Cassazione n. 04897/2024

4 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.34755/2018 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA], Emanuela FERAUDO, Manuela MAZZOCCO, Eleonora PARLAVECCHIO , elettivamente domiciliate in Roma, via [OSCURATO:PERSONA] n. 36, presso lo studio dell’avv. C orrado B uscemi , che le rappresenta e difende -ricorrente - contro -controricorrenti – -controricorrente - avverso la s entenza n. 4521 /201 8 de lla Corte d’Appello di Roma, depositata il 3.7.2018; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10.1.2024dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] Le ricorrent i , avendo frequentato con esito positivo ciascuna un corso di specializza zione medic o - chirurgica presso l’Università degli Studi di Roma «[OSCURATO:PERSONA]» tra il 1998 e il 2006, si rivolsero al Tribunale di questa città , per chiedere l a condanna dello Stato italiano –evocato attraverso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, il Ministero della Salute e il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali – nonché dell a predetta Università degli Studi al risarcimento dei dann i subit i per il tardivo adempimento del legislatore interno all’obbligo, derivante dalle direttive europee, di garantire ai medici un adeguato trattamento economico durante lo svolgimento dei corsi di specializzazione comuni a tutti gli Stati membri della (in allora) Comunità europea o comuni ad almeno due Stati membri. In particolare, l e dottoress e d ava no atto di avere ricevuto la borsa di studio prevista dalla prima legge di adeguamento (d.lgs. n. 257 del 1991), mentre ritenevano di avere diritto al più favorevole trattamento disposto a i sensi dell’art. 39 del successivo d.lgs. n. 368 del 1999 (cui diede attuazione per la prima volta il d.P.C.M. 7.3.2007, con decorrenza soloa partire d all’anno accademico 2006/2007) ; e ciò, appunto, a titolo di risarcimento del danno, dovendosi intendere tale migliore remunerazione economica anch’essa necessaria ai fini dell’e ffettiv o adempimento de ll’obbligo comunitario. Inoltre, lericorrenti lamentava no che – contrariamente a quanto disposto dall’art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991 –l’importo della borsa di studio era stato corrisposto senza gli aumenti a titolo diindicizzazione al tasso di inflazione programmato e di adeguamento triennale agli incrementi retributivi previst i dalla contrattazionecollettiva del comp arto sanità , chiede ndo quindi la condanna dei convenuti al pagamento anche di questi accessori. Instauratosi il contraddittorio, il Tribunale, ritenuta la legittimazione passiva della sola Presidenza del Consiglio dei Ministri, rigettò , siccome infondat e , tutte l e domand e di risarcimento del danno. Le ricorrent i si rivolse ro quindi alla Corte di Appello d i Roma, la qualerespinse l’impugnazione. Contro la sentenza della Corte d’Appello l e dottoress e hannoproposto ricorso per cassazione articolato in due motivi . L’Avvocatura Generale dello Stato ha depositato controricorso per conto delle amministrazioni dello Stato. Anche l’Università degli Studi di Roma «[OSCURATO:PERSONA]» ha depositato un proprio controricorso. L a sola Avvocatura dello Stato ha depositato memoria illustrativa nel termine di legge anteriore alla data fissata per la trattazione in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380-bis.1 c.p.c. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il primo motivo di ricorso denuncia , testualmente, «Violazione e falsa applicazione degli artt. 20, 35, 37, 39, 40 e 46 del Decreto Legislativo 17 agosto 1999, n. 368, nonché violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 4 e 6 del D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257 e dell’art. 1, commi 300 e 612, della Legge 23 dicembre 2005, n. 266 e del D.P.C.M. 7 marzo 2007 (emanato in attuazione dell’art. 37, comma 2, del D.Lgs. n. 368/1999), sia in relazione all’art. 11 delle Preleggi al Codice Civile, sia in relazione agli allegati delle direttive comunitarie 75/363/CEE, 82/76/CEE e 93/16/CEE. Violazione dell’allegato della Direttiva del Consiglio Europeo 75/363/CEE introdotto dall’art. 13 delle direttiva del Consiglio Europeo 82/76/CEE, del predetto art. 13 della direttiva del Consiglio Europeo 82/76/CEE, nonché dell'allegato I della direttiva del Consiglio Europeo 93/16 CEE, anche in relazione all’art. 1 della L. 24 aprile 1998 n. 128 ed al relativo allegato A ed agli obblighi discendenti dalla appartenenza dell’Italia alla Comunità Europea. Violazione e falsa applicazione dell’art. 249, comma 3, del [OSCURATO:PERSONA] delle [OSCURATO:PERSONA] del 25 marzo 1957, ratificato in Italia con legge 14 ottobre 1957, n. 1203, e del principio comunitario di leale cooperazione tra stati membri ed istituzioni comunitarie. Omesso esame circa più fatti decisivi per il giudizio e oggetto di discussione tra le parti (art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.)». Le ricorrenti ribadiscono la tesi secondo cui la borsa di studio assegnata con il d.lgs. n. 257 del 1991 non era una remunerazione adeguata all’impegno richiesto ai medici specializzandi, perché solo con il d.lgs. n. 368 del 1999 l’Italia avrebbe finalmente ottemperato all’obbligo di adeguare il diritto interno a quello dettato dall’Unione europea (all’epoca Comunità europea), salvo poi però procrastinar n e illegittimamente l’effettiva applicazione fino all’anno accademico 2006/2007. Pertanto, le ricorrenti ritengono di avere diritto al risarcimento del danno in misura pari alla differenza economica tra il trattamento loro dovuto (quello previsto dal d.P.C.M. 7.3.2007, emanato in attuazione dell’art. 37del d.lgs. n. 368 del 1999, o, in proposta alternativa, quello corrispondente alla retribuzione di un medico di prima nomina) e la borsa di studio percepita. 1.1. Il motivoè inammissibile ex art. 360 - bis , n. 1 , c.p.c., perché il provvedimento impugnato ha deciso le questioni di diritto in modo conforme alla consolidata giurisprudenza della Corte e l’esame dei motivi non offre elementi per mutare siffatto orientamento. 1.2. Si deve, infatti, ribadire che: «Il recepimento delle direttive comunitarie che hanno previsto un’adeguata remunerazione per la frequenza delle scuole di specializzazione (direttive non applicabili direttamente nell’ordinamento interno, in considerazione del loro carattere non dettagliato) è avvenuto con la legge 29 dicembre 1990 n. 428 e con il d.lgs. n. 257 del 1991 (che ha riconosciuto agli specializzandi la borsa di studio annua), e non in forza del nuovo ordinamento delle scuole di specializzazione di cui al d.lgs. n. 368 del 1999. Quest’ultimo decreto, nel recepire la direttiva n. 93/16 (che ha codificato, raccogliendole in un testo unico, le precedenti direttive n. 75/362 e n. 75/363, con le relative successive modificazioni), ha riorganizzato l’ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia, istituendo e disciplinando un vero e proprio contratto di formazione (inizialmente denominato “contratto di formazione lavoro” e successivamente “contratto di formazione specialistica”) da stipulare, e rinnovare annualmente, tra Università (e Regioni) e medici specializzandi, con un meccanismo di retribuzione articolato in una quota fissa e una quota variabile, in concreto periodicamente determinate da successivi decreti ministeriali. Tale contratto, peraltro, secondo l’indirizzo ormai consolidato di questa Corte, non dà luogo a un rapporto inquadrabile nell’ambito del lavoro subordinato, né è riconducibile alle ipotesi di parasubordinazione, non essendo ravvisabile una relazione sinallagmatica di scambio tra l’attività degli specializzandi e gli emolumenti previsti dalla legge, restando conseguentemente inapplicabili l’art. 36 Cost. e il principio di adeguatezza della retribuzione ivi contenuto (Cass., 19/11/2008, n. 27481, Cass., 22/09/2009, n. 20403, Cass., 27/07/2017, n. 18670). Ai sensi dell’art. 1, comma 300, della legge n. 266 del 2005, gli effetti delle nuove disposizioni, contenute negli articoli da 37 a 42 del d.lgs. n. 368 del 1999 (le quali prevedono sia la stipula del nuovo contratto di formazione, con gli specifici obblighi che ne derivano, sia il corrispondente trattamento economico), sono applicabili … solo a decorrere dall'anno accademico 2006/2007. … Per gli iscritti alle scuole di specializzazione negli anni accademici precedenti al 2006/2007 è stato quindi espressamente disposto che continuasse a operare la precedente disciplina del 1991, sia sotto il profilo ordinamentale che sotto quello economico. La direttiva n. 93/16, che costituisce un testo meramente compilativo, di coordinamento e aggiornamento delle precedenti disposizioni comunitarie già vigenti, non ha carattere innovativo, con riguardo alla misura dei compensi da riconoscersi agli iscritti alle scuole di specializzazione. La previsione di un’adeguata remunerazione per i medici specializzandi è infatti contenuta nelle precedenti direttive n.75/362, n. 75/363 e n. 82/76 (le cui disposizioni la direttiva n. 93/16 si limita a recepire e riprodurre senza alcuna modifica), e i relativi obblighi risultano già attuati dallo Stato italiano con l’introduzione della borsa di studio di cui al d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257. … Il nuovo ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia introdotto con il d.lgs. n. 368 del 1999, e il relativo meccanismo di retribuzione, non possono pertanto ritenersi il primo atto di effettivo recepimento e adeguamento dell’ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie, in particolare per quanto riguarda la misura della remunerazione spettante ai medici specializzandi, ma costituiscono il frutto di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi … L’inadempimento dell’Italia agli obblighi comunitari, sotto il profilo in esame, è dunque cessato con l’emanazione del d.lgs. n. 257 del 1991» (così Cass. n. 8503/2020, alla cui più ampia motivazione si rinvia, ai sensi dell’art. 118 disp. att. c.p.c.; conformi, in precedenza, tra le altre: Cass. nn. 14168/2019, 24804/2018, 6355/2018, 4449/2018; allo stesso modo, successivamente, tra le più recenti: Cass. nn. 36591/2023, 23122/2023, 16365 / 2023, 4082 / 2023, 3867 / 2023, 36427/2022, 31311 / 2022, 31112 / 2022, 30507 / 2022, 28665/2022). È appena il caso di aggiungere, in risposta a un argomento speso nel ricorso, che, poichéla normativa contenuta nel d.lgs. n. 368del 1999 non rappresenta l’adempimento di un obbligo comunitario (già assolto con l’emanazione del d.lgs. n. 257 del 1991), ma una libera scelta normativa del legislatore italiano, non può porsi alcunprofilo di illegittima disparità di trattamento tra i medici che hanno frequentato i corsi di specializzazione prima della nuova norma e quelli che lihanno frequentati dopo. Si tratta, infatti, di nient’altro che del naturale effetto della successione delle leggi nel tempo , che comporta l’applicazione di discipline differenziate ratione temporis. Per la stessa ragione, nessuna rilevanza ha, nel caso di specie, la sancita applicabilità del d.lgs. n. 257 del 1991 ai medici ancora in corso di specializzazione al 1°.1.1983, anche se iscritti prima di quella data (Cass. S.U. n. 20278/2022; Corte di Giustizia UE 3 .3. 2022 , in causa C - 590/20 ). Infatti, tale applicazione generalizzata fin dal momento della scadenza del termine assegnato agli Stati membri per adeguare gli ordinamenti interni alla normativa europea (1°.1.1983) è resa necessaria proprio dalla circostanza che il d.lgs. n. 257 del 1991 rappresentò il necessario (e tardivo) adempimento di quell’obbligoda parte della Repubblica italiana. 2. Con il secondo motivo le ricorrent i denuncia no «Violazione e falsa applicazione dell ’ art. 6 del Decreto Legislativo 8 agosto 1991, n. 257, nonché degli artt. 7 del Decreto-Legge 19 settembre 1992, n. 384, convertito nella Legge n. 438 del 1992, dell’art. 3, comma 36, della Legge n.537 del 1993, dell’art. 1, comma 33, della Legge 23 dicembre 1995, n. 549, dell’art. 1, comma 66, della Legge 223 dicembre 1999, n. 662, dell’art. 22della Legge 23 dicembre 1999, n. 488 e dell’art. 36 della Legge n. 289 del 2002, anche in relazione alla sentenza della Corte Costituzionale n. 432 del 1997 ed ai principi in tale sentenza affermati dalla Consulta». La censura si concentra sul diniego del diritto all’incremento dell’importo della borsa di studio per effetto della indicizzazione annuale (riferita al tasso di inflazione programmato) e dell’adeguamento triennale ( in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del Servizio sanitario nazionale), comeprevisto dall’art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991. 2.1. Anche questo motivo è inammissibile ai sensi dell’art. 360-bis, n. 1, c.p.c., perché contrario all’orientamento della Corte di Cassazione consolidatosiinvece nel senso che entrambi gli adeguamenti non sono dovuti, in quanto bloccati da successive disposizioni di legge. 2.2. È sufficiente il rinvio – anche ai sensi dell’art. 118 disp. att. c.p.c. –all’ampia motivazione di Cass. n. 4449/2018, ove è riportata in dettaglio la legislazione che, via via, ha disposto il blocco delle rivalutazioni di «Tutte le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere»(art. 7, comma 5, d.l. n. 384 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 438 del 1992) e ha stabilito che « A partire dal 1998 resta consolidata in lire 315 miliardi la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio per la formazione dei medici specialisti di cui al decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257; conseguentemente non si applicano per il triennio 1998-2000 gli aggiornamenti di cui all'articolo 6, comma 1, del predetto decreto legislativo n. 257 del 1991»(art. 32, comma 12, della legge n. 449 del 1997). Il dato letterale del citato art. 32 evidenzia che il legislatore ha fatto riferimento all’intero corpus normativo contenuto nell’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 257 del 1991, e, dunque, sia all’incremento annuale del tasso programmato d’inflazione sia alla rideterminazione triennale correlata al miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del Servizio sanitario nazionale. Siffatta lettura trova conforto nella circostanza che l’intera quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio per la formazione dei medici specialistici, a far tempo dal 1998, è stata consolidata nell’importo pari a 315 miliardi di lire. Il blocco dell’incremento annuale e della rideterminazione triennale delle borse di studio previsto dal citato art. 32, comma 12, della legge n. 449 del1997 è stato poi confermato dall’art. 36, comma 1, della legge n. 289 del 2002 (legge finanziaria 2003). Tale disposizione, dopo avere stabilito che l’art. 7, comma 5, del d.l. n. 384 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 438 del 1992, come confermato e modificato dall’art. 1, commi 66 e 67, della legge n. 662 del 1996 e, da ultimo, dall’art. 22 della legge n. 488 del 1999, contenenti il divieto di procedere all’aggiornamento delle indennità, dei compensi, delle gratifiche, degli emolumenti e dei rimborsi spesa soggetti ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita, continua ad applicarsi anche nel triennio 2003-2005, prescrive che, fino alla stipula del contratto annuale di formazione e lavoro previsto dall’art. 37 del d.lgs. n. 368 del 1999, l’ammontare delle borse di studio corrisposte ai medici in formazione specialistica ai sensi del d.lgs. n. 237 del 1991, a carico del Fondo sanitario nazionale, rimane consolidato nell’importo indicato dall’art. 32, comma 12,della legge n. 449 del 1997, e successive modificazioni. Il principio affermato da Cass. n. 4449 / 2018 è stato poi ribadito innumerose decisioni conformi (v., ex multis, Cass. nn. 28549/2023, 28496/2023; 28466/2023; 28441/2023; 20692/2023; 17936/2023; Cass. 17619/2023 ; 6894/2023; 30507/2022;9104/2021 ; 13572 / 2019 ) . In definitiva, apartire dal 1998 e sino al 2005, le borse di studio dei medici specializzandi non erano soggette né all’indicizzazione in base al tasso di inflazione programmato, né all’incremento triennale proporzionato all’andamento della contrattazione collettiva nell’ambito del Servizio sanitario nazionale. 3. Dichiarato inammissibile il ricorso, le spese di lite relative al presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo. 4.Si dà atto, in base all’esito del giudizio, che sussiste il presupposto per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115del 2002. P.Q.M. La Corte: dichiara inammissibileil ricors o ; condanna le ricorrenti in solido al pagamentodelle spese del giudizio di legittimità in favore delle amministrazioni dello Stato, liquidate in € 4.000 per compensi , oltre alle spese prenotate a debito; condanna le ricorrenti in solido al pagamento delle spese del giudizio di legittimità in favore dell’Università degli Studi di Roma «[OSCURATO:PERSONA]», liquidate in € 3.000per compensi, oltre a € 200 per esborsi, spesegenerali al 15% e accessori di legge; ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1- qua