selettive di cui al comma 1 e alla rideterminazione delle piante organiche di cui al comma 3 5. Per le finalità di cui al comma 1 è autorizzata la spesa nel limite di euro 25.781.938 a decorrere dall'anno 2016, cui si provvede mediante corrispondente utilizzo del fondo di cui all'articolo 1, comma 96, della legge 23 dicembre 2014, n. 190. [OSCURATO:PERSONA] dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, su proposta del Ministro della giustizia, le variazioni di bilancio necessarie alla ripartizione del citato fondo sui pertinenti capitoli in attuazione del presente articolo”. Il suddetto comma 5 è stato modificato dall’articolo 1, comma 780, lettera a), della legge 30 dicembre 2018, n. 145; il legislatore, infatti, ha sostituito le parole “a decorrere dal 2016” con “per gli anni 2016, 2017 e 2018 e nel limite di euro 19.952.226 per l'anno 2019, di euro 19.898.345 per l'anno 2020, di euro 19.610.388 per l'anno 2021, di euro 19.589.491 per l'anno 2022 e di euro 24.993.169 a decorrere dall'anno 2023”. Si è così evidenziato il rilievo della copertura della spesa e della relativa autorizzazione. Questa Corte, con l’ordinanza n. 16999 del 2023, ha rammentato che in tema di pubblico impiego contrattualizzato la giurisprudenza di legittimità ha ritenuto che la natura programmatica dell’art. 15 del CCNL del 16 febbraio 1999 del [OSCURATO:PERSONA] esclude la configurabilità di un diritto soggettivo dei dipendenti alla progressione in carriera ovvero di un obbligo a carico dell’Amministrazione di offrire al personale una chancedi sviluppo della carriera, richiedendosi l’integrazione della disciplina con atti successivi, nel rispetto delle procedure previste dall’art. 20 del predetto CCNL; neppure la pubblicazione dell’avviso di selezione è suscettibile di modificare la posizione giuridica dei dipendenti, ove la procedura concorsuale sia inficiata da vizi genetici tali da escludere il diritto degli interessati a poterne invocare la conclusione. La medesima ordinanza ha poi evidenziato : “ D’altro canto, non può essere neppure svalutata la circostanza che, nella specie, l’illegittimità degli atti compiuti derivava non dall’iniziativa unilaterale del Ministero, ma dal contenuto degli accordi conclusi in sede di contrattazione integrativa”. L’ordinanza n. 16999 del 2023 ha inoltre osservato che l’art. 21 - quater è disposizione che non attribuisce alcun diritto agli interessati, atteso che si limita ad autorizzare un’attività della P.A. nei limiti delle risorse disponibili, evidenziando chelo stesso 21-quater cit. espressamente dispone : “ogni effetto economico e giuridico conseguente alle procedure di riqualificazione del personale amministrativo di cui al presente articolo decorre dalla completa definizione delle relative procedure selettive”. Si è dunque chiarito che l’impegno assunto dall’Amministrazione con l’Accordo del 26 aprile 2017 è subordinato, sin dalla premessa, proprio “al rispetto di quanto previsto dall’art. 21-quater d . l . n. 83/2015”, che come si è sopra riportato, ha senz’altro previsto procedure “riservate ai dipendenti in possesso dei requisiti di legge già in servizio alla data del 14 novembre 2009 (…)”, ma lo ha espressamente consentito “nei limiti delle posizioni disponibili in dotazione organica” e nel rispetto del “rapporto tra posti riservati ai dipendenti e posti riservati agli accessi dall’esterno (…) fissato nella percentuale, rispettivamente, del 50 per cento e del 50 per cento (…)”. Si è pertanto ritenuto che all’Accordo del 26 aprile 2017 deve attribuirsi carattere programmatico. Proprio il richiamo all’art. 21-quater, cit., e ai limiti dallo stesso specificamente previsti (cfr., Cass., n. 16999 del 2023, cit.), che emergono dalla lettera della norma, in particolare commi 2 e 5, indica la valenza programmatica dell’Accordo, come conferma il tenore letterale e complessivo dello stesso. Ciò, tenendo conto del riferimento alla programmazione degli interventi e dei limiti previsti dall’art. 21-quater, cit., sia in ordine alle dotazioni organiche che alla copertura finanziaria, nonché al rispetto del rapporto tra posti riservati ai dipendenti e posti riservati agli accessi dall’esterno, di talché la previsione del termine costituisce una indicazione priva di efficacia cogente, in ragione del previsto rispetto di una serie di condizioni ex art. 21 - quater , cit., come già interpretato da questa Corte, che si vanno a realizzare in un arco temporale più ampio. Non è dunque conforme a tali principi la sentenza impugnata, che ha considerato vincolante i l termine del 30.6.2019 , ha ritenuto irrilevante la previsione normativa riguardante lo stanziamento di fondi fino al 2023 e d ha affermato che il Ministero avrebbe potuto effettuare lo scorrimento della graduatoria entro tale data, includendo le originarie ricorrenti. 4. Il ricorso va pertantoaccolto. La sentenza di appello va dunque cassata e con decisione nel merito, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, vanno rigettat e l e domand e proposte dalle originarie ricorrenti. 5. Atteso il successivo intervento della pronuncia di questa Corte sopra richiamata (Cass. n. 16999 del 2023), rispetto al sorgere della controversia, sussistono gravi ed eccezionali ragioni per compensare tra le parti le spese dell’intero processo (v., Cass., n. 24234 del 2016). P.Q.M La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito,