Cassazione n. 39695/2021

ciato la seguente CC ORDINANZA sul ricorso 1353-2016 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA]' CAVALIERI n.7, presso lo studio degli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] che la rappresentano e difendono; - ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del 2021 Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege ?759 dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla [OSCURATO:PERSONA] n. 12; - controrícorrente - --,-rso la sentenza n. 3331/2015 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 06/07/2015 R.G.N. 5443/2012; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 28/09/2021 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]. R.G. n. 135320 I 6 [OSCURATO:PERSONA] 1. la Corte d'Appello di Roma, in accoglimento dell'appello proposto dal Ministero dello [OSCURATO:PERSONA] ed in riforma della sentenza del Tribunale della stessa sede, ha respinto tutte le domande formulate da [OSCURATO:PERSONA], la quale, denunciando la nullità dei contratti di somministrazione stipulati dall'IPI con le [OSCURATO:SOCIETA], aveva chiesto l'accertamento della sussistenza di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato con l'Istituto della [OSCURATO:PERSONA], poi trasferito ex lege al Ministero, e la condanna dell'amministrazione convenuta alla riammissione in servizio ed al risarcimento del danno, corrispondente alle retribuzioni maturate a far tempo del 10 gennaio 2011; 2. la Corte territoriale ha rilevato, in sintesi, che il legislatore con l'art. 7, comma 20, del d.l. n. 78/2010, convertito in legge n. 122/2010, aveva previsto la soppressione degli enti di cui all'elenco allegato allo stesso decreto ed il trasferimento del personale, in servizio con contratto a tempo indeterminato, alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche indicate per ciascun ente soppresso, sulla base delle tabelle di corrispondenza approvate con decreto ministeriale; 3. il giudice d'appello ha ritenuto che la regola costituzionale dell'accesso all'impiego a seguito del superamento del pubblico concorso imponeva di aderire ad un'interpretazione restrittiva della normativa con la quale il passaggio era stato disposto e, pertanto, ha valorizzato il richiamo al «personale attualmente in servizio», nonché la previsione secondo cui dall'attuazione delle disposizioni dettate dal decreto non dovessero derivare «nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica», per escludere che potesse essere opposto al Ministero la costituzione «ora per allora» di un rapporto a tempo indeterminato con l'ente soppresso; 4. per la cassazione della sentenza ha proposto ricorso [OSCURATO:PERSONA] sulla base di un unico motivo, al quale ha opposto difese con controricorso il Ministero dello [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. il ricorso denuncia, con un unico motivo formulato ai sensi dell'art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la violazione dell'art. 21 del d.lgs. n. 276/2003 nonché dell'art. 7, comma 20, del d.l. n. 78/2010 ed in subordine prospetta l'illegittimità costituzionale di quest'ultima disposizione, se interpretata nei termini indicati dalla Corte territoriale; 1.1. sostiene la ricorrente che il legislatore ordinario, nel prevedere il passaggio automatico del personale dall'IPI al Ministero, aveva inteso derogare alla regola dell'accesso a seguito di concorso pubblico e detta deroga doveva valere anche per coloro che alla data dell'entrata in vigore del decreto si trovavo in servizio presso l'ente soppresso con rapporto solo formalmente qualificato di somministrazione ma di fatto subordinato ed a tempo indeterminato con l'utilizzatore, che della forma - bile si era avvalso al di fuori dei casi previsti dalla legge; 2. il ricorso non può trovare accoglimento, perché il dispositivo della sentenza impugnata, di rigetto della domanda formulata da [OSCURATO:PERSONA], è conforme ai principi di diritto affermati in fattispecie analoghe da Cass. nn. 28060, 28409 e 28624 del 2020 secondo cui la natura pubblica del soppresso Istituto di [OSCURATO:PERSONA] (IPI) e, conseguentemente, del rapporto di lavoro del proprio personale, determina, nell'ipotesi di accertata illegittimità dei termini apposti ai contratti, l'applicazione del divieto di costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato; 3. occorre premettere che l'attività ricostruttiva della natura giuridica di un ente è compito del giudice di legittimità il quale, in ossequio al principio iura novit curia, vi provvede, anche d'ufficio, laddove tale natura derivi da disposizioni di legge, giacché il limite delle allegazioni delle parti opera solo qualora la qualificazione giuridica sia condizionata da atti di autonomia e da elementi di fatto che devono -ntrare nel processo ad opera delle parti medesime; D detto, nei precedenti sopra richiamati, alla cui motivazione si rinvia ai sensi c'art. 118 disp. att. cod. proc. civ., è stata accertata la natura dell'IPI partendo dall'art. 7, comma 20, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78 convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122, che ha disposto la soppressione dell'Istituto, e si è poi proceduto a ritroso nel tempo, sul presupposto che la qualificazione in quell'occasione operata implicasse l'avvenuta assunzione della personalità di diritto pubblico, essendo impensabile che il legislatore avesse inteso, con il medesimo atto normativo, costituire un ente pubblico e contestualmente sopprimerlo; 5. è stata, quindi, ricostruita l'evoluzione dell'IPI, a far data dalla sua costituzione, e prima ancora quella dello IASM (Istituto di assistenza allo sviluppo del Mezzogiorno) ed è stato escluso che potesse essere stata una disposizione statutaria (ed in particolare le modifiche introdotte il 13.11.2008) ad attribuire all'IPI la natura pubblica, confermata dal legislatore del 2010 che ne ha previsto la soppressione, atteso che l'art. 4 della I. 20 marzo 1975, n. 70 prevede che «nessun _ Le pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge» (si veda anche Lode costituzionale n. 1179 del 1995); 6. si è, quindi, ritenuto che l'intervento statutario sia stato una presa d'atto di quello che era un assetto dell'ente già voluto dal legislatore ed al riguardo è stata richiamata l'interpretazione dottrinale e giurisprudenziale della citata I. n. 70 del 1975 secondo cui la natura pubblica può essere affermata, non solo in presenza di una diretta istituzione 'per legge' ("istituzione in concreto"), ma anche a seguito di una istituzione 'in base alla legge' ("configurazione astratta"), orientamento, questo, confermato dalla sentenza di questa Corte a Sezioni Unite n. 10244 del 2021 (v. punto 7.4.: "L'art. 4 legge n. 70/1975 non va letto in un'ottica meramente formalistica, giacché il riconoscimento della qualità pubblica di un ente può trarsi anche da disposizioni che, pur senza definire in modo esplicito un soggetto come ente pubblico, gli attribuiscano prerogative e poteri di natura pubblicistica"); 7. sono stati, pertanto, analizzati i molteplici interventi legislativi che, nel tempo, hanno presupposto una natura pubblica dell'Istituto e si è giunti alla conclusione che quella dell'IPI è una vicenda caratterizzata da assoluta singolarità, in quanto - I'locata in un contesto nel quale, da un lato, non si è mai dato seguito alle disposizioni normative che, all'epoca dello IASM, optando per lo statuto privatistico, avevano previsto la trasformazione in società per azioni degli enti sorti per lo svolgimento dell'attività di assistenza tecnica e di promozione per la localizzazione nel Mezzogiorno di nuove imprese; dall'altro, tali disposizioni, seppure non formalmente abrogate, sono state superate da interventi legislativi successivi che, nel caso dello IASM, hanno sancito la sopravvivenza dell'ente prevedendo uno stretto collegamento con il dicastero competente (si veda l'art. 11, comma 4, del d.lgs. n. 96 del 1993) e, nel caso dell'IPI, seppure non specificamente diretti alla qualificazione del soggetto, ne hanno presupposto la natura pubblica (si vedano i riferimenti legislativi specificamente riguardanti tale Istituto, riportati nei precedenti citati); 8. si è conclusivamente ritenuto che, seppure in presenza di una possibile diversa originaria configurazione, con il tempo e per scelta legislativa, l'IPI ha assunto la ,notazione di una struttura parallela a quella Ministeriale (come una Agenzia tecnica del dicastero, con propri compiti operativi ma assoggettata al potere di indirizzo e di controllo del dicastero) alla quale l'Amministrazione ha affidato attribuzioni e funzioni anche strettamente istituzionali; 9. ne è stata tratta la conseguenza della valenza ricognitiva del d.l. n. 78 del 2010, con il quale, evidentemente, il legislatore, nel disporre la soppressione dell'IPI, ha ribadito la natura pubblica che l'Istituto aveva già con il tempo acquistato sulla base dei plurimi interventi normativi di cui si è dato conto; 10. tale natura è ostativa alla costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato quale effetto della declaratoria di illegittimità dei contratti di somministrazione in forza dei quali la Bracciante è stata utilizzata nell'arco temporale giugno 2008/dicembre 2010, quando l'Istituto aveva già acquisito natura pubblica; 11. va ricordato, infatti, che la Corte Costituzionale da tempo ha escluso la possibilità di costituzione di rapporti di impiego con le pubbliche amministrazioni al di fuori delle regole previste per il reclutamento e ciò ha fatto con riferimento non solo al principio dell'accesso per concorso ma anche valorizzando i canoni - efficienza e del buon andamento della P.A.; 11.1. si è precisato che il reclutamento nelle amministrazioni pubbliche «non può rendersi indipendente dalla preventiva e condizionante valutazione dell'oggettiva necessità di personale per l'esercizio di pubbliche funzioni (sentenza n. 205 del 1996): una valutazione che, nel rispetto del principio di legalità (sentenza n. 728 del 1988), si esprime di norma, in relazione alle esigenze permanenti, connesse alle funzioni istituzionali dell'ente, attraverso le procedure previste per la definizione dell'organico e l'eventuale determinazione di nuovi posti da coprire con dipendenti di ruolo....La carenza di una previa valutazione delle esigenze funzionali, infatti, finirebbe per incrementare inutilmente e quindi irragionevolmente il numero dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni e per subordinare l'interesse pubblico a quello del personale, con ciò venendosi a determinare quell'inversione di priorità che questa Corte, in diverse circostanze, ha già ritenuto lesiva dell'art. 97 della Costituzione (ad es., sentenze nn. 205 del 1996, 484 del 1991, 1 del 1989 e 123 del 1968, nonché, a contrario, 477 del 1995 e 250 del 1993), anche ;ndipendentemente dalla recente legislazione statale di principio sull'impiego pubblico, la quale dei sopra indicati principi costituzionali costituisce una puntualizzazione» (Corte Cost. n. 59 del 1997) 12. l'impossibilità della conversione è logicamente e giuridicamente preliminare rispetto alla questione, sulla quale la Corte territoriale ha fondato il rigetto della domanda, dell'impossibilità di opporre la conversione stessa al Ministero, sul rilievo che quest'ultimo sarebbe subentrato solo nei rapporti già in essere e formalmente accertati al momento della soppressione; 13. al richiamato orientamento occorre dare continuità, perché l'unico motivo di ricorso non prospetta argomenti che possano indurre a rinneditare il principio già affermato, condiviso dal Collegio e qui ribadito, sicché la sentenza impugnata deve essere confermata con diversa motivazione ex art. 384, comma 4, cod. proc. civ., che consente anche di superare la questione di legittimità costituzionale della legge di soppressione, perché la stessa risulta essere priva di rilevanza, una volta esclusa possibilità di conversione del rapporto; novità e la complessità della questione giuridica inerente la natura dell'IPI giustificano l'integrale compensazione fra le parti delle spese del giudizio di legittimità; 1$5. ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115/2002, come modificato dalla L. 24.12.12 n. 228, si deve dare atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass. S.U. n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalla ricorrente. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese del giudizio di legittimità. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto. losì deciso nella Adunanza camerale del 28 settemb