Cassazione n. 31639/2025

025 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.12813/2020 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], in persona del legale rappresentante in carica, elettivamente domiciliata in ROMA alla via dei PORTOGHESI n. 12, presso l'. AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO che larappresenta e difende, con domiciliazione telematica come per legge -ricorrente – contro [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante in carica, elettivamente domiciliatain ROMA via G. MERCALLI n. 15, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato [OSCURATO:PERSONA] , con domiciliazione telematica come in atti -ricorrente incidentale – avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO VENEZIA n. 4706/2019 depositata il 31/10/2019.Udita la relazione svolta,nella camera di consiglio del 11/11/2025 , dal [OSCURATO:PERSONA] . lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede alle Sezioni Unite il rigetto dei primi due motivi in punto di giurisdizione del ricorso principale. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] S.r.l. convenne in giudizio, dinanzi al Tribunale di Venezia, l’[OSCURATO:PERSONA] di Venezia (in seguito soltanto l’[OSCURATO:PERSONA]) chiedendo che fosse dichiarato l’inadempimento della convenuta alle obbligazioni assunte con l’Accordo di programma sottoscritto il 5/11/2001 per l’espletamento del servizio di stoccaggio dei fanghi rivenienti dai lavori di dragaggio dei canali della Città di Venezia; in subordine, al fine di sentire dichiarata la responsabilità precontrattuale dell’[OSCURATO:PERSONA] ai sensi dell’art. 1337 c.c.,per avere essa ingiustificatamente abbandonato le trattative e non avere, quindi, concluso il contratto ovvero per avere fatto venire meno la chance della [OSCURATO:SOCIETA]. di addivenire alla conclusione del detto contratto. L’[OSCURATO:PERSONA] si costituì in giudizio e eccepì la carenza di giurisdizione del giudice ordinario a conoscere la controversia, indicando quale giudice competente il [OSCURATO:PERSONA] del Veneto in sede di giurisdizione esclusiva; nel merito chiese il rigetto sia della domanda di inadempimento che di responsabilità precontrattuale e, in ulteriore subordine , chiese dichiararsi l’estinzione dell’obbligazione per impossibilità sopravvenuta e che fosse disposto l’annullamento del contratto e dell’Accordo di programma del [OSCURATO:DATA_NASCITA] stipulato tra essa [OSCURATO:PERSONA], la [OSCURATO:SOCIETA]. e l’[OSCURATO:SOCIETA]. (in seguito divenuta [OSCURATO:SOCIETA].) per carenza di potere dell’[OSCURATO:PERSONA] e in via ulteriormente gradata chiese di limitare il risarcimento deldanno alle sole spese sostenute per la progettazione stante la carenza di prova sugli interessi negativi o al contributo alla progettazione.Il Tribunale di Venezia, disattesa l’eccezione di carenza di giurisdizione, rigettò la domanda. [OSCURATO:PERSONA] S.r.l. propose appello. L’[OSCURATO:PERSONA] si costituì in fase di impugnazione,ripropose le difese già esposte e, in via pregiudiziale, ribadì l’eccezione di carenza di giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della controversia. La Corte d’appello di Venezia, dopo l’espletamento di consulenza tecnica di ufficio, con sentenza n. 4706 del 31/10/2019, ha accolto l’appello e ha condannato l’[OSCURATO:PERSONA] di Venezia al pagamento in favore di [OSCURATO:SOCIETA]. della somma di oltre centosessantunomila euro (€ 161.231,13),oltre interessi legali sulla somma originaria via via rivalutata anno per anno dalla domanda. Avverso la sentenza della Corte territoriale propone ricorso per cassazione l’[OSCURATO:PERSONA] con atto affidato a dodici motivi. Risponde con controricorso, e propone ricorso incidentale, con un motivo, la [OSCURATO:SOCIETA]. L’[OSCURATO:PERSONA] ha depositato controricorso per resistere al ricorso incidentale. Il Procuratore generale ha depositato requisitoria scritta con la quale chiede che siano disattesi i motivi di ricorso in punto di giurisdizione. [OSCURATO:PERSONA] I motivi di ricorso sono i seguenti. I° motivo: violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c., dei canoni di interpretazione del contratto di cui agli artt. 1362 e segg. c.c. in particolare degli artt. 1362 e 1363 c.c. nonché dell’art. 15 della legge n. 241del 1990. II° motivo: difetto di giurisdizione del giudice ordinario; violazione dell’art. 11, comma 5, della legge n. 241 del 1990 come richiamato dall’art. 15 della medesima legge, dell’art. 133, comma 1, lettera a) n. 2 del d.lgs. n. 104 del 2010 ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c. I due motivi sono congiuntamente sviluppati dalla difesa erariale e si incentrano sull’avere la Corte territoriale interpretato, in violazione degli artt. 1362 e 1363 c.c., l’Accordo del [OSCURATO:DATA_NASCITA], denominato «Accordo di programma tra l’[OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., [OSCURATO:SOCIETA] per la realizzazione di un impianto piattaforma provvisoria per la lavorazione e il trattamento di fanghi provenienti dall’escavo dei canali portuali di Venezia» senza considerare che l’Autorità vi aveva aderito esclusivamente per le finalità pubbliche in premessa e in ragione della presenza di un’azienda di proprietà comunale, quale l’[OSCURATO:SOCIETA]. e in quanto si trattava di un accordo esecutivo di un altro Accordo di programma stipulato tra la stessa [OSCURATO:PERSONA] e il Magistrato delle Acque di Venezia approvato con d.P.C.M. del 12/02/1999. La natura pubblica dell’Amav e il contenuto dell’Accordo del [OSCURATO:DATA_NASCITA], avente ad oggetto la valutazione dei costi e gli indirizzi degli altri enti pubblici coinvolti nel progetto, rendevano palese che si era in presenza di un programma o accordo tra Amministrazioni per disciplinare lo svolgimento di attività di interesse comune e al quale era applicabile l’art. 15 della legge n. 241 del 1990. La partecipazione della [OSCURATO:SOCIETA]., quale parte privata, all’Accordo del [OSCURATO:DATA_NASCITA], era giustificata in considerazione della fase successiva, solo eventualmente realizzabile, di attuazione del progetto a valle, mediante capitali privati anche attraverso il project financing. III° motivo: omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5 c.p.c. Il motivo si incentra sull’avere la Corte di merito omesso di considerare circostanze di fatto che inducevano a escludere che tra la [OSCURATO:SOCIETA]. e l’[OSCURATO:PERSONA] si fosse fatto luogo a trattative, in quanto dalla parte pubblica erano in corso passaggi autorizzativi fondamentali senza i quali il contratto non avrebbe potuto venire in essere IV° motivo: omessa motivazione della sentenza. Motivazione apparente. Violazione dell’art. 132, lett. b) c.p.c. ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4 c.p.c. e all’art. 111 della Costituzione. Il motivo concerne il passo della motivazione di cui al paragrafo 19 della sentenza impugnata, nel quale, pur ammettendosi che non si era addivenuti alla stipula di un contratto, la Corte territoriale imputava all’[OSCURATO:PERSONA] la rottura delle trattative con la [OSCURATO:SOCIETA]. dopo che questa aveva presentato il progetto alla Regione Veneto. V° motivo: violazione dei canoni di interpretazione del contratto di cui agli artt. 1362 e segg. e dell’art. 1366 c.c. Errata ricostruzione della volontà contrattuale. In particolare esistenza di clausole condizionanti. VI° motivo: violazione e falsa applicazione dell’art. 1337 e dell’art. 1338 c.c. I primi due motivi del ricorso principale sono sviluppati insieme e si incentrano sull’omessa considerazione di clausole condizionanti, ossia di previsioni del detto Accordo che subordinavano la vincolatività degli impegni con esso assunti all’approvazione del progetto esecutivo nella Conferenza di servizi e dopo il rilascio delle autorizzazioni necessarie da parte delle PP. AA. competenti. VII° motivo: omessa motivazione della sentenza. Motivazione apparente. Violazione dell’art. 132, lett. b) del c.p.c., ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4 c.p.c. e all’art. 111 della Costituzione. Il motivo censura la sentenza della Corte territoriale laddove questa ritiene che fossero in corso delle trattative avanzate e che le stesse avessero ingenerato affidamento ragionevole circa la conclusione del contratto senza fornire adeguata giustificazione del detto assunto e non tenendo conto delle suddette clausole condizionanti.VIII° motivo violazione e falsa applicazione degli artt. 2697 c.c. e 115 c.p.c. ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c. Il motivo censura la sentenza d’appello per avere questa sostanzialmente invertito l’onere della prova, sollevando la parte privata dalla prova dei fatti costitutivi posto che la [OSCURATO:SOCIETA]. nulla aveva provato in ordine ai danni subiti e segnatamente alcun peso era stato attribuito all circostanza del non avere il consulente tecnico di ufficio reperito il progetto per la cui realizzazione erano stati riconosciuti i danni alla [OSCURATO:SOCIETA]. IX° motivo: omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5 c.p.c. Violazione e falsa applicazione degli artt.115 e 116 c.p.c. in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c. Il motivo censura la sentenza della Corte territoriale per avere questa recepito la consulenza tecnica di ufficio laddove riconosceva danni alla [OSCURATO:SOCIETA]. anche per le società partecipate. X° motivo: omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 5 c.p.c. La censura è mossa avuto riguardo alla mancata considerazione delle contestazioni mosse dalla difesa dell’[OSCURATO:PERSONA] alla consulenza tecnica di ufficio. XI° motivo: violazione e falsa applicazione degli artt. 81, 99 e 112 c.p.c. in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4 c.p.c. La contestazione si incentra sui danni riconosciuti anche alle società collegate o partecipate [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. e [OSCURATO:SOCIETA]., estranee al giudizio. XII° motivo: violazione e falsa applicazione degli artt. 81, 99 e 13 e 2462 c.c. in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c. Il motivo censura la sentenza d’appello per non avere tenuto in considerazione l’autonomia patrimoniale delle società [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. riconoscendo i danni ad esse relativi alla stessa [OSCURATO:SOCIETA]., senza che le stesse avessero mai partecipato al giudizio. L’unico motivo del ricorso incidentale della [OSCURATO:SOCIETA]. reca censura di omessa o apparente motivazione della sentenza in violazione degli artt. 132 e 161 c.p.c. in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4 c.p.c. laddove la Corte di merito ha escluso dal risarcimento dovuto le spese sostenute per la costituzione della società [OSCURATO:SOCIETA]., che era stata costituita dalla [OSCURATO:SOCIETA]. al solo fine di realizzare l’intervento di cui all’Accordo di programma del [OSCURATO:DATA_NASCITA] e quindi evidenzia che la [OSCURATO:SOCIETA]. non avrebbe sostenuto le spese relative alla costituzione della società se non fosse stato necessario dare attuazione all’Accordo stesso. In via pregiudiziale è necessario esaminare i primi due motivi del ricorso principale, con i quali è dedotta la questione di carenza di giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della controversia. La questione di giurisdizione venne ritualmente proposta dalla difesa erariale sin dal primo atto difensivo, ossia con la comparsa di risposta in primo grado, dinanzi al Tribunale di Venezia,dell’[OSCURATO:PERSONA], ed è stata via via mantenuta in vita, mediante la sua riproposizione sia nella fase d’appello che nella presente fase e sul punto non vi è contestazione della controparte, cosicché la questione può essere ancora esaminatain quanto ritualmente devoluta. Al momento della proposizione della domanda giudiziale da parte della [OSCURATO:SOCIETA]. era vigentigli artt. 11 e 15 della legge n. 241 del 1990 come modificat5dalle leggi n. 15 del 11/02/2005 e dalla legge n. 80 del 2005. Segnatamente l’art. 11 della legge n. 241 del 1990, come modificato dall’art. 7 della legge n. 15 del 2005 era del seguente tenore: Art. 11 (Accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento). -1. In accoglimento di osservazioni e proposte presentate a norma dell'art. 10, l'amministrazione procedente può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero in sostituzione di questo. 1-bis. Al fine di favorire la conclusione degli accordi di cui al comma 1, il responsabile del procedimento può predisporre un calendario di incontri cui invita, separatamente o contestualmente, il destinatario del provvedimento ed eventuali controinteressati. 2. Gli accordi di cui al presente articolo debbono essere stipulati, a pena di nullità, per atto scritto, salvo che la legge disponga altrimenti. Ad essi si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili. 3. Gli accordi sostitutivi di provvedimenti sono soggetti ai medesimi controlli previsti per questi ultimi. 4. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l'amministrazione recede unilateralmente dall'accordo, salvo l'obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato. 4-bis. A garanzia dell'imparzialità e del buon andamento dell'azione amministrativa, in tutti i casi in cui una pubblica amministrazione conclude accordi nelle ipotesi previste al comma 1, la stipulazione dell'accordo è preceduta da una determinazione dell'organo che sarebbe competente per l'adozione del provvedimento. 5. Le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi di cui al presente articolo sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo». All’Accordo del [OSCURATO:DATA_NASCITA] presero parte, come già scritto, l’[OSCURATO:PERSONA], odierna ricorrente, l’Amav (ora [OSCURATO:SOCIETA]) s.p.a. e la [OSCURATO:SOCIETA]Quest’ultima, sulla base dell’accordo era il soggetto attuatore dell’Accordo stesso, se del caso in collaborazione con la [OSCURATO:SOCIETA]. e con previsione del finanziamento anche mediante finanza di progetto (project financing). Lo stesso Accordo del 5/11/2001, inoltre, era attuativo e comunque seguiva, non solo cronologicamente ma quale sviluppo procedimentale, l’Accordo di programma per la chimica di [OSCURATO:PERSONA] stipulato tra l’Autorità portuale e il magistrato delle Acque di Venezia e recepito con il d.P.C.M. del 12/02/1999 con il quale l’[OSCURATO:PERSONA] era stata incaricata della manutenzione ordinaria e straordinaria e del drenaggio dei canali portuali e di grande navigazione della laguna di Venezia nel rispetto delle competenze assegnate dalla legge n. 84 del 1994. Queste Sezioni Unite hanno da tempo affermato che le controversie relative alla formazione, conclusione e esecuzione degli accordi di programma, in quanto sostitutivi di provvedimento amministrativo, sono devolute alla cognizione del giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva. In particolare la risalente Sez. U n. 12725 del 14/06/2005 ha affermato, con riferimento a controversia della quale era parte anche una società per azioni, quale attuatrice di un accordo riferibile alla disciplina di cui all’art. 27 della legge n. 142 del 1990, successivamente trasfusa nell'art. 34 del d.lgs. n. 267 del 2000, l’attribuzione della controversia al giudice amministrativo in quanto l’Accordo di programma è riconducibile alla previsione dell’art. 15 della legge n. 241 del 1990 che configura «un modulo convenzionale di valenza generale attraverso il quale le amministrazioni che partecipano all'accordo rendono possibile e disciplinano il coordinato esercizio di funzioni proprie, nella prospettiva di un risultato di comune interesse, individuato attraverso uno specifico procedimento amministrativo». In tempi meno r isalenti questa Corte (Sez. U, Ordinanza n. 18192 del 29/07/2013) ha affermato che è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto il risarcimento dei danni, od in subordine l'ingiustificato arricchimento, derivanti dall'inosservanza da parte di una società privata agli obblighi di un accordo di programma stipulato tra enti pubblici, cui la prima aveva successivamente aderito, finalizzato alla bonifica ed al recupero di un'intera zona industriale, trattandosi di causa inerente all'esecuzione di un accordo da qualificarsi come integrativo o sostitutivo di provvedimenti amministrativi di tali enti, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, che ricomprende tali controversie tra quelle riservate al giudice amministrativo, senza che alcun rilievo possa attribuirsi alla clausola sulla competenza territoriale contenuta in detto accordo, non potendo essa derogare alla giurisdizione circa gli effetti del menzionato accordo sostitutivo. Con riferimento alla controversia in esame, tuttavia, non reputano le Sezioni Unite che essa rientri nella detta giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,in quanto in essa non si agitano questioni concernenti la formazione o l’esecuzione di un accordo di programma concluso tra [OSCURATO:PERSONA] e comunque tra soggetti pubblici. Nella specie l’Accordo del [OSCURATO:DATA_NASCITA] si pone a valle di un Accordo di programma, stipulato nell’anno 1999 e sottoscritto dall’[OSCURATO:PERSONA] e il Magistrato alle acque di Venezia, denominato «Accordo di programma per la chimica a [OSCURATO:PERSONA]» e approvato con d.P.C.M. del 12/02/1999. Il detto accordo di programma era seguito da ulteriori accordi di programma per garantire la bonifica e il dragaggio dei canali portuali, intervenuti il 15/06/1999 e il 25/01/2001. L’accordo del [OSCURATO:DATA_NASCITA],sulla cui interpretazione vertono i primi due motivi di ricorso in punto di giurisdizione, non era sostitutivo di alcun provvedimento amministrativo, che costituisce la caratteristica principale del detto modulo procedimentale, in quanto la scelta del contraente privato, ossia della [OSCURATO:SOCIETA]., quale soggetto avente le competenze e i mezzi per lo stoccaggio dei fanghi provenienti dagli scavi dei canali portuali di Venezia era già stata compiuta. Sul punto appare conducente quanto scritto alla pag. 3, punto 4, del documento riproduttivo dell’Accordo del [OSCURATO:DATA_NASCITA]: «l’[OSCURATO:PERSONA] di Venezia ha analizzato la proposta tecnico economica presentata da [OSCURATO:SOCIETA]. il 31/03/2001, ed ha individuato i citati soggetti allo scopo di collaborare con loro per la realizzazione di un impianto per il trattamento dei fanghi provenienti dai canali portuali lagunari». Il detto punto dell’accordo di programma del [OSCURATO:DATA_NASCITA] conduce a ritenere che la scelta della [OSCURATO:SOCIETA]., ossia del contraente deputato all’attuazione dell’accordo del 5/ 11 /2001 , era già stata effettuata, quantomeno dall’[OSCURATO:SOCIETA]., secondo i moduli procedimentali propri del diritto privato, in quanto l’[OSCURATO:SOCIETA]. è società per azioni e quindi governata dalle regole del diritto comune e l’intervento del soggetto pubblico, ossia dell’[OSCURATO:PERSONA] si poneva in termini di mera valutazione positiva della proposta formulata congiuntamente dall’[OSCURATO:SOCIETA]. e dalla [OSCURATO:SOCIETA]. al fine della realizzazione di un impianto per il trattamento dei fanghi. A mezzo dell’accordo in controversia, dunque, non veniva in alcun modo posto in essere un atto sostitutivo di un provvedimento amministrativo e l’[OSCURATO:PERSONA] si limitava a valutare in senso positivo la proposta formulata dalle due suddette società, da considerarsi entrambe private a tutti gli effetti, [OSCURATO:SOCIETA]. In detta ottica l’adesione all’accordo da parte di un soggetto pubblico, quale nella specie l’[OSCURATO:PERSONA], non è suscettibile di radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in considerazione dell’avere essa agito aderendo a una proposta elaborata da due società di diritto privato.[OSCURATO:PERSONA] S.p.a. è, sebbene la sua denominazione sia mutata in [OSCURATO:SOCIETA]., una società privata, sebbene interamente in mano pubblica (del Comune di Venezia), che agisce su di un piano paritario e alla quale non è riconosciuto alcun potere pubblico per l’emanazione di provvedimenti amministrativi di ambito pubblicistico. La soluzione sopra delineata risulta coerente con l’evoluzione dell’orientamento di queste Sezioni Unite in punto di riparto di giurisdizione con riguardo agli accordi sostitutivi di provvedimento. Queste Sezioni Unite hanno, infatti, di recente affermato, con riferimento alla disciplina in punto di giurisdizionedettata dal codice del processo amministrativo, che spetta al giudice ordinario la cognizione in ordine ad una controversia di cui all'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del d.lgs. n. 104 del 2010 (c.p.a.), laddove riguardi solo questioni di carattere meramente patrimoniale fra le parti, che si pongono "a valle" rispetto alla conclusione dell'accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo e, pertanto, non hanno direttamente ad oggetto la conclusione dell'accordo né l'esercizio dei poteri autoritativi che l'accordo stesso sostituisce (Sez. U n. 20464 del 24/06/2022). Alla stregua di quanto esposto il primo e il secondo motivo di ricorso sono, pertanto, infondatie devono, pertanto, essere rigettati. I restanti motivi del ricorso principale e il ricorso incidentale dovranno essere esaminati dalla Sezione I di questa Corte, alla quale gli atti vanno restituiti. P.Q.M La Corte a