Cassazione n. 15160/2026

difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] unitamente agliavvocati [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]contro[OSCURATO:PERSONA] in persona del legale rappresentante pro tempore,rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] 1 ([OSCURATO:PERSONA] U.S.L. ROMA E) in persona del legalerappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA] la sentenza della Corte d'appello di Roma n. 4385/2020depositata il 16/09/2020.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 22/04/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA] A. Russo.Numero registro generale 8844/2021Numero sezionale 1837/2026Numero di raccolta generale 15160/2026Data pubblicazione 20/05/2026La controversia trae origine dalla domanda proposta da [OSCURATO:PERSONA]S.p.A., quale cessionaria di crediti vantati dall’[OSCURATO:PERSONA] diNancy, nei confronti della ASL Roma E e della Regione [OSCURATO:PERSONA]. I creditivantati riguardano prestazioni sanitarie erogate negli anni 2009 e 2010per un importo complessivo superiore a 5 milioni di euro, comprensivo diprestazioni di ricovero, prestazioni di pronto soccorso e acuti, rimborsofarmaci, interessi e maggior danno da ritardato pagamento.Il Tribunale di Roma, con sentenza n. 12769/2014, ha riconosciutosolo una parte del credito (€ 1.974.481,50), individuando la ASL [OSCURATO:PERSONA] unico soggetto legittimato passivo e respinto le domande eccedentiil budget (tetto di spesa) nonché la domanda di risarcimento del danno equella di ingiustificato arricchimento. Avverso tale decisione hannoproposto appello sia UBI Factor che ASL Roma E. In particolare, e perquanto qui di interesse, UBI Factor ha contestato la legittimità dei decretiregionali di fissazione dei tetti di spesa (DCA 68/2009 e 69/2010),eccependone la illegittimità e chiedendo la loro disapplicazione da partedel giudice ordinario. Ha contestato la decisione sulla misura e decorrenzadegli interessi, chiedendo l’applicazione del D.lgs. 213/2002 e deducendoche la notifica dell’atto di cessione è valevole anche come messa in mora.In subordine ha insistito nella domanda di ingiustificato arricchimento.La Corte d’appello ha confermato la decisione del Tribunale, sul rilievo chele censure sui budget implicano il sindacato sull’esercizio del potereautoritativo della Regione e quindi tali questioni rientrano nellagiurisdizione del giudice amministrativo; e non ricorrendo i presuppostiper disapplicare i decreti, non sono state riconosciuti i crediti per sommeeccedenti il budget. La domanda subordinata ex art. 2041 c.c. è statarespinta affermando che il superamento del tetto di spesa equivale a undiniego implicito della P.A. a prestazioni ulteriori; l’eventuale arricchimentoè “imposto” e non voluto, il che esclude l’indennizzo; il principio tutela laNumero registro generale 8844/2021Numero sezionale 1837/2026Numero di raccolta generale 15160/2026Data pubblicazione 20/05/2026sana gestione delle finanze pubbliche. La Corte ha escluso anchel’applicabilità della disciplina ex D.lgs. 231/2002 sugli interessi di mora,perché le prestazioni furono rese in regime di accreditamentoprovvisorio e mancava un contratto scritto qualificabile come “transazionecommerciale” rilevando che gli accordi ex art. 8-quinquies D.lgs.502/1992 non erano stati stipulati. Infine, la Corte d’appello haconfermato la decorrenza degli interessi dalla notifica dell’atto di citazionee non dalla notifica degli atti di cessione. Ha negato il maggior danno exart. 1224, comma 2, c.c. perché UBI Factor non ha provato né il ricorso alcredito bancario né una produttività superiore delle somme; non è statodimostrato il superamento del rendimento dei titoli di Stato rispetto altasso legale. E’ stato invece parzialmente accolto l’appello proposto dallaASL nella parte in cui si deduceva che il soggetto obbligato alpagamento non fosse l’azienda sanitaria, bensì la Regione [OSCURATO:PERSONA], sulrilievo che per le prestazioni rese da strutture private convenzionate eclassificate, la legittimazione passiva spetta alla Regione, quale enteincaricato del pagamento ai sensi dell’art. 1, comma 10, D.L. 324/1993(conv. in l. 423/1993) e della normativa regionale di accentramento deiflussi finanziari (DGR [OSCURATO:PERSONA] n. 602/2004).Conseguentemente, la sentenzadi primo grado è stata riformata nella parte in cui aveva condannato laASL, dichiarandone il difetto di legittimazione passiva; ed è statacondanna la Regione [OSCURATO:PERSONA] al pagamento in favore di UBI Factor dellasomma di euro 1.974.481,50, oltre interessi al tasso legale decorrentedal 2 agosto 2010.[OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso per cassazione affidandosi a sei motivi.La ASL e la Regione si sono difese con controricorso. La ASL hadepositato memoria.Il Procuratore generale ha depositato requisitoria scritta chiedendo ilrigetto del ricorso. Le parti hanno depositato memorie.Numero registro generale 8844/2021Numero sezionale 1837/2026Numero di raccolta generale 15160/2026Data pubblicazione 20/05/2026RAGIONI DELLA DECISIONE1.- Con il primo motivo del ricorso si lamenta la violazione dell’art.133, primo comma, lett. c), del D.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, laviolazione dell’art. 59 della legge 18 giugno 2009, n. 69 e dei principigenerali in materia di riparto di giurisdizione. Si lamenta altresì laviolazione dell’art. 112 c.p.c. e del principio di corrispondenza tra chiestoe pronunciato, nonché dei principi generali in materia di interpretazionedella domanda e dell’eccezione (art. 360, n. 3 e 4, c.p.c.). Il ricorrentededuce la violazione dell'art. 133 del Codice del [OSCURATO:PERSONA] edell'art. 112 c.p.c., osservando che la domanda di pagamento dicorrispettivi, fondata su un rapporto di accreditamento, appartiene allagiurisdizione del giudice ordinario. Secondo parte ricorrente le eccezionidegli enti pubblici basate sui tetti di spesa non dovrebbero spostare lagiurisdizione, in quanto il privato non contesta l'atto in sé, ma ne invoca lanon applicabilità o la nullità per difetto di potere. Si richiama, a sostegno,la sentenza della Corte di Cassazione a sezioni unite n. 28053/2018,affermando che in questo caso, il petitum sostanziale è puramentepatrimoniale e che i decreti sui tetti di spesa non sono stati contestaticome atti amministrativi, ma soltanto considerati irrilevanti per il calcolodel corrispettivo.2.- Con il secondo motivo del ricorso si lamenta la violazione dell’art.5, legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E, in relazione ai principî generali inmateria di riparto della giurisdizione, nonché la violazione artt. 3 e 4 delD.M. 15 aprile 1994, e art. 2, 5, 8 sexies del decreto legislativo 30dicembre 1992, n. 502 e dei principi generali in materia di remunerazionedelle prestazioni sanitarie. Si lamenta altresì la violazione degli articoli1362 cod. civ. e ss. in materia di interpretazione degli atti amministrativi edelle norme di relazione con riguardo alla carenza assoluta di potere daparte della [OSCURATO:PERSONA] (art. 360, primo comma, n. 3),c.p.c.). Parte ricorrente deduce di essersi limitata a segnalare l’assolutaNumero registro generale 8844/2021Numero sezionale 1837/2026Numero di raccolta generale 15160/2026Data pubblicazione 20/05/2026carenza di potere, da parte dell’amministrazione, di determinazione deltetto di spesa al di sotto dei costi standard di produzione, in quanto ilprovvedimento non poteva avere il contenuto assunto e dunque la radicalenullità degli atti, determinativi dei tetti di spesa, sicché non si poneva unproblema di disapplicazione, in senso proprio, dell’atto amministrativo, madi decisione della controversia senza l’applicazione delle deliberedeterminative del budget. Nella prospettiva della ricorrente, l’attoamministrativo sarebbe radicalmente nullo e inidoneo ad affievolire ildiritto soggettivo al corrispettivo, imponendo al giudice ordinario l’obbligodi disapplicarlo senza necessità di un preventivo annullamento in sedeamministrativa.3.- I motivi possono esaminarsi congiuntamente e sono infondati.Il giudice ordinario non può sindacare il contenuto dell'atto con il qualel'amministrazione fissa i tetti di spesa. La parte invoca il principioaffermato da questa Corte a sezioni unite (n. 28053/2018), travisandolo,poiché in detta sentenza si afferma chiaramente che il sindacato delgiudice ordinario è limitato ad accertare la sola esistenza di tale atto,nonché l'eventuale non riconducibilità a quest'ultimo del comportamentotenuto dalla P.A., ma non si può, invece, sindacare la validità ed efficaciadel provvedimento. Quanto all’assenza di potere, essa consiste nellaverifica che la pubblica amministrazione non poteva emanare l’atto (conquello specifico contenuto) ma non come in concreto ha usato ladiscrezionalità nel modularne il contenuto. Nel caso di specie, la partenon deduce che la Regione non avesse il potere di fissare tetti di spesa,ma che avrebbe errato nel fissare i tetti di spesa in una certa misura,perché economicamente non sostenibile; così facendo propone, indefinitiva, di sostituire la propria valutazione sulla congruità della misuradei tetti di spesa a quella (discrezionale) della pubblica amministrazione.E’ condivisibile sul punto il rilievo del Procuratore generale, il qualeosserva che potere di fissare i tetti di spesa è espressamente attribuitoNumero registro generale 8844/2021Numero sezionale 1837/2026Numero di raccolta generale 15160/2026Data pubblicazione 20/05/2026dalla legge (artt. 8-quater e 8-quinquies D.lgs. 502/1992) e l'eventualeerrore nei parametri di calcolo o nell'istruttoria configura un vizio diillegittimità (annullabilità) e non di nullità radicale.Va qui ricordato che qualora si solleciti la disapplicazione deiprovvedimenti che fissano i predetti tetti di spesa, la domanda appartieneinvero alla giurisdizione del giudice ordinario secondo il criterio delpetitum sostanziale, poiché la disapplicazione è potere in astratto internoalla sua giurisdizione, anche qualora il giudice decida che nella specienon è esercitabile e la controversia va definita considerando validi edefficaci i citati provvedimenti e delibere se ed in quanto non impugnati onon utilmente contestati presso il giudice amministrativo, titolare digiurisdizione esclusiva al riguardo (Cass. sez. un. n. 23536 del20/09/2019).4.- Con il terzo motivo del ricorso si lamenta la falsa applicazionedell’art. 1, quarto e sesto comma, l. 12 febbraio 1968, n. 132, dell’art.129 del D.P.R. 27 marzo 1969 n. 130, degli artt. 25, 41, 42 e 43 dellalegge 23 dicembre 1978, n. 833; dell’art. 25 del D.P.R. 20 dicembre 1979,n. 761; dell’art. 1, diciottesimo comma, dell’art. 4, dodicesimo comma,dell’art. 8 quinquies, secondo comma del decreto legislativo 30 dicembre1992, n. 502; degli artt. 1, e 13 del decreto legislativo 19 giugno 1999, n.229, dall’art. 79 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112 (convertitonella legge 6 agosto 2008 n. 133), e dei principi generali in materia distrutture sanitarie equiparate alle strutture pubbliche (articolo 360, primocomma, n. 3, c.p.c.). Parte ricorrente lamenta che la sentenza della Corted’appello abbia violato i principi generali in materia di strutture sanitarieequiparate alle strutture pubbliche, poiché reputa che soltanto questeultime fossero esonerate dai limiti di spesa, trascurando che anche allestrutture equiparate non erano applicabili i limiti di spesa, sino al 2008 (inforza della mera equiparazione), ed anche nel 2009 e 2010, non avendo laRegione [OSCURATO:PERSONA] – prima del 2011 – dato piena attuazione alla disciplina,Numero registro generale 8844/2021Numero sezionale 1837/2026Numero di raccolta generale 15160/2026Data pubblicazione 20/05/2026recata dagli articoli 8 quinquies e 8 sexies del decreto legislativo n.502/1992. Deduce la Corte ha omesso di considerare la equiparazionedell’[OSCURATO:PERSONA] alle strutture pubbliche; che nei gradi di merito laricorrente aveva segnalato l’inapplicabilità, all’[OSCURATO:PERSONA], dei tettidi spesa fissati per gli anni 2009 e 2010, a cagione della sua natura distruttura sanitaria equiparata a quelle pubbliche, con obbligo di rendere leprestazioni da cui discende quale conseguenza logica e giuridicanecessaria, l’inapplicabilità dei tetti di spesa agli IRCCS e Ospedaliclassificati. La peculiare situazione della Regione [OSCURATO:PERSONA] esclude che, per glianni 2009 e 2010, fosse venuto meno il dovere di rendere la prestazione,e, correlativamente, che gli Ospedali classificati soggiacessero a tetti dispesa. Invero, la disciplina introdotta, con le modifiche agli articoli 8quinquies e 8 sexies del decreto legislativo n. 502/1992, ha trovatocompiuta realizzazione nella Regione [OSCURATO:PERSONA] solo a decorrere dall’anno2011, quando, con legge regionale 10 agosto 2010, n. 3 (Assestamentodel bilancio annuale e pluriennale 2010-2012 della Regione [OSCURATO:PERSONA]) sonostate dettate “Disposizioni per l’accreditamento istituzionale definitivodelle strutture sanitarie e socio sanitarie private”(art.1, commi 18-26); edè stato dato concreto avvio alla correlativa procedura. Secondo laricorrente in assenza della corretta determinazione dei costi standard diproduzione, della stipulazione di accordi per la remunerazioneextratariffaria, e della concessione dell’accreditamento istituzionale, ilrapporto tra Ospedale e Regione [OSCURATO:PERSONA] (e le Ausl), per le prestazionisuccessive all’anno 2008, rimane regolato dall’accreditamento provvisorioe dal diritto incondizionato dell’Ospedale a vedersi remunerate tutte leprestazioni erogate, secondo i DRG di riferimento e senza abbattimenti.5.- Il motivo è infondato.La sentenza impugnata è conforme al quadro legislativo vigente rationetemporis, come intrepretato dalla giurisprudenza di questa Corte, inordine alla cogenza dei cd. tetti di spesa. Costituisce infatti principioNumero registro generale 8844/2021Numero sezionale 1837/2026Numero di raccolta generale 15160/2026Data pubblicazione 20/05/2026consolidato che il meccanismo del tetto di spesa è giustificato dallanecessità di dover rispettare i vincoli pubblici imposti dalla coperturafinanziaria delle relative leggi di approvvigionamento e dalla circostanzache la struttura privata accreditata non ha l'obbligo di rendere prestazionieccedenti quelle concordate (Cass. n. 26334 del 29/09/2021; Cass. n.27608 del 29/10/2019).Le prestazioni di cui si tratta sono state erogate nel 2009 e 2010 epertanto non può farsi riferimento ai principi che regolano le prestazionida strutture equiparate alle pubbliche erogate anteriormente (si veda inmerito Cass. 56/2023). Dopo il 2008 (art. 79 del D.L. n. 112/2008) laprogrammazione regionale e i tetti di spesa si applicano indistintamente atutte le istituzioni sanitarie, pubbliche e private equiparate, sicchél’argomento della equiparazione a istituti pubblici, non è, nella specie,pertinente.È fallace anche l'argomento della non compiuta attuazione da partedella Regione della legislazione nazionale in particolare della mancanza diun accreditamento definitivo, in quanto è fatto pacifico che la Regioneabbia comunque adottato i decreti relativi ai tetti di spesa. [OSCURATO:PERSONA] aseguito del citato D.L. del 2008 sono tenute a rispettare il vincolo dibudget, avendo assegnata una quota del fondo nazionale da ripartire tra levarie ASL. I giudici di merito hanno inoltre accertato che l'Ospedale SanCarlo fu informato dei tetti di spesa fissati dalla regione [OSCURATO:PERSONA] per gli anni2009 e 2010, ed accertato altresì che la mancanza di contratto derivavadal fatto che l’ospedale si è rifiutato di concludere gli accordi previsti dalart. 8 quinquies del D.lgs. n 502/92, (pag. 16 sentenza); ma non perquesto è possibile pretendere pagamenti extra budget, stante lavincolatività del tetto di spesa.6.- Con il quarto motivo del ricorso si lamenta la violazione dell’art.183, quinto e sesto comma c.p.c. e la violazione dell’art. 2041 cod. civ.,nonché dell’art. 6, sesto comma, legge 23 dicembre 1994, n. 724, e deiNumero registro generale 8844/2021Numero sezionale 1837/2026Numero di raccolta generale 15160/2026Data pubblicazione 20/05/2026principi generali in materia di arricchimento senza causa e di quelli inmateria di remunerazione delle prestazioni sanitarie (art. 360, n. 3 e 4,c.p.c.). La parte lamenta che la Corte d’appello abbia violato i principigenerali in materia di arricchimento senza causa e di quelli in materia diremunerazione delle prestazioni sanitarie, poiché, da un lato, nonconsidera che la domanda indennitaria è riconducibile alla medesimavicenda sostanziale, oggetto del giudizio, e costituisce conseguenza delletesi difensive delle convenute; dall’altro, trascura che le prestazioni, reseal di là del limite di spesa, avrebbero dovuto comunque essere rese,nell’ambito dei limiti di spesa, da altre strutture analoghe, alle qualicomunque gli enti territoriali avrebbero dovuto corrispondere ilcorrispettivo, sicché l’arricchimento della parte pubblica è indubbio.7.- Il motivo è inammissibile.La censura non si confronta con la ragione decisoria, posto che Corted’appello ha richiamato l’orientamento di questa Corte di legittimità – alquale il Collegio intende dare continuità- sulla applicabilità in simili casidell’art. 2041c.c., che ritiene inammissibile l’azione di ingiustificatoarricchimento quando la prestazione è imposta nonostante la volontàcontraria espressa con la notificazione del decreto sul tetto di spesa. Sulpunto si è affermato che in tema di prestazioni erogate nell'ambito delServizio sanitario nazionale, ove l'azienda sanitaria comunichi allastruttura accreditata il limite di spesa stabilito per la loro erogazione,manifestando implicitamente la sua contrarietà ad una spesa superiore,l'arricchimento che la P.A. consegue dall'esecuzione di prestazioni extrabudget assume un carattere "imposto" che preclude l'esperibilità nei suoiconfronti dell'azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c. (Cass.n. 25514 del 24/09/2024)8.- Con il quinto motivo del ricorso si lamenta la violazione degliartt. 1219 e 1260 e ss. cod. civ., e dei principi generali in materia di formadegli atti, nonché la violazione dell’art. 1362 e ss. cod. civ. in relazioneNumero registro generale 8844/2021Numero sezionale 1837/2026Numero di raccolta generale 15160/2026Data pubblicazione 20/05/2026alla interpretazione letterale degli atti giuridici in senso stretto e laviolazione degli artt. 1703 e ss. cod. civ. e dei principi generali in materiadi mandato (articolo 360, primo comma, nn. 3) e 4), c.p.c.). La partelamenta la erroneità della sentenza con riguardo alla decorrenza degliinteressi moratori fissata dal momento della domanda giudiziale anzichédalla notifica degli atti di cessione. Parte ricorrente deduce che la Cortenon ha considerato che l’atto di cessione del credito conteneva espressaintimazione ad adempiere in favore del nuovo titolare del credito, ai sensidell’art. 1219; e, dall’altro che la notificazione, eseguita dal notaiorogante, è stata compiuta nell’ambito del rapporto di mandato, conferitoglidalle parti, ed è ad esse riferibile. Ciò in quanto la forma dellacostituzione in mora non richiede formule sacramentali, ed è sufficiente lavolontà di ottenere l'adempimento portata a conoscenza del debitore.9.- Il motivo è inammissibile.Il Procuratore generale osserva che per avere valore di costituzionein mora ex art. 1219 c.c., l’intimazione deve contenere una richiesta dipagamento chiara, immediata e inequivocabile. Nella specie, la Corteterritoriale ha accertato che la notifica in questione non presentava talirequisiti di cogenza, essendo volta principalmente a informare delmutamento del creditore. Tale valutazione di merito è incensurabile insede di legittimitàIl rilevo è condivisibile. Il punto rilevante della questione non è sel’atto sia stato notificato dal Notaio rogante piuttosto che dal creditoredirettamente, quanto che trattasi di atto negoziale nella cuiinterpretazione il giudice di merito gode di discrezionalità (Cass. n. 9461del 09/04/2021). Se il giudice di merito ha ritenuto che la richiesta nonera chiara, ed inequivocabilmente qualificabile come messa in mora, inquesta sede la parte non può contrapporre la propria interpretazionedell’atto a quella contenuta nella sentenza impugnata (Cass. n. 353 del08/01/2025).Numero registro generale 8844/2021Numero sezionale 1837/2026Numero di raccolta generale 15160/2026Data pubblicazione 20/05/202610.- Con il sesto motivo del ricorso si lamenta la violazione degliartt. 1272 e 1273 cod. civ., e degli artt. artt. 3, comma 1-bis, e 5 deldecreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e degli artt. 81 e 100 cod.proc. civ.. Violazione degli artt. 1362 cod. civ. e dei principi generali inmateria di atti amministrativi (articolo 360, n. 3 e 4, c.p.c.) Partericorrente lamenta che la Corte d’appello non abbia considerato che lalegittimazione passiva della Regione [OSCURATO:PERSONA], in linea principale, non vale adescludere quella, solidale e concorrente della ASL, che si ricava dallaautonomia soggettiva dell’Ente e dalla partecipazione dell’Ente medesimoalla procedimento di remunerazione delle prestazioni sanitarie, nonchédall’avere, la Regione [OSCURATO:PERSONA], assunto, con atto amministrativo (DGR602/04), un’obbligazione solidale con il debitore originario (ASL), secondolo schema o dell’espromissione (art. 1272 cod. civ.) o dell’accollo (art.1273 cod. civ.), e senza liberazione del debitore.11.- Il motivo è infondato.Il Procuratore generale osserva che la Corte d'appello hacorrettamente individuato nella Regione l'unico soggetto passivamentelegittimato. L’art. 1, comma 10, del D.L. n. 324/1993, convertito in L. n.423/1993, stabilisce un principio di specialità per cui, nei rapporti con lestrutture convenzionate, il debitore è l'ente incaricato del pagamento. Talecentralizzazione, recepita dalla DGR 602/2004, solleva l'ASL dalla titolaritàdel debito, creando un rapporto diretto tra finanziatore e creditorefinalizzato a garantire la solvibilità e il controllo della spesa. Il rilievo ècondivisibile, poiché è alla norma speciale, che prevale su quella generale,che deve farsi riferimento per inquadrare i rapporti tra le aziende sanitariee la Regione e individuare il debitore, senza fare riferimento alle regolecodicistiche della espromissione e dell’accollo.Ne consegue il rigetto del ricorso.Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.Numero registro generale 8844/2021Numero sezionale 1837/2026Numero di raccolta generale 15160/2026Data pubblicazione 20/05/2026 P.Q.MRigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore deicontroricorrenti, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida perciascuno in euro 15.000,00 per compensi, euro 200,00 per spese nondocumentabili oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento edagli accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n.115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento,da parte del ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo dicontributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a normadel comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 22/04/2026.Il PresidenteMauro [OSCURATO:PERSONA]