Cassazione n. 19030/2022

iato la seguente SENTENZA sul ricorso 2012/2016 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 64, presso lo studio dell’avv. [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende in virtù di procura in calce al ricorso; - ricorrente - contro COMUNE di BARI, in persona del sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 53, presso lo studio dell’Avv. [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dagli avv. [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] dell’Avvocatura comunale; F i r m a t o D a : D ' U R S O G I U S E P P I N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 5 b a d c 2 5 e a b c 9 a 9 6 3 f 2 b 9 2 6 1 c 8 3 7 2 4 c 6 - F i r m a t o D a : M A N N A F E L I C E E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 9 8 7 9 d b e 5 8 b f 8 a 6 4 d b c 3 5 f 6 0 c b 1 6 1 7 a 5 F i r m a t o D a : C A P O N I R E M O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 7 0 e 4 3 8 4 b a 2 a 0 f 5 5 3 2 5 a 0 d 0 7 2 f a 4 f 9 e 3 Numero registro generale 2012/2016 Numero sezionale 988/2022 Numero di raccolta generale 19030/2022 Data pubblicazione 13/06/2022 - controricorrente - avverso la sentenza n. 2689/2015 del [OSCURATO:PERSONA], pubblicata il [OSCURATO:DATA_NASCITA]; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 05/05/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni del Pubblico Ministero, nella persona del [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto il rigetto del ricorso; letta la memoria di [OSCURATO:SOCIETA]; [OSCURATO:PERSONA] Nel 2009 la Polizia municipale del Comune di Bari contesta a [OSCURATO:SOCIETA]., titolare di un'autorizzazione amministrativa per la vendita al minuto di generi non alimentari nella zona industriale di Bari, odierna ricorrente in cassazione, violazione dell’obbligo di chiusura domenicale e festiva degli esercizi commerciali. La relativa ordinanza ingiunzione (441/2011) è emessa il 25/11/2011 e impugnata da [OSCURATO:PERSONA] con ricorso ex art. 22 l. 689/1981 davanti al Giudice di Pace di Bari. La ricorrente ritiene che nelle località turistiche e nelle città d'arte, quale la città di Bari, gli esercizi commerciali abbiano facoltà di derogare all'obbligo di chiusura festiva, specie in virtù dell’art. 12 d. lgs. 114/1998. Si costituisce in giudizio il Comune di Bari chiedendo il rigetto dell'opposizione poiché provvedimento sanzionatorio è stato validamente emesso sulla base dell’art. 18 l. r. Puglia 11/2003, come modificato dalla l. r. Puglia 5/2008. Con sentenza del 28/03/2013 il Giudice di Pace di Bari rigetta l'opposizione. La pronuncia in primo grado è confermata in appello con la sentenza in epigrafe, avverso la quale [OSCURATO:PERSONA] propone ricorso per cassazione sorretto da tre motivi. Il Comune di Bari resiste con controricorso. Con ordinanza interlocutoria 11808/2020 questa Corte rigetta i primi due motivi di ricorso, mentre una diversa sorte è RG 2012/2016 S2 - ud. 05-05-2022 -2- F i r m a t o D a : D ' U R S O G I U S E P P I N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 5 b a d c 2 5 e a b c 9 a 9 6 3 f 2 b 9 2 6 1 c 8 3 7 2 4 c 6 - F i r m a t o D a : M A N N A F E L I C E E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 9 8 7 9 d b e 5 8 b f 8 a 6 4 d b c 3 5 f 6 0 c b 1 6 1 7 a 5 F i r m a t o D a : C A P O N I R E M O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 7 0 e 4 3 8 4 b a 2 a 0 f 5 5 3 2 5 a 0 d 0 7 2 f a 4 f 9 e 3 Numero registro generale 2012/2016 Numero sezionale 988/2022 Numero di raccolta generale 19030/2022 riservata al terzo motivo, con cui il ricorrente censura come Data pubblicazione 13/06/2022 omissione di esame circa un fatto decisivo la mancata pronuncia del Tribunale sulla questione di legittimità costituzionale da lui sollevata ed avente ad oggetto l’art. 18, co. 4, 5, e 6 l. r. Puglia 11/2003, come modificato dalla l. r. Puglia 5/2008, per contrasto con gli artt. 3, 41 e 117, co. 2, lett. e) e m) Cost.Riqualificato il vizio come omissione di pronuncia ex art. 112 cod. proc. civ. su una eccezione rilevante ai fini della decisione, censurabile ex art. 360, n. 4 c.p.c., la Corte richiama Corte cost.239/2016, sopravvenuta dopo la sentenza impugnata in cassazione, con la quale, tra l’altro, sono stati dichiarati costituzionalmente illegittimi gli artt. 9, co. 4 e 13 co. 7, lett. c) l. r. Puglia 24/2015, che prevedono regolazioni degli orari degli esercizi commerciali, per violazione dell'art. 117, co. 2 lett. e) Cost., che riserva la materia della tutela della concorrenza alla esclusiva competenza statale. La Corte costituzionale sottolinea che il legislatore statale è intervenuto per assicurare la liberalizzazione degli orari degli esercizi commerciali, dapprima con l'art. 3, co. 1, lett. d-bis) d.l. 223/2006, conv. in l. 248/2006, e poi con l'art. 31, co. 1 d.l. 201/2011, conv. in l. 214/2011. Con tali interventi le attività commerciali, come individuate dal d. lgs. 114/1998 e quelle di somministrazione di alimenti e bevande possono svolgersi senza i limiti concernenti, tra l'altro, «il rispetto degli orari di apertura e di chiusura, l'obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonché quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell'esercizio». Di conseguenza questa Corte si determina a sollevare, con ord. 11808/2020, questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 117, co. 2, lett. e) Cost., dell'art. 18 l. r. Puglia 11/2003, come modificato dall'art. 12 l. r. Puglia 5/2008, che disciplina l'obbligo della chiusura domenicale degli esercizi di vendita al dettaglio. Corte cost.223/2021 dichiara infondata la questione, poiché i parametri interposti evocati – in particolare il predetto art. 31, co. 1 d.l. RG 2012/2016 S2 - ud. 05-05-2022 -3- F i r m a t o D a : D ' U R S O G I U S E P P I N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 5 b a d c 2 5 e a b c 9 a 9 6 3 f 2 b 9 2 6 1 c 8 3 7 2 4 c 6 - F i r m a t o D a : M A N N A F E L I C E E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 9 8 7 9 d b e 5 8 b f 8 a 6 4 d b c 3 5 f 6 0 c b 1 6 1 7 a 5 F i r m a t o D a : C A P O N I R E M O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 7 0 e 4 3 8 4 b a 2 a 0 f 5 5 3 2 5 a 0 d 0 7 2 f a 4 f 9 e 3 Numero registro generale 2012/2016 Numero sezionale 988/2022 Numero di raccolta generale 19030/2022 201/2011, entrato in vigore il 6 dicembre 2011 e privo di efficacia Data pubblicazione 13/06/2022 retroattiva, non è idoneo, ratione temporis, a determinare l'illegittimità costituzionale della citata norma regionale per il periodo anteriore. Aggiunge la Corte costituzionale di non poter procedere d'ufficio a considerare il periodo successivo all'entrata in vigore della novella, poiché, per quest'ultimo, la valutazione di legittimità costituzionale della norma non si pone in rapporto di pregiudizialità con le questioni sollevate, non potendo l'eventuale pronuncia di illegittimità costituzionale rilevare nei giudizi a quibus. Nel febbraio 2022, [OSCURATO:PERSONA] presenta istanza per la prosecuzione della causa dinanzi a questa Corte. In tale atto invoca l’applicazione retroattiva della lex mitior alla luce di Corte cost. 63/2019, la quale richiamando i cosiddetti «criteri Engel» della CEDU (sentenze 08/06/1976, Engel e altri contro [OSCURATO:PERSONA]; [OSCURATO:DATA_NASCITA], [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. contro Italia; [OSCURATO:DATA_NASCITA], [OSCURATO:PERSONA] e altri contro Italia) ha sancito l’applicabilità del principio della retroattività della legge più favorevole anche alle sanzioni amministrative che hanno natura e finalità punitiva. [OSCURATO:PERSONA] 1. - A sostegno dell’applicabilità della lex mitior la ricorrente premette la natura e la finalità punitiva della sanzione comminata dall’art. 18 l. r. Puglia 11/2003. Tale disposizione avrebbe uno scopo punitivo, deterrente e repressivo in quanto è diretta alla generalità dei consociati e non al mero risarcimento dei danni patrimoniali. La sanzione pecuniaria varia da un minimo di 2000 Euro a un massimo di 15.000 Euro, cui si aggiunge la sanzione accessoria della sospensione dell’attività di vendita in caso di particolare gravità ovvero di recidiva infra annuale. Su questa premessa, al fine di determinare l’applicazione retroattiva della lex mitior al caso de quo, il ricorrente individua due strumenti. Il primo aspira a conferire carattere retroattivo all’abrogazione dell’art. 18 l. r. Puglia 11/2003 disposta dall’art. 67 l. RG 2012/2016 S2 - ud. 05-05-2022 -4- F i r m a t o D a : D ' U R S O G I U S E P P I N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 5 b a d c 2 5 e a b c 9 a 9 6 3 f 2 b 9 2 6 1 c 8 3 7 2 4 c 6 - F i r m a t o D a : M A N N A F E L I C E E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 9 8 7 9 d b e 5 8 b f 8 a 6 4 d b c 3 5 f 6 0 c b 1 6 1 7 a 5 F i r m a t o D a : C A P O N I R E M O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 7 0 e 4 3 8 4 b a 2 a 0 f 5 5 3 2 5 a 0 d 0 7 2 f a 4 f 9 e 3 Numero registro generale 2012/2016 Numero sezionale 988/2022 Numero di raccolta generale 19030/2022 r. Puglia 24/2015. Tale carattere è intermediato dall’accoglimento di Data pubblicazione 13/06/2022 una questione di legittimità costituzionale dell’art. 11 disp. prel. c.c. e dell’art. 1 l. n. 689/1981 per violazione dell’art. 3 Cost., nonché dell’art. 117, co. 1 Cost., in relazione all’art. 7 CEDU. Alternativamente, l’applicazione retroattiva della lex mitior conseguirebbe alla dichiarazione di illegittimità costituzionale che assuma direttamente ad oggetto l’art. 18 l. r. Puglia 11/2003 per violazione dell’art. 117, co. 2, lett. e). Sotto questo profilo, diviene rilevante la relativa questione di legittimità costituzionale nel giudizio in corso, quand’anche sollevata con riferimento al periodo successivo all’entrata in vigore della novella statale (profilo lasciato aperto da Corte cost. 223/2021). 2. - Entrambe le questioni di legittimità costituzionale che il ricorrente sollecita questa Corte a promuovere in via alternativa sono accomunate dalla premessa che ritiene la natura sostanzialmente penale della sanzione de qua. Occorre quindi valutare la natura della sanzione in esame alla luce dei «criteri Engel» per verificare se possa qualificarsi come sanzione formalmente amministrativa ma sostanzialmente penale. Tale valutazione dà esito negativo (nello stesso senso, le conclusioni della Procura generale). In particolare, non è una sanzione diretta a tutelare beni tipicamente protetti dalle norme penali. L’effetto preventivo è piuttosto tipico della funzione amministrativa. Inoltre, la sanzione medesima non presenta quella connotazione di gravità da determinare elementi di afflizione personale o tali da presentare un carattere socialmente riprovevole o da poter influenzare la vita professionale del destinatario. Così concludendo, la Corte è in linea con i propri precedenti in fattispecie analoghe: cfr. Cass. 15927/2022, Cass. 14152/2022, tra le più recenti. 3. - Questa conclusione rende matura la decisione nel senso del rigetto del ricorso, poiché consente di predicare la manifesta infondatezza di ciascuna delle due questioni di legittimità RG 2012/2016 S2 - ud. 05-05-2022 -5- F i r m a t o D a : D ' U R S O G I U S E P P I N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 5 b a d c 2 5 e a b c 9 a 9 6 3 f 2 b 9 2 6 1 c 8 3 7 2 4 c 6 - F i r m a t o D a : M A N N A F E L I C E E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 9 8 7 9 d b e 5 8 b f 8 a 6 4 d b c 3 5 f 6 0 c b 1 6 1 7 a 5 F i r m a t o D a : C A P O N I R E M O E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 7 0 e 4 3 8 4 b a 2 a 0 f 5 5 3 2 5 a 0 d 0 7 2 f a 4 f 9 e 3 Numero registro generale 2012/2016 Numero sezionale 988/2022 Numero di raccolta generale 19030/2022 costituzionale sollevate dal ricorrente nell’istanza di prosecuzioneData pubblicazione 13/06/2022 della causa sospesa. Ciò consente di mettere in disparte la considerazione che, quand’anche si riconoscesse la natura penale della sanzione contestata nel presente giudizio, la stessa Corte cost.63/2019 afferma che il principio della lex mitior, anche alla luce del diritto convenzionale, non riveste carattere assoluto, ben potendo il legislatore «introdurre deroghe o limitazioni alla sua operatività, quando siano sorrette da una valida giustificazione» (n. 6.1). In dipendenza delle questioni trattate e della necessità di investire la Corte costituzionale, sussistono giustificate ragioni per disporre l’integrale compensazione delle spese del presente giudizio. Peraltro, ai sensi dell’art. 13, co. 1-quater del d.p.r. n. 115/2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dello stesso ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto. PQM La Corte rigetta il ricorso e compensa integralmente tra le parti le spese del presente giudizio. Ai sensi dell’art. 13, co. 1-quater d.p.r. 115/2002 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto. Così deciso in Roma in data 5 maggio 2022. Il Consigliere relatore [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 2012/2016 S2 - ud. [OSCURATO:DATA_NASCITA] -6- F i r m a t o D a : D ' U R S O G I U S E P P I N A E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 5 b a d c 2 5 e a b c 9 a 9 6 3 f 2 b 9 2 6 1 c 8 3 7 2 4 c 6 - F i r m a t o D a : M A N N A F E L I C E E m e s s o D a : A R U B A P E C S . P . A . N G C A 3 S e r i a l # : 2 9 8 7 9 d b e 5 8 b f 8 a 6 4 d b c 3