Cassazione n. 28851/2025

nunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso n. R.G. 2779-2019proposto da: [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'Avvocato [OSCURATO:PERSONA] giusta procura speciale alle liti in atti -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO -resistente- avverso la sentenz a n. 5227 /2018 della COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALEdel LAZIO , depositat a il 24.7 .20 18 ; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 28/10/2025dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA].ssa [OSCURATO:PERSONA] DELL'[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] ricorso, affidato a quattro motiv i , per la cassazione della sentenza indicata in epigrafe, con cui la Commissione tributaria regionale del Lazio, in sede di rinvio da Cass. n. 24204/2016 , aveva respinto l'appello avverso la sentenza n. 5/2011 emessa dalla Commissione tributaria provinciale di Romain rigetto del ricorso proposto avverso iscrizione ipotecaria eseguita da Agenzia delle entrate riscossione e prodromichecartelle di pagamento. Agenzia delle entrate riscossione si è costituita al solo scopo di partecipare all’udienza di discussione. Ilricorrente ha da ultimo depositato memoria difensiva. [OSCURATO:PERSONA] 1.1.Con il primo motivo il ricorrent e denuncia, ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c., violazione degli artt. 384 e 394 c.p.c., artt. 57, 58 e 63, comma 4, D.Lgs. 546/1992 per avere la Commissione tributaria regionale, violando il principio di intangibilità del decisumdella Cassazione, respinto l’appello sulla scorta di documentazione relativa alla notifica delle cartelle esattoriali, prodotta dall’agente della riscossione solo nel giudizio di rinvio. 1.2. La doglianza è fondata. 1.3. In tema di istruttoria nel processo tributario, l'art. 58, comma 2, del d.lgs. n. 546 del 1992, vigente ratione temporis , che fa salva la produzione di nuovi documenti, non si applica nel giudizio riassunto a seguito di cassazione con rinvio della sentenza della Commissione tributaria regionale, trovando applicazione la disciplina specifica del successivo art. 63, comma 4, in base al quale, essendo sostanzialmente chiusa l'istruzione, è preclusa l'acquisizione di nuove prove, in particolare documentali, salvo che sia giustificata da fatti sopravvenuti riguardanti la controversia in decisione, da esigenze istruttorie derivanti dalla sentenza di annullamento o dall'impossibilità di produrli in precedenza per causa di forza maggiore (cfr. Cass. n. 28976/2023; Cass. n. 27736/2022; Cass. n. 27823/2018; Cass. n. 9768/2017). 1.4. Nel caso in esame, dunque, l’agente della riscossioneben avrebbe potuto produrre la documentazione rivolta a dimostrare la rituale notifica delle cartelle esattoriali, mentre la ricorrenza dei presupposti per poter derogare al divieto di nuove attività probatorie nel giudizio di rinvio non risulta essere stata neppure allegata, né peraltro la sentenza di appello era stata riformata con una diversa qualificazione giuridica delle ragioni della domanda, avendo la Corte di legittimità disposto la cassazione con rinvio richiamando il principio di diritto di questa Corte a Sezioni Unite (Cass. n. 16412/2007) secondo cui se l’azione è svolta nei confronti del concessionario, questi, se non vuole rispondere dell'esito eventualmente sfavorevole della lite, deve chiamare in causa l'ente titolare del diritto di credito, ed in ogni caso l'aver il contribuente individuato nell'uno o nell'altro il legittimato passivo nei cui confronti dirigere la propria impugnazione non determina l'inammissibilità della domanda, ma può comportare la chiamata in causa dell'ente creditore nell'ipotesi di azione svolta avverso il concessionario, onere che, tuttavia, grava su quest'ultimo, senza che il giudice adito debba ordinare l'integrazione del contraddittorio. 1.5. Alla luce di quanto precede la Commissione tributaria regionale non ha fatto buon governo dei principi di diritto affermati da questa Corte nella sua consolidata giurisprudenza, dando ingresso alla produzione di nuovi documenti (relate di notifica delle cartelle esattoriali), che non erano stati offerti nelle precedenti fasi di merito, e fondando esclusivamente su questi ultimi la decisione di rigetto dell’appello affermando che, in base alle suddette risultanze istruttorie, «la notifica delle cartelle de quibus ...(doveva)... ri t enersi legittima ...(e)... c onseguentemente, tutte le eccezioni (in particolare, quelle i nerenti l'avvenuta prescrizione delle pretese tributarie, nonché quella in tema di inesistenza dei presupposti per il credito IRAP)che il contribuente avrebbe potuto tempestivamente coltivare im pugnando, nei termini di legge, le suddette cartelle non ...(potevano)... essere più riproposte in sede di impugnazione dell'atto esecutivo costituito dall'iscrizione ipotecaria ...(e dovevano).. . essere respinte». 2.1. Con il secondo motivo il ricorrente denuncia, ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 3), c.p.c. violazione dell’art. 11 D.Lgs. n. 546/1992 per nullità dellacostituzione dell'Agenzia Entrate Riscossione con Avvocato del libero foro, in quanto non conforme alla normativa che prevede la rappresentanza diretta o tramite l'Avvocatura dello Stato. 2.2. La doglianza va disattesa 2.3.Va in primo luogo ribadito quanto già affermato da questa Corte (cfr. ord. n. 21370/2023) sulla base di principi di diritto che il Collegio pienamente condivide. 2.3. Riguardo all’ammissibilità della costituzione in giudizio di ADER- Agenzia delle Entrate riscossione, a mezzo di un legale del libero foro, ed in particolare, della sua rappresentanza in giudizio, sotto il profilo dei limiti dell'obbligatorietà del patrocinio autorizzato da parte dell'Avvocatura dello Stato o, in alternativa, della facoltatività di questo su di un piano di piena parità, salva la volontaria autolimitazione dell'Agenzia in sede di convenzione con l'Avvocatura, con l'avvalimentodi avvocati del libero foro, si osserva che, sotto il profilo della ricognizione normativa, l'art. 1, comma 8, del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193,convertito, con modificazioni, dalla legge 10 dicembre 2016, n. 225, dispone quanto segue : «L'ente è autorizzato ad avvalersi del patrocinio dell'Avvocatura dello Stato ai sensi dell'articolo 43 del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato, di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, fatte salve le ipotesi di conflitto e comunque su base convenzionale. Lo stesso ente può altresì avvalersi, sulla base di specifici criteri definiti negli atti di carattere generale deliberati ai sensi del comma 5 del presente articolo, di avvocati del libero foro, nel rispetto delle previsioni di cui agli articoli 4 e 17 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, ovvero può avvalersi ed essere rappresentato, davanti al tribunale e al giudice di pace, da propri dipendenti delegati, che possono stare in giudizio personalmente; in ogni caso, ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici, l'Avvocatura dello Stato, sentito l'ente, può assumere direttamente la trattazione della causa. Per il patrocinio davanti alle commissioni tributarie continua ad applicarsi l'articolo 11, comma 2, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546». 2.4. Le disposizioni richiamate dalla norma dianzi riportata sono: A) l'art. 43 del testo unico delle leggi e delle norme giuridiche sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato e sull'ordinamento dell'Avvocatura dello Stato, di cui al regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611, in forza del quale « l 'Avvocatura dello Stato può assumere la rappresentanza e la difesa nei giudizi attivi e passivi avanti le autorità giudiziarie, i collegi arbitrali, le giurisdizioni amministrative e speciali di Amministrazioni pubbliche non statali ed Enti sovvenzionati, sottoposti a tutela od anche a sola vigilanza dello Stato, sempre che ne sia autorizzata da disposizione di legge, di regolamento o di altro provvedimento approvato con Regio decreto. Le disposizioni e i provvedimenti anzidetti debbono essere promossi di concerto coi Ministri per la grazia e giustizia e per le finanze. Qualora sia intervenuta l'autorizzazione, di cui al primo comma, la rappresentanza e la difesa nei giudizi indicati nello stesso comma sono assunte dalla Avvocatura dello Stato in via organica ed esclusiva, eccettuati i casi di conflitto di interessi con lo Stato o con le regioni. Salve le ipotesi di conflitto, ove tali amministrazioni ed enti intendano in casi speciali non avvalersi della Avvocatura dello Stato, debbono adottare apposita motivata delibera da sottoporre agli organi di vigilanza. Le disposizioni di cui ai precedenti commi sono estese agli enti regionali, previa deliberazione degli organi competenti»; B) i comma 5 del medesimo art. 1 del d.l. n. 193 del 2016, il quale, al quarto periodo, recita: «Il comitato di gestione, su proposta del presidente, delibera le modifiche allo statuto e gli atti di carattere generale che disciplinano l'organizzazione e il funzionamento dell'ente, bilanci preventivi e consuntivi, i piani aziendali e le spese che impegnano il bilancio dell'ente per importi superiori al limite fissato dallo statuto»; C) gli artt. 4 e 17 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, il primo dei quali recita: «L'affidamento dei contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi e forniture, dei contratti attivi, esclusi, in tutto o in parte, dall'ambito di applicazione oggettiva del presente codice, avviene nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, tutela dell'ambiente ed efficienza energetica»; D) l'art. 11, comma 2, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, come modificato dall'art. 9, comma 1, lett. d), del d.lgs. 24 settembre 2015, n. 156, secondo cui «l'ufficio dell'Agenzia delle entrate e dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 nonché dell'agente della riscossione, nei cui confronti è proposto il ricorso, sta in giudizio direttamente o mediante la struttura territoriale sovraordinata. Stanno altresì in giudizio direttamente le cancellerie o segreterie degli uffici giudiziari per il contenzioso in materia di contributo unificato». 2.5. Sulla materia è intervenuta, poi, una norma di interpretazione autentica, l'art. 4-novies del d.l. 30 aprile 2019, n. 34, convertito con modificazioni dalla legge 28 giugno 2019, n. 58, secondo cui «il comma 8 dell'articolo 1 del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° dicembre 2016, n. 225, si interpreta nel senso che la disposizione dell'articolo 43, quarto comma, del testo unico di cui al regio decreto 30ottobre 1933, n. 1611, si applica esclusivamente nei casi in cui l'Agenzia delle entrateRiscossione, per la propria rappresentanza e difesa in giudizio, intende non avvalersi dell'Avvocatura dello Stato nei giudizi a quest'ultima riservati su base convenzionale; la medesima disposizione non si applica nei casi di indisponibilità della stessa Avvocatura dello Stato ad assumere il patrocinio». 2.6. Il quadro di riferimento normativo è stato, poi, completato con:- il regolamento di amministrazione dell’odierna ricorrente, deliberato dal Comitato di gestione (previsto dalla norma istitutiva e disciplinato dall'art. 6 dello Statuto) il 26 marzo 2018 e approvato dal Ministero dell'economia e delle finanze il 19 maggio 2018 ai sensi dell'art. 60 del d.lgs. n. 300 del 1999;- il protocollo d'intesa del 22 giugno 2017, stipulato tra l'Avvocatura dello Stato e la ricorrente, attuativo dell'art. 1, comma 8, primo periodo, d.l. n. 193 del 2016; - il regolamento - bando della ricorrente per la costituzione e la gestione dell'elenco degli avvocati per l'affidamento di incarichi di rappresentanza e difesa in giudizio, coerente con i principi del codice dei contratti pubblici secondo le indicazioni fornite dalla [OSCURATO:PERSONA] (Delibera n. 1158 del 9 novembre 2016). 2.7. Le Sezioni Unite di questa Corte ( cfr. Cass., Sez. U, n. 30008/2019, principio enunciato ai sensi dell'art. 363 c.p.c.) hannochiarito che, con l’introduzione della convenzione sopra richiamata non vi è alcun rapporto di regola ad eccezione tra avvalimento dell'avvocatura erariale e di avvocati del libero foro, ma semplicemente l’applicazione delle due facoltà in ragione della classificazione delle possibili evenienze in due categorie, ovvero, le ipotesi in cui la fattispecie rientra tra quelle oggetto della convenzione e tutte le altre. 2.8. È stato specificato che: in caso di sussunzione della fattispecie entro la prima categoria, dunque, le ipotesi contemplate dalla convenzione, è normale l'avvalimento del patrocinio autorizzato, salvi i casi di specifica e motivata delibera per l'avvalimento di avvocato del libero foro, da adottarsi appunto nel caso concreto e con le modalità di cui al quarto comma; in ogni altro caso, è normale invece l'avvalimento di avvocati nel libero foro (sia pure nel rispetto dei criteri del codice dei contratti pubblici e di quelli oggetto di appositi atti di carattere generale di cui al comma quinto dell'art. 1). 2.9. È stato, così, in modo del tutto condivisibile concluso che in tutti i casi non espressamente riservati all'Avvocatura erariale su base convenzionale è possibile per l'Agenzia avvalersi anche di Avvocati del libero foro, secondo un meccanismo sostanzialmente automatico, in base al quale: a) se la convenzione riserva all'Avvocatura di Stato la difesae rappresentanza in giudizio, l'Agenzia può evitarla solo in caso di conflitto, oppure alle condizioni dell'art. 43, co. 4, r.d. n. 1611 del 1933 (cioè adottando la delibera motivata e specifica e sottoposta agli organi di vigilanza), oppure ancora ove l'Avvocatura erariale si renda indisponibile; b) se, invece, la convenzione non riserva all'Avvocatura erariale la difesa e rappresentanza in giudizio, non è richiesta l'adozione di apposita delibera od alcuna altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di avvocati del libero foro (da scegliere in applicazione dei criteri generali di cui agli atti di carattere generale di cui al quinto comma e nel rispetto dei principi del codice dei contratti pubblici); c) in tutti i casi è in facoltà dell'Agenzia di avvalersi e farsi rappresentare anche da propri dipendenti delegati pure davanti ai giudici di pace e ai tribunali, per di più nulla essendo innovato quanto alle già raggiunte conclusioni per ogni altro tipo di contenzioso. 2.10. [OSCURATO:PERSONA] stipulata tra l’Avvocatura Generale dello Stato e l’odierna controricorrente in data 22 giugno 2016 è previsto, dunque, quanto segue:«L'Avvocatura assume il patrocinio dell'ente nei seguenti casi azioni risarcitorie (con esclusione di quelle radicate innanzi al giudice dipace anche in fase di appello); azioni revocatorie di simulazione e di ogni altra azione ordinaria tutela dei crediti affidati in riscossione; altre liti innanzi al tribunale civile e alla Corte di appello civile nelle ipotesi in cui sia parte anche un ente difeso dall'avvocatura dello Stato; liti innanzi alla Corte di Cassazione civile e tributaria. … L'ente sta in giudizio direttamente di propri dipendenti o di avvocati del libero foro iscritti nel proprio elenco avvocati nelle controversie relative a liti innanzi al giudice di pace (compresa la fase di appello), liti innanzi alle sezioni lavoro di tribunale e corte di appello, liti innanzi alle commissioni tributarie». 2.11. Nel caso in esame la controversia in oggetto si è svolta innanzi alla Commissione tributaria, in primo grado e in secondo grado, con la costituzione dell’Agenzia delle entrate riscossione, la quale ha rilasciato una procura ad un Avvocato del libero foro. 2.12. Sulla base di quanto precedentemente esposto, si deve ritenere che nella specie ricorra l’ipotesi per la quale la convenzione ha previsto per la rappresentanza in giudizio dell’odierna ricorrente il ricorso alternativo ai propri dipendenti o ad Avvocati del libero foro, ed in tale ipotesi, non è richiesta l'adozione di apposita delibera od alcuna altra formalità per ricorrere al patrocinio a mezzo di Avvocati del libero foro, essendo stato, infatti, precisato che un simile evidente automatismo della sussunzione entro l'una o l'altra categoria esclude poi in radice la necessità di ogni formalità, tra cui l'adozione di delibere o determinazioni e le relative produzioni documentali, ivi compresa quella della convenzione o dei regolamenti interni, siccome tutti adeguatamente pubblicizzati e reperibili senza difficoltà dal pubblico indifferenziato delle potenziali controparti. 2.13. In altri termini, si deve ritenere che risulti postulata, anche solo implicitamente allegata, la sussistenza dei relativi presupposti con la semplice diretta formazione dell'atto da parte dell'Avvocatura o, nell'alternativa evenienza, nel conferimento dellaprocura ad avvocato del libero foro, in dipendenza di un atto meramente interno dell'Agenzia che si è determinata ad agire o a resistere in giudizio, del quale non vi è necessità di alcuna specifica o separata documentazione od allegazione, nemmeno nel giudizio di legittimità (Cass., Sez. U, n. 30008/2019, cit., in senso conforme v. Cass., n. 36498/2021, , Cass., n. 16314/2021, Cass. n. 26531/2020). 3. Il ricorso va dunque accolto quanto al primo motivo, assorbitiil terzo motivo, circa la tardività della produzione documentale dell’agente della riscossione, ed il quarto motivo, circa la condanna alle spese di lite, e respinto il secondo motivo, con conseguente cassazione dell'impugnata sentenza e rinvio per nuovo esame alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado del Lazio in diversa composizione, cui resta demandata anche la pronuncia sulle spese delgiudizio di legittimità. P.Q.M La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, assorbitiil terzo ed il quarto motivo e respinto il secondo motivo; cassa la sentenzaimpugnata e rinvia alla Corte di giustizia tributaria di secon