Cassazione n. 24769/2026

'avvocato [OSCURATO:PERSONA]RICORRENTI-contro[OSCURATO:PERSONA] e MINISTERO DELLE IMPRESE E [OSCURATO:PERSONA], in persona dei rispettivi Ministri p.t., rappresentati e difesidall'Avvocatura Generale dello Stato.-CONTRORICORRENTE-avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 5972/2024, depositata il05/07/2024.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/03/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].Numero registro generale 3444/2025Numero sezionale 121/2026Numero di raccolta generale 24769/2026Data pubblicazione 25/08/2026Lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del SostitutoProcuratore [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto di dichiararel’inammissibilità del ricorso.1. L’[OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] hanno impugnato dinanzi alTribunale [OSCURATO:PERSONA] per il Lazio il decreto del 12 maggio2011, n. 110 del Ministro dello [OSCURATO:PERSONA], adottato di concertocon il Ministro della [OSCURATO:PERSONA], recante il regolamento di attuazione dell’art. 10,comma 1, della legge 4 gennaio 1990, n. 1, relativo agli apparecchielettromeccanici utilizzati per l’attività di estetista nonché il presuppostoparere del Consiglio Superiore di Sanità dell’8 giugno 2010, lamentandol’illegittimità del provvedimento per carenza di istruttoria e di motivazionee per l’illogicità delle esclusioni di talune apparecchiature elettromeccanichedichiarate non utilizzabili, tra cui gli stimolatori a ultrasuoni a bassafrequenza, la luce pulsata per fotodepilazione e il laser per depilazioneestetica.Il TAR ha respinto il ricorso. La decisione è stata riformata dal Consiglio diStato, con sentenza n. 1417 del 2014, che ha annullato il decreto per difettodi istruttoria.Il Ministero dello [OSCURATO:PERSONA] ha successivamente adottato ildecreto 15 ottobre 2015, n. 206, recante modifiche al decreto n. 110 del2011 sulla base dei pareri del Consiglio Superiore di Sanità del 23 aprile2013, del 9 luglio 2013 e del 13 gennaio 2015.Avverso tale decreto [OSCURATO:PERSONA], in proprio e quale Presidentedell’[OSCURATO:PERSONA] ha nuovamente proposto ricorso al TAR,deducendo la violazione del giudicato di cui alla sentenza del Consiglio diStato n. 1417 del 2014, l’illegittimità del decreto per violazione di legge,eccesso di potere e difetto di istruttoria e di motivazione, oltre che percontrasto con il diritto dell’Unione europea, lamentando chel’Amministrazione avesse effettuato un’illegittima sostituzione dell’elencoNumero registro generale 3444/2025Numero sezionale 121/2026Numero di raccolta generale 24769/2026Data pubblicazione 25/08/2026degli apparecchi elettromeccanici allegato alla legge n. 1 del 1990,introducendo limitazioni non giustificate da evidenze scientifiche.[OSCURATO:PERSONA] per il Lazio, con sentenza n. 9393 del2023, ha respinto il ricorso; la decisione è stata confermata in appello consentenza n. 5972 del 2024.Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il decreto n. 206 del 2015 non fossestato adottato in violazione del giudicato, evidenziando chel’amministrazione aveva rinnovato l’istruttoria ed aveva recepito i pareri delConsiglio Superiore di Sanità, tenendo conto dei rischi connessi all’utilizzodelle apparecchiature; ha ritenuto che l’art. 10 della legge n. 1 del 1990conferisca all’amministrazione il potere di aggiornare anche integralmentel’elenco degli apparecchi elettromeccanici per uso estetico, non solo diapportare modifiche parziali.Ha escluso la violazione della normativa dell’Unione europea, sostenendoche i regolamenti comunitari non negano agli Stati membri la potestà diadottare misure nazionali più restrittive a tutela della salute pubblica e cheil sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionalidell’Amministrazione è limitato alla verifica della non manifesta illogicità oabnormità delle soluzioni adottate.Per la cassazione della sentenza [OSCURATO:PERSONA], in proprio e nella qualità diPresidente dell’[OSCURATO:PERSONA], ha proposto ricorso percassazione affidato a cinque motivi, illustrati con memoria; resistono concontroricorso il Ministero della [OSCURATO:PERSONA] e il Ministero delle Imprese e del [OSCURATO:PERSONA].La Prima Presidente ha formulato una proposta di definizione accelerata aisensi dell’art. 380 bis c.p.c.; parte ricorrente ha chiesto la decisione.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo di ricorso si denuncia la violazione degli artt. 70,71, 76, 97 e 117 Cost., 111, comma 8, Cost. e 362 c.p.c., contestando alConsiglio di Stato di aver consentito l’integrale sostituzione dell’elencoNumero registro generale 3444/2025Numero sezionale 121/2026Numero di raccolta generale 24769/2026Data pubblicazione 25/08/2026allegato alla legge n. 1/1990 mediante un atto di normazione secondaria(D.M. 110/2011) in violazione del principio di gerarchia delle fonti, e di averavallato l’abrogazione della norma primaria ad opera di un atto dinormazione secondaria, in violazione della riserva di legge.Con il secondo motivo si denuncia la violazione degli artt. 70, 76 e 117Cost., dell’art. 31, comma 4, c.p.a., nonché degli artt. 111, comma 8, Cost.e 362 c.p.c., censurando la sentenza per aver omesso di dichiarare d’ufficiola nullità del decreto ministeriale n. 206/2015 per contrasto con la normaprimaria, nella parte in cui il decreto ha integralmente sostituito l’elencodelle apparecchiature utilizzabili.I primi due motivi sono inammissibili perché non censurano la sentenzaimpugnata nella parte in cui ha dichiarato inammissibili i motivi diimpugnazione poiché aventi ad oggetto questioni non dedotte dinanzi al TARe non esaminabili d’ufficio.La statuizione di inammissibilità dei motivi resta quindi insindacabile, poichénon censurata (né censurabile) in questa sede e rende a sua voltainammissibili i primi due motivi di ricorso, per l’identità delle questionidedotte.La descritta declaratoria di inammissibilità di un motivo di impugnazioneintegra un’autonoma ratio decidendi che, se non impugnata, divienedefinitiva, non potendo le parti limitarsi a sollevare questioni di merito.2. Con il terzo motivo di ricorso si denuncia la violazione degli artt. 70, 76e 97 Cost., nonché degli artt. 111, comma ottavo, Cost. e 362 c.p.c.,lamentando che il Consiglio di Stato abbia illegittimamente ampliato laportata precettiva dell’art. 10 della legge n. 1 del 1990, riconoscendo alMinistero una potestà regolamentare più ampia di quella conferita dallegislatore e la possibilità di un’integrale riscrittura della norma non previstadalla legge primaria, con violazione del principio di riserva di legge e dellaseparazione dei poteri.Numero registro generale 3444/2025Numero sezionale 121/2026Numero di raccolta generale 24769/2026Data pubblicazione 25/08/2026Il quarto motivo denuncia la violazione degli artt. 288 TFUE e 117 Cost.,nonché degli artt. 111, comma 8, Cost. e 362 c.p.c., in relazione alRegolamento (UE) n. 2017/745 e al Regolamento di esecuzione (UE) n.2022/2346, per aver il Consiglio di Stato applicato la normativa nazionalein contrasto con il diritto dell’Unione europea, che ha attuato una completaarmonizzazione della disciplina delle apparecchiature non medicali,comprese quelle per uso estetico.Con il quinto motivo di ricorso si denuncia la violazione degli artt. 70, 76 e117 Cost., nonché degli artt. 111, comma 8, Cost. e 362 c.p.c.I ricorrenti sostengono che il Consiglio di Stato, nel ritenere legittimo ildecreto ministeriale n. 206 del 2015, avrebbe consolidato unaregolamentazione priva di base legislativa, confermando un assettonormativo fondato su atti secondari, con un’indebita sovrapposizione trafunzione regolamentare e funzione legislativa.2.1 Il terzo e il quinto motivo, che possono essere esaminaticongiuntamente, sono inammissibili.Le censure ripropongono in gran parte questioni oggetto dei primi duemotivi di ricorso, già dichiarati inammissibili.In ogni caso, occorre ribadire che il controllo della Corte di cassazione sullepronunce del giudice amministrativo è circoscritto alle questioni digiurisdizione ai sensi dell’art. 111, comma 8, Cost., dell’art. 362 c.p.c. edell’art. 110 c.p.a., nonché all’eccesso di potere giurisdizionale, che siconfigura se: a) il giudice amministrativo abbia affermato la propriagiurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalitàamministrativa (cosiddetta invasione o sconfinamento) o, al contrario,l’abbia negata sull’erroneo presupposto che la materia non possa formareoggetto, in assoluto, di cognizione giurisdizionale (cosiddettoarretramento); b) abbia violato i c.d. limiti esterni della giurisdizione,pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altraNumero registro generale 3444/2025Numero sezionale 121/2026Numero di raccolta generale 24769/2026Data pubblicazione 25/08/2026giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto cheappartenga ad altri giudici.L’eccesso di potere per sconfinamento nella sfera del merito amministrativoe delle competenze proprie ed esclusive dell'organo dell'azioneamministrativa sussiste, in particolare, qualora: a) l'indagine svolta dalgiudice amministrativo ecceda i limiti del riscontro di legittimità delprovvedimento impugnato, rivelandosi strumentale alla concretavalutazione dell'opportunità e convenienza del provvedimento stesso, cosìesercitando una giurisdizione di merito in fattispecie oggetto di giurisdizionedi legittimità; b) la decisione finale del giudice amministrativo, purnell'apparente rispetto della formula dell'annullamento dell'atto, esprima lavolontà del giudice di sostituirsi all'amministrazione attraverso un sindacatodi merito e con una pronuncia (cosiddetta auto-esecutiva) avente ilcontenuto sostanziale e l'esecutorietà proprie del provvedimento sostituito,senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa(Cass., SU, n. 23906/2020; Cass., SU, n. 16262/2020; Cass., SU, n.8843/2020; Cass., SU, n. 5905/2020; Cass., SU, n. 414/2020).Nessuna delle descritte violazioni può derivare dall’errata interpretazionedelle norme sostanziali e processuali, perché gli errores in procedendo o iniudicando non investono la sussistenza e i limiti esterni del poteregiurisdizionale dei giudici speciali, ma la legittimità dell’esercizio del poteregiurisdizionale (cfr. Cass., SU, n. 27160/2023; Cass., SU, n. 18539/2023;Cass., SU, n. 4284/2023).La conclusione cui è giunto il Consiglio di Stato riguardo al fatto che l’art.10 della legge n. 1/1990 consentisse non solo modifiche parziali, ma lasostituzione o l’integrale aggiornamento dell’elenco delle strumentazioninon integra un eccesso di potere giurisdizionale.La sentenza ha affermato che la norma non pone alcun limite all’ampiezzadell’aggiornamento demandato all’autorità ministeriale, i cui contenutiNumero registro generale 3444/2025Numero sezionale 121/2026Numero di raccolta generale 24769/2026Data pubblicazione 25/08/2026devono essere modulati in concreto in relazione alle concrete esigenze chelo determinano”.Il preteso sconfinamento dai limiti della giurisdizione amministrativa appareil frutto di una tipica attività interpretativa della norma, che non integra unerrore di giudizio censurabile ai sensi dell’art. 111, comma ottavo, Cost.,non essendosi in presenza della creazione di un precetto non esistente,adottato mediante un atto di normazione secondaria in assenza di delega.All’attività interpretativa, incensurabile ai sensi dell’art. 111, comma ottavo,Cost., va ricondotta anche la pretesa violazione della riserva di legge, comepure la dedotta violazione del giudicato esterno per l’adozione del decretosenza previa rinnovazione dell’istruttoria, vizi che il Consiglio di Stato haritenuto insussistenti.La negazione in concreto di tutela, ove anche determinata dall'erroneainterpretazione delle norme sostanziali, non concreta l’eccesso di poteregiurisdizionale per omissione o rifiuto di giurisdizione e non giustifica ilricorso previsto dall'art. 111, comma 8, Cost., atteso che l'interpretazionedelle norme di diritto costituisce il "proprium" della funzione giurisdizionalee non può integrare di per sé sola la violazione dei limiti esterni dellagiurisdizione, che invece si verifica nella diversa ipotesi di affermazione, daparte del giudice speciale, che quella situazione soggettiva è, in astratto,priva di tutela per difetto assoluto o relativo di giurisdizione (Cass., SU, n.30605/2024; Cass., SU, n. 27174/2022; Cass., SU, n. 19085/2020).2.2. Anche il quarto motivo è inammissibile.La censura si traduce nella denuncia della violazione del diritto comunitarioda parte del giudice nazionale, derivante dall’aver deliberatamentedisatteso la normativa europea; essa investe l’interpretazione delle normedi diritto, che costituisce tipico esercizio della funzione giurisdizionale e nonpuò integrare, di per sé sola, la violazione dei limiti esterni dellagiurisdizione (Cass., S.U., n. 32773/2018; Cass., S.U., n. 10087/2020;Numero registro generale 3444/2025Numero sezionale 121/2026Numero di raccolta generale 24769/2026Data pubblicazione 25/08/2026Cass., S.U., n. 19175/2020), neppure se sia dedotta la violazione del dirittodell’Unione europea (Cass., S.U., n. 12586/2019).Come affermato dalla Corte di giustizia con sentenza del 21 dicembre 2021,C-497/20, Randstad c. Italia, non contrasta con il diritto dell’Unione unadisposizione del diritto interno di uno Stato membro che, secondo lagiurisprudenza nazionale, precluda la possibilità di contestare, nell’ambitodi un ricorso dinanzi all’organo giurisdizionale supremo di detto Statomembro, la conformità al diritto dell’Unione di una sentenza del supremoorgano della giustizia amministrativa (Cass. n. 1454/2024).L’insindacabilità da parte della Corte di cassazione, ex art. 111 Cost.,comma ottavo, delle violazioni del diritto dell’Unione europea ascrivibili allesentenze pronunciate dagli organi di vertice delle magistrature speciali ècompatibile con il diritto unionale, ispirato a esigenze di limitazione delleimpugnazioni, essendo rimessa ai singoli Stati l’individuazione deglistrumenti processuali per assicurare tutela ai diritti riconosciuti dall’Unione(Cass., S.U., n. 30301/2017; Cass., S.U., n. 7839/2020; Cass., S.U., n.21641/2021).Il ricorso è, in conclusione, inammissibile, con aggravio delle speseprocessuali.Poiché l’impugnazione è stata definita in senso conforme alla propostaformulata ai sensi dell’art. 380-bis c.p.c., vanno applicati – come previstodal terzo comma, ultima parte, dello stesso art. 380-bis cod. proc. civ. – ilterzo e il quarto comma dell’art. 96 c.p.c., con conseguente condanna deiricorrenti al pagamento, in favore del controricorrente, di una sommaequitativamente determinata (nella misura di cui in dispositivo), nonché alpagamento, in favore della Cassa delle ammende, di una somma di denaronei limiti di legge (non inferiore a € 500 e non superiore a € 5.000; cfr.Cass. S.U. n. 27433/2023; Cass. S.U. n. 27195/2023; Cass. S.U. n.27947/2023).Numero registro generale 3444/2025Numero sezionale 121/2026Numero di raccolta generale 24769/2026Data pubblicazione 25/08/2026Si dà atto, ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/02, dellasussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte deiricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quelloprevisto per il ricorso a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, sedovuto. P.Q.Mdichiara inammissibile il ricorso e condanna i ricorrenti, in solido, alpagamento delle spese processuali, pari a € 5.200,00 per compensi, oltrealle spese prenotate a debito, nonché di € 2.600,00 ai sensi dell’art. 96,comma 3, c.p.c. e dell’ulteriore importo di € 2.600,00 in favore della Cassadelle ammende.Dà atto, ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/02, dellasussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte deiricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quelloprevisto per il ricorso a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, sedovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili dellaCorte suprema di Cassazione, il 24.3.2026.[OSCURATO:PERSONA] D’ASCOLA