Cassazione n. 03077/2023

nsigliere Hapronunciato la seguente SENTENZA Sulricorso n. 9652 - 2021 proposto da [OSCURATO:PERSONA].P.A., in persona del l.r.p.t., rappr . e dif. dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:EMAIL], el e tt. dom. in Roma, via Costabellan.23, come da procura in ca l ce all’att o -ricorrente- Contro R.G.N. Ud. SU 10.1.2023 Oggetto: acque pubbliche – discarica – prevenzione inquinamento falde - difetto di giurisdizioneG.A.- impugnazione in TSAP–obblighi del proprietario non responsabile - questioni ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 2 di 36 est. M.Ferro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], MINISTERO DELLA SALUTE, [OSCURATO:PERSONA] - DIPARTIMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE , in personadei Mini stri e Presidenti p.t. , rappr. e dif. dall’Avvocatura generale delloStato [OSCURATO:EMAIL] presso i cui uffici domicilia inRoma, via dei Portogh esi n. 12 [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco p.t., rappr. edif. dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:EMAIL] -controricorrenti- [OSCURATO:PERSONA] O delegato ex OO.O.C.M. 3849/2010 e 3891/2010, REGIONE CAMPANIA , [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] D.L. 90/2008 CONV. IN L. 123/2008, [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA].2 O.P.C.M. 16.7.2008,N. 3693 -intimati- perla cassazione della sentenza TSAP 11.11.2020, n.119/2020 ; lettele memorie delle parti, già depositate per l’adunanza del 21.6.2022; vista l’ordinanza interlocutoria 23 giugno 2022 , n.20237/2022 delle SezioniUnite; lettala ulteriore memoria della ricorrente [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. ; uditala relazione della causa svolta nell a udienza pubblica del 10.1.2023 dalconsigliere relatore dott. [OSCURATO:PERSONA] rro . udite le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del sostituto [OSCURATO:PERSONA] , che ha concluso , conformemente a propriamemoria, per il rigetto del ricorso ; uditii difensori delle parti, nelle persone degli avvocati [OSCURATO:PERSONA] per la ricorrente e [OSCURATO:PERSONA] dell’Avvocatura dello Stato, per i controricorrenti; [OSCURATO:PERSONA] ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 3 di 36 est. M.Ferro 1. FIBE S.P.A . impugna la sentenza TSAP 11.11.2020, n.119/2020 che ne harespinto la domanda di annullamento d i: a) decreto n.4557/ QDV/DG/B del 6 maggio 2008 con cui il Ministero dell’Ambiente aveva adottato le determinazioniconclusive già fatte proprie il 26.3.2008 dalla conferenza di servizi e relative al sito di bonifica d’interesse nazionale ‘[OSCURATO:PERSONA] flegreoed Agro aversano ’ ed in particolare ove si chiedeva alla società entro 10giorni idonei interventi di messa in sicurezza d’emergenza [ m.i.s.e. ] delle faldeacquifere contaminate, secondo la nota della Provincia di Napoli e sulla base di risultanze tratte da camp ioni del sito ‘cava Giuliani’ ; b) la nota n. 28168/QdV/DI/VI-VIIdel Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio edel mare [ MATTM ] con cui il 16.12.2008 si chiedeva alla società di attivare subito,con riguardo alla discarica, interventi di mess a in sicurezza della falda con re stituzione dell’esito entro 30 giorni ; c) atto n. 31816 MATTM 9/22.12.2010(e del C omm. Governo 2010/6270 ) con cui le si ingiungevano misuredi prevenzione, messa in sicurezza e bonifica dei suoli e della falda delle aree del perimetro di Giugliano entro 20 giorni, a pena di interventi sostitutivi in danno ex d.lgs. n. 152/2006 con iscrizione di onere reale sull’immobilee l’accertamen to del danno ambientale ; 2. a tenore della sentenza del TSAP n. 119/2020: a) a seguito di gara perl’affidamento del servizio di smaltimento con impianto di produzione di combustibilederivato da rifiuti [ CDR ] e di altro dedicato alla produzione con CDRdi energia elettrica per la provincia di Napoli , il Commissario governativo delegato dal Min.Interno aggiudicò il servizio ad un’ATI, con capogruppo FISIAItalimpianti s.p.a. (con ordinanza 20.3.2000, n. 54) , v enne concluso il contrattoil successivo 7 giugno 2000 e, con autorizzazione commissariale, lasocietà FIBE s.p.a. costruì nel 2001 con gestione fino al 2003 la discarica perlo smaltimento di rifiuti solidi urbani [ RSU ] , nel Comune di Giugliano in Campania, alla [OSCURATO:PERSONA] ni , sito di stoccaggio dei rifiuti r accolti; b) da accertamentinel 2003 - 2004 del l’ARPA regionale condotti su uno dei pozzetti (n.3) approntati per l’ispezione dello stato della falda acquifera a valle emerseroil superamento dei valori - limite di plurime sostanze inquinanti e alteconcentrazioni nocive , con riferimento all’invaso, contaminato da RSU e ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 4 di 36 est. M.Ferro rifiuti anche speciali stoccati in superficie e peggioramento dei fattori, nel tempo,anche dei rilievi di pozz etto a monte (n.1) ; c) i contratti stipulati dalla struttura commissariale, ai sensi dell’art.1 d.l. 30 novembre 200 5 , n. 245 (conv. nella l. 27.1.200 6 , n.2 1 ) , vennero risolti , con mantenimento provvisorio delle imprese affidatarie del servizio fino alla consegna degli impianti ai nuovi gestori; d) a seguito dell ’ accertamento di ulteriori sforamentidei valori consentiti in acqua di falda (CSC, concentrazioni soglia dicontaminazione), la provincia di Napoli il 13.3.2008 chiese a FIBE le misure di prevenzione , contestate dalla società, finch é il MATTM ne dispose l’approntamento, con prescrizione di messa in sicurezza di emergenza (m.i.s.e.),per il citato sito di cava Giuliani; e) F IBE impugnò avanti al TAR Lazio(con primo ricorso R.G. 7434/2008) la citata statuizione invocando vizi procedurali(omesso avvio del procedimento con partecipazione , in difetto di urgenza qualificata ) , l’estraneità alla vicenda dell’applicato art.242 d.lgs. 3.4.2006, n.152 e la erroneità delle misure assunte, la violazione anche istruttoriadelle norme del citato d.lgs. n. 152 del 2006, l’estraneità del titolo ad ottemperare, essendo FIBE la proprietaria non responsabile del danno ambientale, l’omessa dovuta identificazione del responsabile della contaminazione (da comunicarsi anche al proprietario non responsabile) , l’estraneitàad ogni responsabilità dovendo gli eventi ricondursi a fenomeni d’inquinamentonon repentini ma diffusi in zona, l’assenza di emergenza ex art.240co. 1 lett. m) e t) d.lgs. n. 152 del 2006 ; f) FIBE impugnò poi, con motiviaggiunti, la ordinan za MATTM del 16.12.2008 con cui era prescritta la messa in sicurezza della falda e la trasmissione dei ‘ risultati di caratterizzazione’ dell’area, invocando : i) che la precedente conferenza di servizi non l’aveva previsto nel piano, avendo il MATTM confuso la [OSCURATO:PERSONA] altro sito gestito da FIBE nel territorio del comune di Giugliano ; ii)ancora il vizio di avvio del procedimento , il difetto d’istruttoria, l’omessa identificazionedel responsabile , l’omesso esame della documentazione della ricorrentea difesa, l’assenza di ogni responsabilit à e comunque dell’urgenza; g)il rigetto da parte del TAR della domanda cautelare , veniva poi riformato dalConsiglio di Stato, che con ordinanza n. 3223/2009 disponeva il riesame ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 5 di 36 est. M.Ferro dellecause di inquinamento e del soggetto obbligato alla decontaminazione, mentreun nuovo ordine congiunto di MATTM e commissario di governo del 9.12.2010 ingiungeva a FIBE di provvedere entro 20 giorni, a pena di esecuzionein danno ed iscrizione di onere reale sul te rreno, provvedimento parimenti impugnato ancora in G . A . con altro atto avanti allo stesso TAR , prospettando: i) il limite del giudicato cautelare e il difetto di motivazione sugliatti inadempiuti; ii) la violazione della norma sulla custodia ex art.2051 c.c. no n avendo più FIBE la disponibilità dell’area e l’insussistenza d i ogni responsabilità aquiliana ex artt. 2043, 2050 e 2051 c.c. , non essendo FIBE ormainé titolare né detentrice del sito; iii) la mancanza di inadempimento colpevole e di ogni presupposto, inclusa l’urgenza ; iv) l’omessa identificazionedel responsabile; h) i n prosieguo, FIBE impugnò con un terzo atto anche una nuova relazione depositata dal MATTM su ordine del TAR , protestando – tra l ’altro - l’erroneo utilizzo per relationem di documenti acquisiti in processo penale, il difetto di contraddittorio e di autonoma valutazione delle P . A . , la compresenza in fatto di altri e risalenti fattori inquinanti;i) il TAR alfine declinò la giurisdizione con sentenza 26.6.2012, n.5831,in favore del TSAP, avanti a cui la causa è stata riassunta; 3. la sentenza ha così ritenuto: a) il difetto di legittimazione passiva di MISEe Min.Salute ; b) la precisazione che oggetto del giudizio riassunto era l’impugnativadel decreto MATTM 4557/QDV/DG/B del 6 maggio 2008 , che approvavale prescrizioni di cui al verbale della conferenza di servizi decisoria relativa al sito ‘[OSCURATO:PERSONA] flegreo e d Agro aversano ’ del 28 marzo precedente,inclusi i piani di caratterizzazione trasmessi da lla stessa FIBE , provvedimentoed atti contestati avanti al TAR Lazio con il ricorso 74 3 4/2008 ecome atto per motivi aggiunti ai ricorsi RG 10397/2 0 07 e 10398/2007 , a lorovolta (impugnazioni) appartenenti ad un separato contenzioso, relativo aitre siti gestiti dalla ricorrente ( discarica Pontericcio, discarica [OSCURATO:PERSONA] eimpianto produzione combustibili da CDR Pontericcio) con esito favorevole, avendoil Cons iglio di Stato (pronuncia V I Sezione 29 agosto 2018, n.5076) esclusoogni responsabilità di FIBE e potendo invece la P . A . ricorrere ad altri metodologieindiziarie per individuare il probabile autor e dell’inquinamento, ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 6 di 36 est. M.Ferro cui connettere piano di caratterizzazione e attuazione ; c) FIBE aveva peraltro, benché non obbligata, volontariamente effettuato il piano di caratterizzazione dell’area di discarica, sia pur cautelativamente e senza acquiescenza ai provvedimenti impugnati avanti al G.A. ; d) con il ricorso principaleed i suoi motivi aggiunti, FIBE professa l’assenza di motivazione negli atti circa la contaminazione in falda e l e attività d’impianto quando avviate dalla società , condividendo il TSAP le conclusioni del Consiglio di Statopur rese su fattispecie sostanziale identica, circa il difetto di una ‘ seria dimostrazione che il processo d’inquinamento dei terreni sia iniziat o con l’insediamento in loco di FIBE s.p.a .’; e) tuttavia , anche sul proprietario o detentore qualificato di un sito grava l’onere di m.i.s.e. , nel contesto di prevenzionee riparazione del danno ambientale, con i limiti dell’art.240 co.1 lett. l) d.lgs. n . 152 del 2006 e dunque senza finalità sanzionatoria o ripristinatoria,così pres cindendo dall ’accertamento di dolo o colpa ma come misura di precauzione , conformemente al principio ‘ chi inquina paga ’ del dirittoUE che, in tema, neppure richiede l’elemento soggettivo , ma solo esige la materiale causazione del danno o del pericolo ambientale ; f) la conclusione,secondo la ratio della direttiva 2004/35/CE, è una linea guida di responsabilità anche oggettiva (pur se non di posizione) , con il richiamo al principiodi ragionevole proporzionalità, per tutte le ipotesi in cui, come nel casodegli artt. 242 co.2 e 244 co. 1 d.lgs. n. 152 del 2006, l’ordinamento non fa cc ia riferimento a dolo o colpa , nonché l’ applicabilità alla fase prescrittiva e di individuazione del soggetto, secondo il criterio della viciniorità qualificata al bene colpito; g) nella vicenda, ben dunque poteva FIBE,grazie ai pozzetti - spia in situ e la sua capacità di gestione e mitigazione dell’inquinamento, efficacemente interveni re in via cautelare ponendo in sicurezza l’impianto , costituendo la stessa attività di caratterizzazione spontanea un anticipo dell’apporto collaborativo tra privato e P . A . nella gestione della crisi ambientale; h) gli atti impugnati, a propria volta, prescindevano da un accertamento di dolo o colpa di FIBE , così come dall’utilizzo della perizia in parallelo processo penale a carico , avendo la conferenza di servizi approvato il piano di caratterizzazione di FIBE e ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 7 di 36 est. M.Ferro confermato l’urgenza di provvedere , con le prescrizioni impartite e il superamento dell’esigenza di avvio del procedimento ; i) all o stesso esito occorregiungere con riguardo all’impugnata nota ministeriale 28168/2008, la quale, sull’inerzia di FIBE, non le attribuì una responsabilità causativa dell’inquinamento, bensì l’applicabilità nel caso dei poteri sostitutivi ministeriali,secondo l’art.252 co.5 d.lgs. n. 152 del 2006 finalizzato a ll’agire tempestivodi soggetto e P . A . prossimi alla contaminazi one, senza mutare i pianidella responsabilità, nemmeno in senso oggettivo e senza impedimento, nellacircostanza e per FIBE, di far constatare i dati, confutando quelli di ARPA o della Provincia ; l) nessuna violazione del giudicato cautelare sussisteva anche quanto alla nota congiunta 31816 e prot. 6270/2010 di MATTM e commissario di governo delegato con l’invito e diffida a provvedere alla m.i.s.e., stante l’inerzia di FIBE e la “ evidente probabilità oggettiva della contaminazione dell’acqua di falda ” , poiché il Consiglio di Stato aveva disposto la verifica delle cause dell’ inquinamento e del soggetto obbligato alladecontaminazione, mentre la diffida volge va ad accertare gli elementi inquinanti esistenti nel sito della [OSCURATO:PERSONA] i , oggetto di intesta zione proprietariae titolar ità dello smaltimento dei rifiuti , dunque e tra l’altro anche incustodia; m) quanto , infine , a ll’avversato incombente istruttorio statuito verso le P . A . con ordinanza 1260/2011 , ne era chiara la portata fin dalla conferenzadi servizi del 28.3.2008 , ciò giustificando ogni motivazione per relationem degli atti stessi, tanto più che non risultavano preclusioni ad accedere a l parallelo processo penale per prelevarvi, da parte di FIBE, quantoserviva alla difesa e che il perito della Procura della R epubblica non avevaproceduto a nuovo esame dell’acqua di falda, ma solo elaborato un documento,sulle analisi di ARPA 2003 - 2005 e poi del 2010 , dati noti a FIBE, mentreil superamento dei valori - soglia era stato condotto da ARPA , ma su [OSCURATO:PERSONA] ricorrevano solo i presupposti per la caratterizzazione d’urgenza ai sensi dell’art.240 d.lgs. n.152 del 2006 e non l’accertamento dellaresponsabilità della ricorrente; 4. FIBE ricorre con nove motivi per la cassazione della sentenza; resistono con controricorso il Comune di Giugliano in Campania , che chiede la ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 8 di 36 est. M.Ferro declaratoriadi inammissibilità ovvero la reiezione del ricorso e [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA],MINISTERO DELLA SALUT E, [OSCURATO:PERSONA]-DIPARTIMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE che ne chiedono la inammissibilità (per difetto d ella esposizione d i motivi di giurisdizione), la dichiarazione di difetto di legittimazione passiva di MISE e Min.Sa l ute , comunquela reiezione; 5. all’esito dell’adunanza camerale del 21 giugno 1022, queste Sezioni Unite, c on ordinanza interlocutoria n. 20237 del 23 giugno 2022, hanno rinviato la causa a nuovo ruolo – per la trattazione in pubblica udienza – involgendo l a contestazione nella vicenda del principio ‘chi inquina paga’ di cuialla Direttiva 2004/35/CE e comunque di ogni responsabilità ambientale, anchea titolo oggettivo o prescindendo da una condotta causativa del danno, incapo al proprietario/gestore richiesto di provvedere alla messa in sicurezza diemergenza, in difetto della individuazione del responsabile della potenziale contaminazione; 6. il Procuratore G en erale , come anticipato nelle conclusioni scritte, ha chiestoil rigetto del ricorso di FIBE ritenendo in principalità che, sul tema e peril principio di sussidiarietà tra i due livelli, il vuoto di spazio regolatorio proprio del diritto europeo possa esse re co l mato dal diritto nazionale, in coerenzacon il Trattato e senza conflitti con la direttiva 2004/35/CE . [OSCURATO:PERSONA] Consideratoche: 1. c on i primi due moti v i s’invoca una pluralità di violazioni del d.lgs. n.152 del 2006 (artt.240, 242, 245, 252 ), oltre agli artt. 17 d.lgs. n. 22 del 1997,15 DM 471/1999 , contestando per un verso l’applicazione alla vicenda del principio ‘chi inquina paga’ e dunque ogni responsabilità in capo al proprietario/gestore di provvedere alla messa i n sicurezza di emergenza (m.i.s.e.) e, dall’altro, l’erronea mancata individuazione del responsabile dellapotenziale contaminazione; 2. con il terzo e quarto motivo si ded uce la violazione degli artt.2050 e2051 c.c. e 240 e s. cod ice ambiente per errata applicazione delle norme ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 9 di 36 est. M.Ferro sullaresponsabilità da custodia o da posizione , essendo la seconda disciplina speciale rispetto a quella civilistica, né sussistendo alcuna presunzione di responsabilità; 3. con il quinto motivo si invoca l’o messo esame di fatto decisivo oggettodi discussione fra le part i , avendo FIBE lasciato il sito due anni prima delladiffida congiunta MATT - commissario governativo del 2010 ; 4. con il sesto e settimo motivo si denuncia la sentenza per omessa comunicazione ex art.7 l. n. 241 del 1990 dell’avvio del procedimento culminatonell’imposizione di m.i.s.e., carenza d’istruttoria con il Ministero - MISEe difetto di motivazione , errore nel l’individuazione del sito e confusione trasoggetti interessati e proprietario; 5. con l’ottavo motivo s’invoca la violazione dell’art. 2697 c.c. , non avendo il TSAP valorizzato la consegna da parte di FIBE degli impianti ai commissariad acta , circostanza desumibile da quanto prodotto; 6. con il nono motivo si deduce la violazione de g li artt. 21 - s e pties l. n.241 del 1990, 242 codice ambiente , 133 c.p.a. e la elusione del giudicat o, costituitodalla pronuncia del Consiglio di Stato che aveva con l’ordinanza n. 3223/2009 ordinato alla P . A . di verificare le cause d ell’inquinamento e così accertarneil responsabile ; 7. in via preliminare, va dato atto che il difetto di legittimazione passiva di MISE e Min.Salute, pronunciato dal TSAP (pag.10) non appare specificamente impugnato da FIBE, ciò rendendo superflua, per difetto d’interesse, l’eccezione reiterata in controricorso dagli enti, nella unitaria costituzione; 8. premet tono inoltre queste Sezioni Unite che il ricorso va esaminato, in parziale contrari età rispetto all’eccezione di pregiudiziale inammissibilità complessiva formulata nell’unitaria difesa dell’Avvocatura delloStato, seco n do il criterio per cui è vero che « l 'ambito del sindacato del Tribunale superiore delle acque pubbliche, qualora sia chiamato a pronunciarsiin unico grado sulla legittimità dei provvedimenti amministrativi impugnati, è limitato all'accertamento dei vizi p ossibili dello svolgimento della funzione pubblica, compresi quelli denotati dalle figure sintomatiche ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 10 di 36 est. M.Ferro dell'eccessodi potere; esso attiene quindi alla verifica della ragionevolezza e proporzionalità della scelta rispetto al fine e non si estende alle ragi oni di merito,dovendosi arrestare dinanzi non solo alle ipotesi di scelte equivalenti ma anche a quelle meno attendibili, purché congruenti con il fine da raggiungeree con le esigenze da governare » (Cass. s.u. 11291/2021); e pur tuttavia, con riguardo al le decisioni rese, in sede di giurisdizione amministrativa,dal T SAP nelle materie di cui all'art. 143 del r.d. n. 1775 del 1933«il ricorso alle Sezioni Unite della Corte di cassazione è esperibile, oltre cheper i vizi indicati dall'art. 201 del citato r egio decreto (incompetenza ed eccessodi potere), per ogni violazione di legge, sostanziale e processuale, e non per soli motivi inerenti alla giurisdizione, essendo tale limitazione operante, a norma dell'art. 111 Cost., unicamente per le pronunce del Consigliodi Stato e della Corte dei conti » (Cass. s.u. 7833/2020 , 2155/2021, 35008/2022); 9. i primi due motivi , afferenti nel loro insieme alla più corretta individuazione degli strumenti di diritt o pubblico diretti alla protezione ambientale, sono fondati; è in primo luogo non controverso, secondo l’accertamento del TSAP, che in capo a FIBE , come deciso dal giudice amministrativoin controversia analoga ( Consiglio di Stato n. 5076/2018 , per fattispecie praticamente identica , pag.12) , non sia intervenuta la dimostrazione,ad opera delle competenti P . A . , di alcuna correlazione causale tral’attività svolta in situ e – per via di percolazione dei rifiuti trattati – la determinazionecontaminativa del sottosuolo in punto di falda acquifera; è piùchiara invece, in secondo luogo, l’opzione interpretativa seguita dal TSAP assumendo le misure di messa in sicurezza d’eme rgenza come prescrizioni del diritto domestico rientranti tra quelle cautelari, cioè in un contesto di prevenzione e riparazione anticipatoria del danno ambientale che ne ha giustificato,in sentenza, la ascrivibilità anche a chi – come FIBE – non era néimputabile colpevolmente dell’azione inquinante, né in provata assunzione dicondotta cau s almente determinativa del l’inquinamento stesso ; il titolo che allora, in terzo luogo, ha giustificato per il TSAP la legittimità delle citate prescrizioni, pur nel formale distanziamento dalla responsabilità da ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 11 di 36 est. M.Ferro posizione,è consistito in una peculiare relazione qualificata con il sito ( da cui possonoscaturire i dan ni all’ambiente , pag.13), operando decisivamente la proprietào la detenzione qualificata; infine, in quarto luogo, tale lettura di responsabilità oggettiva è stata ritenuta , nella pronuncia , adeguata alla ragionevoleproporzionalità discendente dalla D irettiva 2004/35/CE , secondo un crite rio - guida rivolto a lla legislazione nazionale pur non espressa né quantoalle prescrizioni né circa il soggetto destinatario delle stesse; 10. la seconda asserzione , nel richiamo ad un indirizzo interpretativo stabilein materia , denuncia in realtà un riferimento solo parziale e comunque non condivisibile , tenuto conto de l formante giurisprudenziale che, progressivamente ed invece , si è venuto a sedimentare anche in senso contrario proprio nel dialogo fra la giurisprudenza nazionale , non so lo amministrativa e quella europea attorno al principio chi inquina paga ; per comeil diritto domestico risulta intermediato dai precetti unionali (in primo luogola Direttiva 2044/335/CE) non è infatti possibile rinvenire nello stesso codicedell’ambiente alcun obbligo diretto ed esplicito del proprietario , ove nonsia autore della condotta contaminante, ad adottare interventi di messa in sicurezza di emergenza, né essi possono transitare tra le misure di precauzione o spec ial - preventive a prescindere dall’accertamento della responsabilitàe finendo così con il mutarsi , in capo al descritto soggetto, in concorrente e sostanziale obbligo di provvedere alla bonifica dell’area interessata; 11. la disciplina multilivello in tema di prevenzione e riparazione del dannoambientale procede invero, con accelerazioni adeguatrici non sempre progressive, dall’applicazione interna – oltre che dell’obiettivo - valore dello sviluppo sostenibile , basato anche su tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente,così l’art. 3 co. 3 Trattato UE - di due principi già presenti nel Trattatosul funzionamento dell’Unione Europea (ora art.191 TFUE) per cui l a politicadell'Unione contribuisce a perseguire , tra gli altri, salvaguardia, tutela emiglioramento della qualità dell'ambiente , protezione della salute umana, utilizzazioneaccorta e razionale delle risorse naturali (co.1), così mirando a unelevato livello di tutela, tenendo conto della d iversità delle situazioni nelle ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 12 di 36 est. M.Ferro varie regioni dell'Unione e fondandosi sui principi della precauzione e dell'azione preventiva ... della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei dannicausati all'ambiente, nonché sul principio "chi inquina paga" (co. 2) ; la conseguenteDirettiva 21 aprile 2004 del Parlamento europeo e del Consiglio (2004/35/CE) si è proposta di far applicare alle legislazioni nazionali la prevenzione e la riparazione del danno ambientale secon do il ripetuto principio «chi inquina paga» (art t .1 e 7 , All. II ) , coerentemente con lo svilupposostenibile, sancendo che l'operatore la cui attività ha causato un danno ambientale o la minaccia imminente di tale danno sarà considerato finanziariamente responsabile in modo da indurre gli operatori ad adottare misure e a sviluppare pratiche atte a ridurre al minimo i rischi di danno ambientale (cons . 2) , dunque privilegiando nettament e l’o biettivo della eliminazione in natura del danno ambientale rispetto alla prospettiva risarcitoria (per equivalente) e fissando una funzionalità altrettanto chiaramente imperniata sul la rilevanza anche giuridica delle attività professionali che presentano u n rischio per la salute umana o l'ambiente (cons.8); ne deriva così che è l'operatore che provoca un danno ambientale oè all'origine di una minaccia imminente di tale danno a dover di massima sostenere il costo delle necessarie misure di prevenzione o di riparazione , mentre il costo dell’intervento di supplenza del l'autorità competente andrebbeposto a carico dell'operatore , includendo il costo della valutazione del danno ambientale ed eventualmente della valutazione della minaccia imminente(cons. 18 e secondo la definizione dell’art. 2 co.16 ); a sua volta, ènetta la definizione dell’ operatore (art.2 co.6), quale soggetto c he esercita o controlla un' attività professionale o al quale sia delegato un potere economicodecisivo sul funzionamento tecnico di tale attività ; 12. impo rre al soggetto inquinatore l’obbligo di riparare il danno o, in alternativa, quello di tenere indenne la comunità territoriale che l’abbi a evitatoo rimosso, significa pertanto addossare – non in chiave etica ma di efficacia,come rilevato nell’analisi economica di tal e sistema - le esternalità negative ( conseguenti alla produzione o al commercio di beni e servizi ) a caricodel soggetto cui sia riferi bile l’attività , evitando alterazioni di mercato ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 13 di 36 est. M.Ferro (perqualità dei prodotti e livelli di concorrenza) , senza oneri per la collettività ovverocosti assunti in via definitiva dall’ente pubblico ; viene così scongiurato ogniscenario di alternativa monetizzazione dell’inquinamento , disincentivato dalloscaricarsi sui soli prezzi , senza altri interventi ed invece declinandosi il principioriassuntivo ‘chi inquina paga ’ nella riparazione più diretta del danno ambientale (nei contesti di acque, terreno e biodiversità, i soli dell’art.2 Direttiva),ad opera dell’autore (operatore in attività classificata pericolosa o terzoimputabile ad altro titolo) o, in sua vece e con recupero dei costi, a curadell’ente pubblico ; 13. i l criterio d’imputazione della responsabilità proprio della Direttiva è invero ricavabile per un verso dalla sua valorizzazione di tipo oggettivo,la più efficace a tutela dell’ambiente e tuttavia con la possibilità, permessaagli Stati membri , di mediare le esigenze del lo sviluppo economico, costruendo modelli di responsabilità mist a , co me form e eccezionali di esonero se il danno è riconducibile ad un a terza fonte e nonostante ogni misura di sicurezza o per effetto di un ordine dell’autorità (art. 8 co. 3) ; parimenti,rileva il principio della colpa del soggetto agente , come previsto dall’art.8, co . 4 lett. a) e b) , per il quale l’operatore può essere escluso dal sostenerei costi d elle azioni di riparazione assunte secondo la Direttiva se provi che non gli sia attribuibile un comportamento doloso o colposo ; per altroverso, e pertanto, ai sensi dell’art.3 e per quanto qui d’interesse , la mancata elencazione di un’attività professionale tra quelle pericolose determinache il danno o la sua minaccia implichino una responsabilità solo ai sensi di un preciso criterio d’imputazione psicologico della relativa condotta, nell’ulteriore presupposto di una prova del nesso causale tr a attività svolta dall’operatore, come in premessa definit o dalla Direttiva e perciòindividuabile e danno ambientale ; 14. il testo del d.lgs. 3 aprile 2006, n.152 ( codice dell’ambiente ) , anchea seguito di due procedure d’infrazione comunitaria ( comunicazion e del 31.1.2008 e parere del 26. 1.2012 ) volte a superare il rilievo interno ancoraproprio del rimedio della riparazione pecuniaria e le ambiguità sulla responsabilità colposa , ha dunque previsto , in pressoché adesivo ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 14 di 36 est. M.Ferro allineamento a lla citata direttiva, le reazioni ordinamentali al danno ambientale come effettivo ripristino (riparazione primaria) o, a seguire, riparazionecomplementare e com pensativa conformemente ai principi della precauzione, dell'azione preventiva, della correzio ne, in via prioritaria alla fonte,dei danni causati all'ambiente, nonché al principio "chi inquina paga" (art.3ter); la stessa Corte di cassazione se ne è occupata (nelle pronunce 9012e 16806 del 2015) innanzitutto chiarendo detti criteri risarcitori ; così, la riparazione primaria, ha lo scopo di riportare le risorse e/o i servizi naturali danneggiati alle condizioni originarie; quella complementare, ove essi non torninoalle condizioni originarie, tende a compensare il mancato ripristino completo delle risorse e/o dei servizi naturali danneggiati; la riparazione compensativa pareggia la perdita temporanea di risorse dalla data di verificazione del danno a quella in cui la riparazione primaria non abbia prodottoun effetto completo ; ma la definitiva armonizzazione della disciplina italianarispetto a quella UE ha reso esplicito il conseguente principio per cui «non residua alcun danno ambientale economicamente quantificabile e quindi risarcibile - né in forma specifica, né a maggior r agione per equivalente - ogniqualvolta, avutasi la riduzione al pristino stato, non persista la necessità di ulteriori misure sul territorio reso oggetto dell'intervento inquinante o danneggiante, soltanto il costo (ovvero il rimborso) delle quali potrà es sere oggetto di condanna nei confronti dei danneggianti:misure che vanno ora tutte verificate alla stregua della nuova normativa», con l’importante applicazione officiosa e retroattiva ai giudizi pendentiper fatti anteriori proprio della onnicomprensivit à del nuovo criterio riparatorea superamento di quello per equivalente (conf. Cass. 14935/2016; cosìanche Cass. 8662/2017 e Cass. 5705/2013 sui criteri di liquidazione del danno); 15. per l’art.311 cod. amb. viene dunque fissata l a responsabilità oggettiva di chi gerisce specifiche attività professionali elencate e quella imputabilee soggettiva (per colpa o dolo) in capo a chi unque altro cagioni un danno ambientale (co.2) ; l ’azione di risarcimento del danno ambientale, intesocome bene pubblico di carattere unitario, costituente autonomo diritto ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 15 di 36 est. M.Ferro fondamentale,diverso dalla salute, di rilievo costituzionale, oggetto di tutela daparte del giudice ordinario (Corte costituzional e 210 del 1987; 233 del 2009; 85 del 2013) diviene così un’azione di reintegrazione in forma specifica,di competenz a esclusiva del Ministero dell’ambient e ; a sua volta, l’art.298bis distingue, nell’applicazione del codice, danno ambientale o minacciaimminente risalenti ad una delle attività professionali (dell’ all. n.5 della P arte S esta, che include la gestione dei rifiuti) ovvero ad un’attività diversa, per la seconda richiedendo il caso di comportamento doloso o colposo(co.1 lett . b) ; p er «operatore» , poi, l’art.302 co.4, intende qualsiasi persona, fisica o giuridica, pubblica o privata, che esercita o controlla un'attivitàprofessionale avente rilevanza ambientale oppure chi comunque eserciti potere decisionale sugli aspetti tecnici e finanziari di tale attività, compresi il titolare del permesso o dell'autorizzazione a svolgere detta attività; in adesione testuale al dettato della Direttiva, l’art.308 esclude a carico dell'operatore i costi delle azioni di precauzione, preven zione e ripristinoadottate conformemente alle disposizioni di cui alla parte sesta se egli può provare che il danno ambientale o la minaccia imminente di tale danno:a) è stato causato da un terzo e si è verificato nonostante l'esistenza di misure di sicu rezza astrattamente idonee; b) è conseguenza dell'osservanzadi un ordine o istruzione obbligatori impartiti da una autorità pubblica,diversi da quelli impartiti a seguito di un'emissione o di un incidente imputabiliall'operatore (co.4); inoltre, l 'operatore non è tenuto a sostenere i costi delle azioni di cui al comma 5 intraprese conformemente alle disposizionidi cui alla parte sesta ... qualora dimostri che non gli è attribuibile un comportamento doloso o colposo e che l'intervento preventivo a tutela dell'ambiente è stato causato da: a) un'emissione o un evento espressamenteconsentiti da un'autorizzazione conferita ai sensi delle vigenti disposizioni legislative e regolamentari recanti attuazione delle misure legislativeadottate dalla Comunità europea di cui all'allegato 5 della parte sesta... applicabili alla data dell'emissione o dell'evento e in piena conformità alle condizioni ivi previste; b) un'emissione o un'attività o qualsiasi altro mododi utilizzazione di un prodotto nel corso di un 'attività che l'operatore ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 16 di 36 est. M.Ferro dimostri non essere stati considerati probabile causa di danno ambientale secondo lo stato delle conoscenze scientifiche e tecniche al momento del rilascio dell'emissione o dell'esecuzione dell'attività. (co.5); resta impregiudicata la responsabilità e l'obbligo risarcitorio del trasgressore interessato(co.6); 16. a quest e ipotesi di esimenti (cui si aggiungono le calamità naturali,il conflitto armato) va a ccostato il pari valore che viene assunto dal cd.inquinamento diffuso, una ci rcostanza che tendenzialmente elide il nesso dicausalità tra attività e danno e dunque esclude l’attualità del principio ‘chi inquina paga’; già nella considerazione d i CGUE del 9 marzo 2010 in C - 378/08,tuttavia, la constatazione dell’assenza nella Direttiva 2004 /35/CE di un criterio univoco per accertare la catena causale fra danni e attività di plurimioperatori, aveva indotto il giudice europeo a riconoscere da un lato ladiscrezionalità degli Stati membri nel ricostruire la predett a relazione (da determinarsi in sede nazionale quale strumento di necessaria attuazione dellenorma europea , § 55 ,65 ) , eventualm e nte conferendo significatività alla vicinanzadell’attività dell’operatore all’area incisa ovvero alla corrispondenza trasostanze inquinanti rinvenute e quelle del processo produttivo , anche con ricorso(così C.d.S. , sez. IV, 11 marzo 2022, n. 1742) a presunzioni secondo ilcriterio del ‘più probabile che non’ ( peraltro superabili dal soggetto inciso) ; e tuttavia, dall’altro lato, tale pregnanza deve pur sempre rispondere al bisogno di fissare l’obbligo di riparazione (cioè la più matura reazione ordinamentaleal danno o al pericolo di danno) secondo il contributo causale comunque accertato nel produrr e il pregiudizio ambientale o la relativa minaccia( § 54 ,57 ,64 ) , così come – in attuazione della vigenza temporale dellaDirettiva – occorre che l’evento o l’accidente sia no successiv i al 30 aprile 2007 ovvero anterior i ma non ultimat i negli effetti ; ne consegue che a maggiorragione va esclusa una indicazione comunitaria al la riparazione del danno– almeno e già per questa via - a carico di chi non abbia svolt o l’attività professionaledi operatore , bensì venga chiamato a rispondervi nella veste di titolaredi diritti dominicali o addirittura , come nel caso, con nesso eziologico escluso dallo stesso giudice dell’accertata condotta , non potendo la mer a ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 17 di 36 est. M.Ferro enunciazionedi indizi di posizione, per un’attività non classificata dallo stesso d.lgs.n. 152 del 2006 a rischio d’inquinamento, sostituire di per sé la prova delpredetto necessario nesso causale ; 17. proprio la cit. CGUE 9 marzo 2010 aveva già ed infatti chiaramente precisato che spetta all’autorità ricercare preventivamente l’originedell’accertato inquinamento, dispone ndo « di un potere discrezionale inmerito alle procedure e ai mezzi da impiegare, nonché alla durata di una ricercasiffatta» e dovendo però dimostrare « in base alle norme nazionali in materia di prova, l’esistenza di un nesso di causalità tra l’attività degli operatoricui sono dirette le misure di riparazione e l’inquinament o» (§70) ; parimenti, una lettura di pur intensa oggettività del principio ‘chi inquina paga’quale voluto dal legislatore europeo , collegando i costi di riparazione ambientaleall’attività produttiva inquinante , tende a svalutare altre forme relazionalimeramente indirette, imperniate ad esempio sul l’appropriazione dei vantaggi economici permessi al soggetto per la su a posizione non di sfruttamentodei beni e d unque con attività condotta sugli impianti, bensì di mero diritto sul sito su cui essi insistono; la nozione di operatore di cui all’art.2 co. 6 Di rettiva appare invero sufficientemente chiara nel suo collegamentoad una attività , esercitata o controllata o anche alla titolarità di un potere economico però decisivo sul funzionamento tecnico dell’iniziativa; 18. per quanto detto, e richiamando nella sua interezza l’art.191 co. 2TFUE, una lettura coordinata del principio ‘chi inquina paga’ ne esige la declinazione integrata con quelli di precauzione e dell'azione preventiva, nonché della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni caus ati all'ambiente,potendo così fungere il primo non solo da criterio selettivo della responsabilità, ma anche – come invocato in dottrina - quale limite alla discrezionalità dei pubblici poteri , tutte le volte in cui si intenda limitare attività potenzialmente inquinanti e al fine di tutelare l’ambiente ; la conseguente affermazione di un equilibrio che giustifichi in modo proporzionalela stessa limitazione della libertà economica , in ragione degli obiettivinon altrimenti perseguibili, oltre a gi ustificare procedimenti a base ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 18 di 36 est. M.Ferro partecipativadei soggetti incisi dai provvedimenti dell’autorità pubblica e a porne le ragioni di una necessaria motivazione , interferisce pertanto sul perimetrodi discrezionalità applicativa che, nella materia, la stessa D irettiva altresìconsente agli Stati membri; 19. come chiarito da lla Corte Giustizia nella successiva, e parimenti fondamentale,sentenza 4 marzo 2015 (in C - 534/13 (MATTM c. [OSCURATO:PERSONA] s.r.l.),la citata D irettiva « non osta a una normativa nazionale ... la quale, nell’ipotesi in cui sia impossibile individuare il responsabile della contaminazionedi un sito o ottenere da quest’ultimo le misure di riparazione, nonconsente all’autorità competente di imporre l’esecuzio ne delle misure di prevenzionee di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione,il quale è tenuto soltanto al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall’autorità competente nel limite del valore di mercatodel sito, determinato dopo l’esecuzione di tali interventi » (così poi ancora CGUE ordinanza 6 ottobre 2015, in C - 592/13); accogliendo l’articolazione interrogativa del Procuratore Generale , va valutat o allora quale sia lo spazio d’intervento del diri tto nazionale che , salvaguardato espressamente dal giudice unionale ove sia scelta una soglia bassa di reattività verso il proprietario no n responsabile dell’inquinamento , ospiti invece, ed all’opposto, una legislazione più restrittiva , secondo l’opzione esplicitamente consentita dall’art.16 D irettiva ; la norma infatti ha cura di precisare che non preclude agli Stati membri di mantenere o adottare disposizioni più severe in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, comprese l'individuazione di altre attività da assoggettare agli obblighi di prevenzione e di riparazione previsti dalla presente direttiva e l'individuazionedi altri soggetti responsabili ; 20. si tratta tuttavia di una clausola di salvaguardia, ispirata al principio di correlazione “ chi inquina paga ” e che deriva dalla traslazione dell’art.191, co . 2, TFUE , per il quale la politica dell’Unione in materia ambientalemira a un livello elevato di protezione e però si limita a definire gliobiettivi generali, me ntre l’art . 192 TFUE affida al Parlamento europeo e al Consiglio dell’Unione europea, che deliberano secondo la procedura ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 19 di 36 est. M.Ferro legislativa ordinaria, il compito di decidere le azioni da avviare al fine del raggiungimentodi detti obiettivi (così , proprio CGUE C - 534/13 , § 39 - 40 ); la stessa citata pronuncia, peraltro, precisa per un verso che i privati non possono sottrarsi all’applicazione di una normativa nazionale impositiva di oneri ambientali se non sia applicabile nessuna normativa dell’Unione adottatain ba se all’art. 192 TFUE, così come lo stesso art.191 co.2 nemmeno può però , per altro verso, essere invocato dalle « autorità competenti in materia ambientale per imporre misure di prevenzione e riparazione in assenzadi un fondamento giuridico nazionale » (§ 41); 21. se dunque il presupposto di tale assetto è che il principio “chi inquina paga” può trovare applicazione nelle controversie domestiche nei limiti in cui è attuato dalla D irettiva, cioè l’atto adottato dagli organi deliberanti dell’Unione, va cons iderato che tale operatività presuppone il confrontocon alcune circostanze storiche che però, nella specie di causa , ne escludono l ’integrale assunzione; infatti, ratione temporis , l’esito è di esclusione applicativa stando alla stessa CGUE in C - 534/13 pe r la quale «dall’articolo17, primo e secondo trattino ... letto in combinato disposto con il suo considerando 30, risulta che tale direttiva si applica unicamente al dannocausato da un’emissione, un evento o un incidente verificatosi il 30 aprile2007 o dopo tale data quando tale danno derivi vuoi da attività svolte in tale data o successivamente ad essa, vuoi da attività svolte precedentementea tale data ma non terminate prima di essa » (§ 44); questo primo fattore appare contraddetto dall’accertamento, non specificamente contestatoin giudizio , per cui FIBE è rimasta nel sito di discarica dal 2001 congestione sino al 2003, poi detenendolo a titolo provvisorio, per effetto dellarisoluzione contrattuale ai sensi dell’art.1 d.l. n. 245 del 2005 « fino alla consegnadegli impianti ai nuovi gestori » (pag.5); 22. si può altresì aggiungere che , per quanto l’art.193 TFUE consent a che I provvedimenti di protezione adottati in virtù dell'articolo 192 non impediscono ai singoli Stati membri di mantenere e di prendere provvedimenti per una protezione ancora maggiore ... compatibili con i trattati ... . notificati alla Commissione , nemmeno il riepilogo dei principi ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 20 di 36 est. M.Ferro dell’art.192,co. 2 , anch’esso aperto alla ricognizione di misure efficaci, sia sul piano territoria le che temporale, giustifica quella parte della sentenza impugnatache assume direttamente da tali norme ispiratrici e quale primario ilvalore della responsabilità ambientale in termini anche oggettivi ed in capo asoggetto proprietario non autore della condotta inquinante ; quei principi, percome posti, esig ono piuttosto che gli interventi delle P . A . , di prevenzione ed immediata misura , trovino diretta ed esaustiva coerenza in un’interpretazione appunto diretta e derogatoria del codice nazionale in materia, cioè « un fondamento giuridico nazionale » ( CGUE C - 534/13, §41) ; la ragionevole proporzionalità di cui discorre la sentenza TSAP (pag.13), al di fuori di condizionalità per colpa o dolo del fatto causativo e di finalità sanzionatorie,manifesta infatti un incerto e poco chiaro richiamo valorial e allaresponsabilità ambi e ntale oggettiva che sarebbe in generale configurata dalla Direttiva 2004/35/CE ; si tratta tuttavia di una semplificazione ermeneutica,tradendo la pronuncia impugnata il diverso precetto concessivo postodalla Direttiva e per il quale, come visto, sono perseguibili disposizioni piùsevere, ma per attività e soggetti ivi configurati , pur avendo allora di mira il legislatore nazionale l’effettività del risultato protettivo ambientale, da perseguire,specie se in situazione d’urgenza; 23. è infatti già dubbi o che la citata relazione con il diritto nazionale (secondo la rubrica dell’art.16 Diret tiva) consent a de plano che la prevenzionee la riparazione del danno ambientale , in caso di estensione della responsabilità eventualmente scelta da uno Stato membro, trascini con sé perle fattispecie nazionali così individuate gli stessi principi della Direttiva o nonimplichi, piuttosto e soltanto , essa non ostacolando regimi più gravi , la possibilità per gli ordinamenti di mere disciplin e aggiuntive a quelle di necessaria armonizzazione , sempre allo scopo di realizzare un quadro più efficacedi prevenzione e riparazione del danno ambientale e però nel rispetto del principio ‘chi inquina paga’ (secondo l’art. 1, richiamato nel testo dal perimetro concessivo dell’art.16) ; non casualmente la disposizione relazionale, a titol o di esempio chiaro per comprendere il punto di caduta della normazione più severa consentita , enuncia la possibile fissazione di ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 21 di 36 est. M.Ferro altre attività da assoggettare agli obblighi di prevenzione e di riparazione , locuzioneche, per quanto priva dell’aggettivazi one professionale di cui agli artt.2co.7 e 3 co. 1 lett. a) e b), confligge con una nozione statica di rapporto con l’area da parte del soggetto che, essendone solo proprietario e non esercente iniziativa alcuna , difficilmente rientra nell’ipotizzato perimetro estensivolasciato agli Stati membri dall’art. 16 ; parimenti, il principio ‘chi inquinapaga’ condiziona altresì la eventuale individuazione di altri soggetti responsabili, cu i ancora la disposizione rimanda, ove manchi una connessione dinamica con la produzione del danno ambientale , per la cui prevenzionee riparazione non appare invocabile un legame più immateriale enon anche dispositivo rispetto all’attività esercitata o esercitabile sull’area interessata; 24. in sequenza, va pertanto chiarito se l’interpretazione dell’assetto normativoitaliano, alfine conseguente al la progressiv a armonizzazione con laDirettiva 2004/35/CE e in sé considerata sia di per sé idonea, per elementi istituzionali originari ed aggiuntivi rispetto al diritto UE , a g i ustificare una responsabilitàdel proprietario in quanto tale; allo stato, il confronto va reso rispettoalla giurisprudenza sia civile che amministrativa la quale tuttavia ha spesso esclu so , dal diritto ambientale italiano, la sussistenza in via automatica, a titolo di responsabilità oggettiva per fatto altrui , di una responsabilità del proprietario dell’area inquinata e da bonificare, se non si dimostri che questi abbia provocato o contribuito a provocare il danno ambientale; in particolare, c on le pronunce n. 21 de l 2013 ( dell’[OSCURATO:PERSONA])e Sez. VI del 5 ottobre 2016, n. 4099 e 4119 , il Consiglio di Stato ha precisato che il Ministero non può imporre al proprietario di un’area contaminata (non responsabile dell’inquinamento) l’obbligo di eseguire le misuredi messa in sicurezza di emergenza (m.i.s.e.) e di bonifica, in quanto gli effetti a carico del proprietario incol pevole restano limitati a quanto previsto dall’art. 253 cod. amb. in tema di oneri reali e privilegi speciali immobiliari (rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall’autoritàcompetente nei limiti del valore di mercato del sito determina to dopo l’esecuzione ) ; il proprietario , in tale quadro , è tenuto soltanto ad ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 22 di 36 est. M.Ferro adottarele misure di prevenzione idonee a contrastare un evento che abbia creatouna minaccia imminente per la salute o per l’ambiente intesa come rischio sufficientemente probab ile, secondo il canone causale civilistico, di verificazione di un danno sanitario o ambientale al fine di impedire o minimizzaretale minaccia ; a sua volta, infatti, l’ Amministrazione ha l’obbligo di effettuare le indagini volte all’identificazione del soggetto responsabile dell’evento di contaminazione che diffida a provvedere agli interventi di risanamento (art. 244) , così che al soggetto estraneo alla contaminazione viene soltanto richiesto l’assolvimento di uno specifico obbli go di comunicazione quando riscontri la presenza (attuale o potenziale) di contaminazione (art. 245, co . 2), mentre l’obbligo di facere rispetto agli interventidi messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale è limitato all’adozione delle misure di prevenzione che sono funzionali al contrasto nell’immediato del potenziale verificarsi di un danno sotto il profilo ambientalee sanitario (art. 245, co . 1) ; q uando né il responsabile né altro soggetto interessato intervengono, le opere sono eseguite d’uf ficio dall’amministrazione competente in loro danno (art. 250) , mentre – come anticipato- al proprietario incolpevole ( come per altro soggetto interessato non responsabile della contaminazione) viene comunque riconosciuta la facoltàdi eseguire volontaria mente gli interventi di bonifica (art. 245, co . 1) alfine di limitare le conseguenze patrimoniali che derivano dall’imposizione degli oneri reali sul bene immobile contaminato ( ‘pesi ’ iscritti ai registri immobiliari, dopo l’approvazione del progetto di b onifica , indicati nel certificato di destinazione urbanistica ex art. 253, co . 1 , così che il bene circola come proprietà in tali termini gravata e proprio la previsione di un onerereale qualifica l’obbligazione del soggetto come un solvere più che un facere)e del privilegio speciale immobiliare per le spese sostenute (art. 253, co. 2), che altrimenti graverebbero sul fondo quando gli interventi sono eseguitiin danno (art. 250) ; i l proprietario incolpevole risponde, in ogni caso, neilimiti del valore di mercato dell’area bonificata, per come risultante da gli interventi (art. 253, c o . 4), in forza di specifico provvedimento in cui l’amministrazionegiustifichi l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 23 di 36 est. M.Ferro responsabileovvero l’impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti ditale soggetto o comunque la loro infru ttuosità (art. 253, co . 3 ) ; 25. a tale assetto, come detto, si è pervenuti in forza della citata progressiva armonizzazione legislativa e, poi, all’esito di una serrata dialetticatra la giurisprudenza amministrativa e quella comunitaria in ordine alla portata del principio ‘chi inquina paga’; nel frattempo, la disciplina domestica si è arricchita di fattispecie d’intervento , variamente dettagliate dallenorme tecniche di corredo e ricostruite nelle sedi giudiziali , per le quali –in questa causa – anche il Procuratore G enerale , con ri g uardo alle m.i.s.e. , ha chiesto ridefinirsi un ambito di compatibilità ovvero inclusione nel più vastogenus delle misure preventive o precauzionali a dispetto di una opposta appartenenza,evocata dalla ricorrente e semmai, a quelle di riparazione (per laDirettiva) o già di ripristino (per il codice ambientale) ; nella prima opzione, la misura, per il suo connotato oggettivo emergenziale , s’imporrebbe in terminidi attuazione immediata anche a carico del proprietario incolpevole, tenutoad adottarl a e così a contribuire a prevenire il pregiudizio, evitando la sopportazionesolo successiva dell’onere di rimborso delle spese del ripristino ambientaleofficioso, laddove tale gravame andrebbe a conformare il bene , secondo un vincolo sulla proprietà tanto più coerente oggi con l’emersione costituzionale esplicita dell’ambiente come valore tutelato (art.9 Cost.) e limite di svolgimento e indirizzo dell’iniziativa economica (art.41 Cost.) ; a questa stregua, cui presta adesione - per quanto sintetica - la sentenza impugnata, le norme contemplanti il proprietario , come gli artt.245 e 244 cod.amb., dovrebbero essere rilette c ome un coinvolgimento per un verso doveroso (di ogni comunicazione al la P.A. del superamento attuale o altamentepossibile delle CSC, le concentrazioni di soglia di contaminazion e ) perl’attuazione, senza distinzione, di tutte le misure di prevenzione ( stante ilrichiamo all’art.242) e, per altro, pienamente partecipativo all’intero iter dell’intervento preventivo (così trovando spiegazione la notifica , appunto anche al proprietario , della m.i.s.e. imposta al responsabile autore materiale); ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 24 di 36 est. M.Ferro 26. va innanzitutto osservato, per il contesto di lettura residua da affrontare, che il d.lgs. n.152 del 2006, attuando gli obblighi di risultato stabiliti dalla Direttiva 2004/35/C E , realizza comunque una legge speciale , tendenzialmente regolativa delle fatt ispecie di responsabilità per danni all’ambienteed invero lo stesso art.298bis co.1, come visto e così fissando unprincipio generale , ha ri g uardo ad una nozione di attività e, poi, rinvia al sistemadella prevenzione e del ripristino ambientale (titolo II parte Sesta), ancheper qualsiasi minaccia imminente di danno grave , nonché alla nozione dioperatore ( con invarianza soggettiva anche per il titolo III, intestato al risarcimentodel danno ambientale); si tratta dunque di quelle due nozioni che, già prima facie , impongono uno scrutinio degli adempimenti ipoteticamentegravanti sul proprietario incolpevole che non può focalizzarsi, comepur suggerito nella requisitoria, sulla mera portata sostanziale di una misura d’intervento, la cui astratta applicabilità a qualunque soggetto, proprio perché attività pratica, appare dallo stesso codice in realtà chiaramente intermediata di necessità dalla previsione soggettiva che, nei testi citati ed almeno, correla l’operatore ad una determin ata iniziativa economica/attività sull’area , così imputa n do in modo diverso la compromissionedelle matrici ambientali ; questa seconda tesi , cui le Sezioni Uniteprestano qui adesione, emerge nella sua maggiore plausibilità proprio dall’adeguamento gradual e della giurisprudenza amministrativa a quella comunitaria, agevolando la prima e da oltre un decennio , nonostante oscillazioni,la ricognizione di un formante che, selettivamente, si dà carico dinon despecializzare le molte e distinte fattispecie del codice ambientale ; intal modo , viene evitato che una riqualificazione oggettiva nei termini della sola funzionalità di una qualunque misura volta a fronteggiare il danno ambientale imminente o attuale traghetti, nella disciplina italiana, una nozionecosì lata di responsabilità incolpevole e di posizione da svuotare il margine identitario del più sicuro raccordo tra azione contaminante e riparazionealla base del pri ncipio per cui ‘ solo chi inquina paga’ ; 27. a tale regola comunque deve prestare ossequio anche una disciplinadomestica più sever a e che però non intenda dilatare senza confini ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 25 di 36 est. M.Ferro ilprecetto, così come solennemente l’apertura del titolo V ( bonifica di siti contaminati) afferma in esordio all’art.239 ; così che il testo del successivo art.245(incluso nel titolo) , nel dettare gli Obblighi di intervento e di notifica daparte dei soggetti non responsabili della potenziale contaminazione per unverso fa salvi gl i obblighi del responsabile della potenziale contaminazione dicui all'art . 242, mentre , quanto al proprietario o il gestore dell'area che rileviil superamento o il pericolo concreto e attuale del superamento della concentrazionesoglia di contaminazione (CSC) , prescrive in via primaria un ben diverso obbligo di 1 ) comunicazione alla regione, alla provincia ed al comune territorialmente competenti e poi di 2) attuare le misure di prevenzionesecondo la procedura di cui all'articolo 242 ; per il primo obbligo, il codice è coerente con la considerazione istruttoria e notiziale che deve curarel’autorità competen t e secondo l’art.6 co. 4 Direttiva , avendo a mente lepersone sul cui terreno si dovrebbero effettuare le misure di riparazione ; per il secondo obbligo, si tratta di un rinvio, in realtà , ad un sistema organizzativo ( procedure operative ed amministrative ) contemplanti innanzitutto e quale soggetto destinatario diretto il ben diverso responsabile dell’inquinamento, tenuto in modo più stringente e sempre , ai sensi dell’art.242,e già nelle prime 24 ore, alle misure necessarie di prevenzione epoi in prosieguo ad altr i interventi; il richiamo è dunque ad un a procedura (dettataprimariamente per altra tipologia soggettiva ) e d esso non innova , quantoal proprietario incolpevole, le misure che potrebbero essergli imposte, perché viene mantenuta per questi la formula delle misure di prevenzione ; l’art. 245, così precisato ed in secondo luogo, non vanifica la analitica distinzione – valevole proprio ai fini dell’applicazione dell’intero titolo V - ospitata, quanto alle varie misure , dal precedente art.240, che definisce le misure di prevenzione (lett. i), riparazione (lett. l), messa in sicurezza d’emergenza(lett. m) e poi operativa (lett. n) e permanente (lett. o) ; 28. in particolare, la m.i.s.e. si definisce come ogni intervento immediato o a breve termine, da mettere in opera nelle condizioni di emergenzadi cui alla lettera t) in caso di eventi di contaminazione repentini diqualsiasi natura, atto a contenere la diffusione delle sorgenti primarie di ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 26 di 36 est. M.Ferro contaminazione,impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito e a rimuoverle,in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezzaoperativa o permanente (lett. m ) , art.240 co.1 cod. amb.) ; a sua voltala anteriore lettera i) anc o ra dell’art. 240 definisce invece le misure di prevenzione come le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente,intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un dannosotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia ; inoltre, con riguardo allostato di conservazione di una specie, anche l’art.302 co.8 cod. amb., nel riprenderepiù da vicino la nozione di misure di prevenzione dell’art.2 co.10 Direttiva,le ridefinisce come quelle prese per reagire a un evento, un atto o un'omissioneche ha creato una minaccia imminente di danno ambientale, al finedi impedire o minimizzare tale danno ; la non assimilabilità delle m.i.s.e. alle misure di prevenzione, nonostante anche le prime possano materialmente assolvere ad una finalità di contenimento del danno ambientale, sembra allora e con evidenza correlarsi al fatto che solo le seconde– significati v amente all’inizio dell’elenco delle iniziative perseguibili – implicano un danno ancora non presente, su tale senso convergendo le formule della minaccia imminente , il rischio sufficientemente probabile , lo scenario di un futuro prossimo , insieme alle nozioni di impedimento al realizzarsidella minaccia ; 29. la m.i.s.e., invece, appare giustificata all’altezza di condizioni di emergenza ( ex lett. t ) , cioè con e venti verificatisi e dunque necessità di interventi) tali da imporre, finalisticamente, il contrasto ad eventi di contaminazionerepentini, dunque con pregiudizio ambientale in itinere , per ilquale la misura volge al contenimento, a limitare la diffusione delle relative sorgenti, ad impedire contatti con altre matrici contaminative del sito, in attesadi bonifica o messa in sicurezza di là da venire ma di cui la m.i.s.e. stessa mostra di essere già una prima parte; né può essere accolta l’assimilazione della m.i.s.e. a lla più ampia categoria della prevenzione , secondolo sbrigativo inciso di pag. 13 della sentenza o anche in base alla più ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 27 di 36 est. M.Ferro argomentatatesi sostenuta dal Procuratore Generale (pag.10 memoria ) , sul presupposto di un’identica funzionalità strumentale rispetto al danno ambientale,poiché tale tratto , da un canto, non spiega la cesura concettuale rispettoalla riparazione (lett. l ) art.240 codic e) e alle varie misure di messa insicurezza (lett. m), n) e o) art.cit.) che paiono accomunate dal presupposto di un fenomeno di danno già iniziato e non solo temuto ; d’altro canto, la circostanza per cui la condizione di emergenza (lett.t) imponga una strutturazione provvisoria della misura denuncia, anch’essa, non solo un’ontologicadistinzione rispetto a i presupposti di un’azione preventiva (per sua natura anteriore al danno - fenomeno) ma nemme no può dirsi ‘strumentale ad interventi succes sivi’, tant’è che la citata lett. m) espressamenteli ipotizza siccome eventuali ulteriori interventi di bonifica o dimessa in sicurezza operativa o permanente , con ciò ammettendo che una pronta ed efficace m.i.s.e. possa avere per tanto assunto ben ipoti zzabile pienaportata bonificatrice ; in questo senso, non va ragionevolmente escluso, standoalla sequenza progressivamente grave delle misure di cui all’art.240 cod. amb. , che già una m.i.s.e . di successo , a danno in corso, esaurisca l’intervento co me operazione necessaria e anche definitiva, connotandosi alloraanche la immediatezza su piano diverso rispetto alla prevenzione; la descrittaesigenza classificatoria e distintiva risulta invero e semmai acuita e non scoraggiata, per quanto complessa, dalla proliferazione denominativa degliistituti regolati ulteriormente dallo stesso cod . amb. che ora prevede, tra gli Allegati al Titolo V della parte Quarta (2000) Allegato 3 - Criteri generaliper la selezione e l'esecuzione degli interventi di bonifica e ripristino ambientale, di messa in sicurezza (d'urgenza, operativa o permanente), nonché per l'individuazione delle migliori tecniche d'intervento a costi sopportabili, la figura della m essa in sicurezza d'urgenza (non contemplata all’art.240)e ne descrive gli interventi siccome mirati a rimuovere le fonti inquinantiprimarie e secondarie, ad evitare la diffusione dei contaminanti dal sitoverso zone non inquinate e matrici ambientali adiacenti, ad impedire il contattodiretto della popolazione con la contaminazione presente ; ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 28 di 36 est. M.Ferro 30. orbene , al di là de i limiti di armonizzazione della disciplina sulla bonifica dei siti contaminati con quella sul danno ambientale e dell a incertezzapropria di un’indubbia proliferazione degli interventi, tecnici e di prescrizione amministrativa, sono enucleabili taluni elementi tipizzanti e distintivi; tra essi, l’immediatezza (entro 24 ore) e l’entità molto limitata (percomplessità tecnica e o nere economico) degli interventi di prevenzione , cheanche il proprietario incolpevole deve porre in atto, in presenza di una minaccia imminente di danno ambientale, ancora non verificato ( per la ristrettezzatemporale confliggente con un’analisi scientifica esaustiva ), ma cherisulta come evidenza immediatamente riconoscibile, nonché ed invece latempestività della m.i.s.e ., quale intervento progressivamente necessario edurgente che solo il responsabile della contaminazione deve realiz zare, in caso di potenziale o accertato superamento delle CSC nell’ambito della disciplina sulla bonifica, in attesa delle ulteriori attività (caratterizzazione, eventuale bonifica/messa in sicurezza operativa e ripristino ambientale), previstedalle proce dure contenute nella parte IV del c odice dell’ a mbiente ; 31. coerentemente con tali premesse , parte della giurisprudenza amministrativa– in adesione a dottrina maggioritaria - ha sovente escluso uncoinvolgimento coattivo del proprietario , per il fenomeno di inquinamento nonascrivibile alla sua sfera , dalle attività di rimozione, prevenzione e messa insicurezza di emergenza ( Consiglio di Stato , VI, 7 novembre 2016, n. 4647; 9 febbraio 2016, n.550 ; 10 settembre 2015, n. 4225); in precedenza , in molte occasioni le amministrazioni - specie nei contesti di difficoltà di istruttoriacompleta e adeguata verifica sull’origine della contaminazione , con la impossibilità di selezione certa del responsabile dell’inquinamento - per non dover far fronte ai costi, anche ingenti, de l risanamento ambientale, hannoesteso gli obblighi esigibili dal proprietario incolpevole , imponendogli l’esecuzione degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ri pristino ambientale ed una parte delle pronunce dei giudici amministrativi aveva asseverato tale estensione ; si tratta va invero di contrasti, culminati nella sottoposizione, da parte del l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato e nel corsodel 2013, di du e rinvii pregiudiziali alla Corte di giustizia (13 novem bre, ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 29 di 36 est. M.Ferro n.25 e 25 settembre , n.21) interrogata su lla ostatività o meno dei principi dell’Unione Europea in materia ambientale ad una normativa, come ricostruita,che - in caso di accertata contaminazione del sito e impossibilità di individuare il soggetto responsabile ovvero ottenere da quest’ultimo l’esecuzionedegli interventi di riparazione - non consent a alla P.A. di imporre l’esecuzione delle misure di sicurezza d’emergenza e di bonifica al proprietario non responsabile, prevedendo, a suo carico, solo una responsabilitàpatrimoniale limitata al valore del sito dopo l’esecuzio ne degli interventi di bonifica ; è all’esito di questa complessa elaborazione che la CGUE ( nella cit. pronuncia 4 marzo 2015 in C - 534/13 , resa su ordinanza C.d.S.8 luglio 2013 ) , ha chiarito che la Direttiva 2004/35/CE deve essere interpretatanel senso che non osta a una normativa nazionale ... la quale, nell'ipotesi in cui sia impossibile individuare il responsabile della contaminazionedi un sito o ottenere da quest'ultimo le misure di riparazione, nonconsente all'au torità competente di imporre l'esecuzione delle misure di prevenzionee di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione,il quale è tenuto soltanto al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall'autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l'esecuzione di tali interventi ; la rimessione è evidentemente avvenuta nella ostensione di un indirizzo, poi ripreso dai precedenti sopra segnalati ed altri anteriori e poi di autoconformazione(C.d.S., sez. VI, 18 novembre 2011, n. 2376; C.d.S., sez. V,16 giugno 2009, n. 3885; C.d.S., sez. II, 30 aprile 2012, parere n. 2038; epoi C .d.S., sez. V, 7 giugno 2017, n. 2724 ; con aperture C.d.S., sez. V, 8 marzo2017, n. 1089; C.d.S., sez. VI, 7 novembre 2016 n. 4647; C.d.S., sez.VI, 5 ottobre 2016, n. 4099; C.d.S., sez. V, 30 luglio 2015, n. 3756) , di continuità rispetto alla « unica interpretazione compatibile con il tenore letteraledelle disposizioni in esame » ( Ad. plen ., 13 novembre 2013, n. 25; C.d.S.,Ad. plen., 25 settembre 2013, n. 21 ); 32. la descritta ricostruzione dell’istituto, a sua volta, appare recepita inaltra più recente giurisprudenza amministrativa, per quanto non univoca, comeprecisato nella pronuncia del Cons. Stato , Sez. VI, 4 agosto 2021, n. ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 30 di 36 est. M.Ferro 5742 per la quale l'Amministrazio ne non può imporre al proprietario di un'areainquinata, che non sia anche l'autore dell'inquinamento, l'obbligo di realizzare le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui all'art.240, co . 1, lett. m) e p), cod . amb . , in quanto gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente previsto dall'art. 253, in tema di oneri reali e privilegio speciale immobiliare, tale essendola netta distinzione tra la figura del responsabile dell'inquinamento equella del proprietario del sito, che non abbia causato o concorso a causare la contaminazione; così che, come ancora ribadito, il proprietario 'non responsabile' dell'in quinamento è tenuto, ai sensi dell'art. 245, co . 2, ad adottarele misure di prevenzione di cui all'art. 240, co . 1, lett. i), ma non le misuredi messa in sicurezza d'emergenza e bonifica di cui alle lett. m) e p) (per Cons. Stato, Sez. V, 29 dicembre 202 1, n. 8702); altre pronunce , tuttavia,pur generalmente negando che a carico del proprietario incolpevole possano essere addossati oneri di bonifica (stante la rispettiva natura sanzionatoria), ammettono , con il richiamo al principio di precauzione, l’inerenzaanche delle misure di messa in sicurezza d’emergenza tra quelle preventive,potenzialmente gravanti sul proprietario o detentore del sito da cui possano scaturire i danni all'ambiente solo perché egli è tale senza necessità di accertarne il dolo o la colpa ( Cons. Stato , Sez. IV, 12 luglio 2022,n. 5863 e 5864 ; Cons.Stato, Sez. IV, 2 maggio 2022, n. 3426 ); viene alcontempo ribadito che il vigente quadro normativo nazionale non ammette peraltroun criterio di imputazione basato sulla responsabilità di posizione a caricodel proprietario incolpevole , restando escluse ipotesi di responsabilità svincolata persino da un contributo causale alla determinazione del danno (Cons.Stato, Sez. V, 7 marzo 2 022, n. 1630); 33. per parte sua , questa Corte, applicando la Direttiva 2004/35/CE edi suoi principi derivati nel cod. amb . , in una vicenda afferente a i compiti attribuibili al titolare d i una concessione di derivazione di acque ad uso irriguo,ha ritenuto – in sede di analogo scrutinio di una pronuncia del TSAP – che legittimamente rientr an o in un ’ attività di prevenzione quelle , con i correlativicosti, di monitoraggio della qualità delle acque e le operazioni di ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 31 di 36 est. M.Ferro sospensionedella captazione, ove sia rilevato un superamento della CSC, ma vaescluso che allo stesso soggetto , « in quanto sicuramente non responsabile delpotenziale inquinamento, possa prescriversi, come invece fatto ... nel provvedimento impugnato, di adottare tecniche di rimozione dei fattori inquinanti»; ciò laddove esse , « in quanto implicanti misure di riparazione primaria, debbono far carico unicamente al responsabile della contaminazione,ove individuato, in forza del principio "chi inquina paga"» (Cass.s.u. 25039/2021); 34. ai fini di causa, rilevano conseguentemente le ulteriori affermazionidella cit. CGUE 4 marzo 2015 : a) uno dei presupposti essenziali per l'applicazione del regime di responsabilità istituito dalla Direttiva è l'individuazione di un operatore che possa ess ere qualificato come responsabile(§49); b) spetta in linea di principio all'operatore all'origine del dannoambientale prendere l'iniziativa di proporre misure di riparazione che egli reputi adeguate alla situazione ed è al medesimo che l'autorità competente può imporre di adottare le misure necessarie (§50) , soggetto chel’autorità ha l’obbligo di individuare (§51) ; c) censendo le attività diverse da quelle professionali (ai sensi de ll’ art.2 co. 6 e 7) l’obbligo dell'autorità competente di accertare un nesso causale si applica , come nel regime di responsabilità ambientale oggettiva degli operatori , anche per la responsabilità ambientale soggettiva d a dolo o colp a dell'operatore di cui all'articolo 3, paragrafo 1, lettera b) (§55 - 56) , mentre se non può essere dimostrato alcun nesso causale tra il danno ambientale e l'attività dell'operatore, tale situazione rientra nell'ambito dell'ordinamento giuridico nazionale(§59); d) l'art. 16 della D irettiva prevede, conformemente all'art. 193TFUE, la facoltà per gli Stati membri di mantenere e adottare disposizioni più severe in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, compresa,in particolare, l'individuazione di altri soggetti responsabili, ma a condizioneche tali misure siano compatibili con i Trattati ( §6 1 ) ; 35. l’ultima asserzione, per quanto circoscritta ad una condizionalità particolarmente sintetica e però netta , espone così il monito, rivolto a gli ordinamenti degli Stati membri , di non supportare innanzitutto sistemi ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 32 di 36 est. M.Ferro amministrativi in cui sia direttamente la condotta delle autorità ad imporre regimipiù stringenti, vale a dire misure diverse da quelle di prevenzione nei confronti del proprietario incolpevole , essendo l’eventuale previsione di spettanza del solo legisla tore; se già tale indicazione soddisfa garantisticamenteun requisito di tassatività della responsabilità ambientale incapo al soggetto non autore del danno , il profilo selettivo che la sostiene puòagevolare, ermeneuticamente, anche l’indagine su lle norm e positive che, comenel nostro ordinamento, lascino il dubbio d i fattibilità de ll’estensione – all’insegnadei principi di precauzione, azione preventiva e correzione in via prioritariaalla fonte, oltre che del principio ‘chi inquina paga’ – di una dive rsa regola attrattiva ; proprio l’intima correlazione del principio da ultimo descritto(di sicura impostazione nella D irettiva ) con gli altri di codificazione italiana ex art t .3ter e 301 cod .am b . e con anticipazione programmatica all’art.191par.2 Trattato CE , che dunque non dovrebbero con esso entrare in collisione, induce - anche per questa via – a risolvere l’interrogativo evitandoche l’instaurazione di obblighi più restrittivi sia perseguita, oltre che conscarsa chiarezza d i fattispecie n elle rispettive misure, conducendo ad una possibile sostituzione generalizzata all’effettivo responsabile del danno del diversosoggetto- proprietario non colpevole; ne consegue che considerare lemisure di mess a in sicurezza di emergenza alla stregua di una sottoclasse dellemisure di prevenzione espone ad un contrasto con la stessa sentenza CGUEdel 4 m arzo 2015 post o che tale assimilazione produrrebbe l'effetto di imporre,nella sostanza, un obbligo di riparazione di un danno già in essere a carico di un soggetto non responsabile della contaminazione che l’ha determinato; 36. osserva altresì il Collegio che, non dissimilmente, anche la Direttiva2008/99/[OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA] O del 19 novembre2008 sulla tutela penale dell’ambiente fissa l’esigenza di sanzioni maggiormentedissuasive per le attività che danneggiano l’ambiente, le quali generalmente provocano o possono provocare un deterioramento significativo(cons. 3 , art.3 ) ; si tratta di locuzione più volte ripetuta , come peril caso di qualsiasi azione che provochi il significativo deterioramento di ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 33 di 36 est. M.Ferro unhabitat all’interno di un sito protetto (art. 3 co.1 lett. h) e risulta coerente anche quando responsabiliz za le persone giuridiche per carenze nella sorveglianza o nel controllo in relazione causale con la commissione di un reato(art.6 co.2); 37. a propria volta, un quadro altrimenti vago circa l’accertamento diquali siano gli obblighi di bonifica stabiliti per legge o per ordine dei giudici e delle amministrazioni costituisc e circostanza ostativa ad un corretto funzionamentocircolare del sistema delle tute le ambientali, posto che esso appareoggi presidiato altresì penalmente, con l. 22 maggio 201 5, n. 68 e tra i reati mediante la fattispecie di omessa bonifica ; secondo l’ art. 452terdeciesc.p. la punizione, s alvo che il fatto costituisca più grave reato, concernela condotta di chiunque, essendovi obbligato per legge, per ordine del giudice ovvero di un'autorità pubblica, non provvede alla bonifica, al ripristinoo al recupero dello stato dei luoghi ; ne discende come una puntuale definizione degli obblighi da attribuire al responsabile della contaminazione e,rispettivamente, al proprietario incolpevole, agevol i il percorso ricognitivo, conle distinte responsabilità, altresì di un assetto dell’intera materia meglio edoverosamente predi ci bile; 38. i n precedenza, e come accennato, già CGUE 9 marzo 2010, in C-378/08 (investita da TAR Sicilia, con decisione 5 giugno 2008) , aveva rinviatoal diritto nazionale, per le ipotesi di responsabilità ambientale non direttamentepreviste dalla Direttiva, aprendo alla possibile desumibilità del nesso causale (per l’inquinamento a carattere diffuso) dalla relazione fra operatoree sito , ma imponendo, con la doverosa sussistenza del requisito perchévoluto dal principio ‘chi inquina paga’ , la plausibilità degli indizi che diano fondamento alla presunzione , quali la vicinanza dell’impianto dell’operatoreall’inquinamento accertato e la corrispondenza tra le sostanze inquinantiritrovate e i componenti impiegati da detto operatore nell’esercizio della sua attività ; con ciò, era affermata la imprescindibilità dell’accertamentodel nesso causale ; 39. i principi così emersi, per come qui riassunti e a loro volta, scongiuranopoi il dubbio di perplessità costituzionale, pur alla stregua della ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 34 di 36 est. M.Ferro novellazione degli artt.9 e 41 Cost. attuata con la legge 11 febbraio 20 2 2, n.1; quanto al primo, non appare allo stato irragionevole il sistema distributivo della responsabilità ambientale tuttora vigente, imperniato proprio sul perseguimento della riparazione e fino alla estrema attuazione dell’intervento pubblico sostitutivo rispe tto all’inerzia o non individuazione del responsabile, quest’ultimo censito in base al l’attività potenzialmente contaminanteo al nesso causale di altre parimenti interferenti; quanto alla secondadisposizione, la perplessità appare superabile già in ragione del dato testualeche, disciplinando i limiti – oggetto di riserva di legge - dell’iniziativa economica, contraddice un i potizzabile i mmediato richia mo altresì ad una situazionesoggettiva non contraddistinta da attività a quella riconducibile, postala staticità dell a condizione giuridica del proprietario i n quanto tale ; in realtà,la riserva di legge non solo orienta ad una soluzione coerente con il precettodel giusto processo ex art. 111 co.1 Cost., ma risulta ricompresa, ai fini di causa, nella matrice legale di ogni prestazione ex art.23 Cost., oltre che nella latitudine dei limiti gravanti sulla proprietà ex art.42 Cost., concorrendoad innalzare, con la certezza del diritto, e dunque sicurezza della medesima decisione anche amministrativa per casi uguali, la cennata prevedibilitàdella stessa decisione giudiziaria; 40. infine, la specialità della disciplina applicata neutralizza altresì la portata attribuita in sentenza ( pag. 14) alla attività di ‘ caratterizzazione ’ spontanea perseguita dalla ricorrente , posto che l’erroneità del complesso ordine d’intervento impartito a [OSCURATO:PERSONA], mediante gli atti unitariamente impugnati, travolge i connotati dell’inadempimento, non facendo valere la P.A. la circostanza in termini di ob bligazione quanto piuttosto di ‘anticipazionedi quell’apporto collaborativo tra privato e P.A. nella gestione dello stato di crisi ambientale’ ; si tratta di un titolo giustificativo che viene menoin ragione dell’accoglimento de i primi due motivi, apparen do erronea la richiesta di m.i.s.e. a carico di soggetto provatamente estraneo ad un nessocausale con l’inquinamento ed altresì assente una comprovata ricerca del responsabile dell’inquinamento , cui era comunque tenuta l’amministrazione; ricorson.9652/2021- sez. S.U. U d. 10.1.2023 pagina 35 di 36 est. M.Ferro 41. il terzo e quarto motivo , per un profilo risultano assorbiti , ove la sentenza,erroneamente e come visto , ascrive al proprietario incolpevole una responsabilità oggettiva che prescinde dal nesso causale, oltre che dall’elemento soggettivo ; per altro profilo, le censu re sono fondate , trascurandola sentenza che l’inapplicab i lità degli artt.2050 - 2051 c.c. – al di là della non perspicua portata argomentativa assunta dal relativo richiamo nella ratio decidendi di pag. 19 - discende direttamente dalla natura interamente speciale propria del codice dell’ambiente ; si è cioè di fronte , dopo l'introduzione della Direttiva 2004/35/CE, ad un corpo normativo appositamente dedicato, come chiarito in dottrina, alla tutela dell'illeci to ecologico,ormai slegato dal sistema regolativo de ll'illecito civile ordinario di cuiagli artt. 2043 e s. c.c. , come si evince dalla minuta descrizione tanto de l regime di responsabilità quanto de i soggetti responsabili — e tra essi, primariamente,gli operatori professionali — e soprattutto del perimetro di applicazione della disciplina, il quale viene escluso nei casi di fenomeni naturali di carattere eccezionale, incontrollabili o inevitabili ; ne discende l’insussistenzadi una comunanza operativa fra il regime di responsabilità per dannoambientale di cui alla Parte VI cod. amb. e quello per cose in custodia dicui all'art. 2051 c.c. , mentre la nozione di attività pericolosa dell’art.205 0 c.c. appare piuttosto trasfigurata nel codice, per altri fini, nella nozione di attività professionale di cui all’art.298bis; anche la giurisprudenza amministrativa,valorizzando i compiti di realizzo delle opere di bonifica in capo alle amministrazioni e nel