Cassazione n. 04825/2025

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorsoiscritto al n. 11686 /20 2 2 R.G., proposto da [OSCURATO:PERSONA] (Italiana) s.r.l., in persona dell’amministratore delegato e rappresentante legale pro tempore ; rappresenta t a e difes a dall’Avv.[OSCURATO:PERSONA] (pec: [OSCURATO:EMAIL]), in virtù di procura allegata alricorso; -ricorrente- contro Ministero dell’Interno – Ufficio territoriale del Governo – Prefettura di Palermo; Comune di Palermo; -intimati- per la cassazione della sentenza n. 1337/2022 del TRIBUNALE di PALERMO in grado d’appello,depositata il 29 marzo 2022; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del30 gennaio 2025 dal ConsiglierePaolo S paziani . Rilevato che: 1.il Giudice di pace di Palermo rigettò l’ opposizione propost a da [OSCURATO:PERSONA] (Italiana) s.r.l. av v erso 73 ordinanze - ingiunzioni emesse dal Prefetto di Palermo su altrettanti verbali elevati dalla [OSCURATO:PERSONA] del Comune della stessa cittàper violazioni del codice della strada (d.lgs. n. 285/1992) commesse da conducenti di veicoli concessi in locazione dall’opponente; 2. [OSCURATO:PERSONA] ( I taliana) s.r.l. appellò la sentenza , eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva, sull’assunto che, ai sensi dell’art. 196, primo comma, del detto decreto legislativo (nella formulazione antecedente alle modifiche apportate con d.l. n.121/2021, conv. nella l. n. 156/2021, ritenuto applicabile ratione temporis), nell’ipotesi di violazioni al codice della strada punite con sanzionepecuniaria, commesse nei casi di locazione del veicolo senza conducente, ai sensi dell’art.84 del medesimodecreto legislativo, fosse responsabile, in solido con il conducente, unicamente il conduttore - locatario (allorché tali figure non coincidessero), mentre non fosse altresì responsabile il locatore-proprietario; nellacontumacia del Comune di Palermo e in contraddittorio con la Prefettura, il Tribunale di Palermo ha rigettato il gravame, reputando che, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, l’ a rt. 196, comma 1, seconda parte , del codice della strada, nella formulazione vigente ratione temporis, nel ritenere il locatario responsabilein solido con il conducente (ove divers o ), non lo sostituisse al proprietario , ma lo aggiungesse ad esso, essendo tassative le ipotesi di esclusione della solidarietà; la responsabilitàdel proprietario del veicolo sarebbe stata quindi esclusa nellesole ipotesi specificamente indicate nella prima parte del comma 1 della detta disposizione (in quanto sostituita, di volta in volta, dalla responsabilità dell’ usufruttuario , dell’acquirente con patto di riservato dominio e dell’utilizzatore a titolo di locazione finanziaria) mentre, nell’ipotesi di locazione del veicolo, la previsione della responsabilità del conduttore-locatario (di norma, ma non necessariamente, coincidentecon il conducente) non avrebbe escluso la solidale responsabilitàdi quest’ultimo e dello stesso proprietario; secondo il giudice d’appello, la ratio della previsione risiederebbe nell’esigenza di assicurare alla [OSCURATO:PERSONA] la possibilità di ottenere il pagamento della sanzione amministrativa mediante l’agevole accertamento del responsabile; accertamento che sarebbe non agevole se si ritenesse che la responsabilità del conduttore - locatario fosse stata prevista in luogo di quelladel proprietario, poiché il nome del primopotrebbe non essere noto a soggetti terzi rispetto al rapporto di locazione e quin di non essere conosciuto dall’organo accertatoredella violazione, non rilevando in senso contrario il disposto dell’art. 386 del Regolamento di esecuzione delcodice della strada; il Tribunale, infine, ha ritenuto che, infunzionedell’esclusione della responsabilitàsolidale del proprietario, non potesse essere invocata la nuova formulazione dell’art. 196 del codice della strada, introdottacon d.l. n. 121 del 2021, trattandosi di disposizione sopravvenuta non applicabilealle fattispecie oggetto di causa;3. propone ricorso per ca ssazione la [OSCURATO:PERSONA] ( Italiana) s.r.l. , sullabase di due motivi; non svolgono difese in sede di legittimità la Prefettura di Palermo –[OSCURATO:PERSONA] del Governo e il Comune di P alermo, che restano intimati; la trattazione del ricorso è stata fissata in adunanza camerale, ai sensi dell’art.380-bis.1 cod. proc. civ.; il Procuratore Generale non ha depositato conclusioni scritte. la società ricorrente hadepositato memoria. Considerato che: 1.va, in via preliminare, rilevata la nullità della notifica del ricorso introduttivo, per essere stato lo stesso notificato al Min istero dell’Interno, Ufficio territoriale del Governo,presso la sede distrettuale dell’Avvocatura dello Stato di Palermo anziché presso la sede dell’Avvocatura Generale dello Stato di Roma; peraltro, la circostanza che il ricorso stesso debba essere rigettato, come si sta per vedere, esclude la necessità di ordinare di procedere al rinnovo dell’atto; il rispetto del diritto fondamentale alla ragionevole durata del processo impone, infatti, al giudice di evitare e impedire il compimento di attività processuali non giustificate dal rispetto effettivo del principio del contraddittorio e dalla necessità di assicurare, ai soggetti nella cui sfera giuridica il provvedimento finale è destinato a produrre i suoi effetti, le effettive garanzie di difesa e di partecipazione al processo in condizioni di reciproca parità; ne consegue che, in ipotesi di ricorso per cassazione inammissibile o infondato, risulta superfluo, quand’anche ne sussistano i presupposti, disporre la fissazione di un termine per l’integrazione del contraddittorio ovvero per la rinnovazione di una notifica nulla o inesistente, atteso che la concessione di esso si tradurrebbe, oltre che in un aggravio di spese, in un allungamento dei termini per la definizione del giudizio di cassazione senza comportare alcun beneficio per la garanzia dell’effettività dei diritti processuali delle parti (tra le molte: Cass., Sez. Un., 22/03/2010, n. 6826; Cass. 17/06/2013, n. 15106; Cass.21/05/2018, n. 12515; Cass. 15/05/2020, n. 8980; Cass. 27/07/2022, n. 28479); 2.con il primo motivo viene denunciata la violazione del combinato disposto degli artt. 196(nella formulazione antecedente alle modifiche apportate con d.l. n. 121/2021, reputata applicabile ratione temporis dal giudice del merito) e 84 del d.lgs. n. 285 del 1992; la ricorrenteribadisce che la corretta interpretazione di tali regole avrebbe d o vuto indurre il giudice del merito ad escludere la sua responsabilità per le violazioni commesse nello svolgimento del rapporto di locazione dei veicoli, inquanto la prima norma contempla unicamente la responsabilità del locatario (in solido con quella del conducente, se soggetto diverso dal primo) e non anche l’ulteriore responsabilitàdel proprietario-locatore; sostiene che l’ argomentazione contenuta nella sentenza impugnata, fondata sulla presunta ratio della disposizione, non terrebbe conto del dispostodell’art. 386 del Regolamentodi esecuzione del codice della strada, nonché della circostanza che essa società , in esecuzionedi questo disposto, ricevuti i verbali di contestazione degli illeciti, aveva prontamente comuni cato agli organ i accertatori i dati identificativi e anagrafici dei locatari, i quali erano dunque perfettamenteidentificabili ai fini della rinotifica dei verbali medesimi ;cita, a confortodella propriatesi, oltre a diverse sentenze di merito, anche unapronuncia di questa Corte (Cass. n.10833/2020), nella quale la responsabilitàdella società proprietaria e locatrice dei veicoli è stata esclusa proprio sullabase della circostanza che essa aveva collaborato all’identificazione dei trasgressori, comunicandone le generalitàin base al dispostodell’art. 386 del Regolamento di esecuzione del codice della strada, escludendo che l’art. 196 di tale codice contemplasse comunque la responsabilità del proprietario - locatore, in solido con quella del conduttore-locatario, anche in caso di osservanza del detto onere di collaborazione; 2.1.il motivo è infondato; secondo il preval so orientament o di questa Corte, l ’ argomento “puramente testuale”, sul quale si fonda la tesi che nega la legittimazione passiva del locatore , non tiene conto “ della ratio complessiva della norma in questione, che ha voluto prevedere soggetti diversi dal proprietario del veicolo, quali obbligati in via solidale,solo nelle ipotesi specificamente indicate, come l’usufruttario, l’acquirente con patto di riservato dominio o l’utilizzatore a titolo di locazione finanziaria”; invero, il silenzio serbato dalla norma sul “semplice locatore del veicolo” si spiega “ in ragione del l ’ agevole identificabilità, negli altri casi (diversamente dalla locazione semplice), del soggetto solidalmente responsabile”, sicché la norma “intende assicurare, attraverso la titolarità di un diritto adeguatamente e agevolmente accertabile, la possibilità di ottenere il pagamento della sanzione”; i nvece, nel caso della “ locazione del veicolo senza conducente, il rapporto di locazione riguarda solo il locatore e il locatario e il nominativo di quest'ultimo è noto al solo locatore”, tale essendo “la ragione della mancata equiparazione del locatore alle ipotesi su indicate”(così, in motivazione, Cass. n. 18988 del 2015 ; Cass. n. 1845del 2018; Cass. n. 14452 del 2018, non mass. ; Cass., n. 1214del 2019; Cass. n. 4735 del 2019 ; Cass. n. 9675 del 2020 ; Cass. n. 24926del 2021; Cass. n. 1383 del 2023; Cass. n. 27210 del 2024); né può dirsi, in senso contrario –conformemente a quanto opinato dall’isolata pronuncia richiamata dalla ricorrente – che la ratio decidendi d elle succitate sentenze, “ in quanto basata espressamente sulla necessitàche il proprietario-locatore collabori alla identificazione del trasgressore comunicandone le generalità”, non può essere invocata allorché il comportamento del locatore sia “ stato sempre improntato alla massima collaborazione”, sicché non vi è “ragione per ipotizzare una corresponsabilità del proprietario locatore”nelle ipotesi “in cui abbia ottemperato al proprio onere di comunicazione delle generalità dei soggetti locatari degli autoveicoli”, dovendo “essere ritenuto estraneo ad ogni responsabilità, non avendo avuto la materiale disponibilità dei veicoli, e ciò in forza della norma speciale contenuta nel combinato disposto tra art. 196, 1°co. ed art. 84 del Cd S e de l generale principio di stretta legalità delle sanzioni amministrative che deve ispirare l’interpretazione delle relative disposizioni” (così Cass.n.10833 del 2020, cit.); questa affermazione, infatti, non tiene in debito conto la circostanza che il dovere di comunicazione predicato a carico del locatore risulta privo di base normativa, non essendo esso individuabile, in particolare, nell’art. 386 reg. esec. cod. strada, che non menziona – tra i soggetti tenuti a comunicare alle autorità competenti, in caso di alienazione del veicolo, di non essere proprietario o titolare di uno dei diritti di cui all’art. 196 cod. strada – il “locatore”del veicolo (sul punto, precipuamente, v. Cass. n. 13664 del 2017, cit.e Cass. n. 1383 del 2023, cit.); il primo motivo, pertanto, deve essere rigettato; 3. c on il secondo motivo , pur senza enunciare forma lmente le normedi diritto oggetto dell’ er r or in iudicando in cui sarebbe incorsa la sentenza impugnata, nellasostanza viene denunciata, per un verso, la violazionedell’art. 1, comma 1, lett. g - ter ) , del d.l. n. 121 del 2021 , convertito nell a legge n. 1 56 del 2021 (introduttivo del nuovo testo dell’art. 196, comma 1, del codice della strada, in vigore dal 10 novembre 2021) ; per a l tro verso , la violazione degli artt. 11 de l le preleggi e 1 della leggen. 689/1981; sotto il primo profilo, la società ricorrente reputa che la norma contenuta nel d.l. n.121 del 2021 (introduttiva del nuovo testo dell’art. 196 del codice della strada, a mente del quale “nelle ipotesi di cui all’art. 84 il locatario, in vece del proprietario , risponde solidalmente con l’autore della violazione”)abbia natura di noma di interpretazione autentica della disposizione risultante dalla precedente formulazione della medesima norma, sicché quest’ultima avrebbe già individuato, quali unici responsabiliin solido della violazione, il conduttore - locatario e il conducente del veicolo, con esclusione della responsabilità del proprietario-locatore; sotto il secondo profilo, la ricorrente o pina che, quand’anche la disposizioneintrodotta con il d.l. n.121/2021 fosse reputata una norma (non già interpretativa, bensì) innovativa dell’ordinamento giuridico , ad essa dovrebbecomunque riconoscersi efficacia retroattiva , stante il principio della retroazione dell a lex mitior in materia di trattamento sanzionatorio, applicabile non solo in ipotesi di trattamento sanzionatorio penale ma anche in ipotesi di trattamento sanzionatorio amministrativo per violazione delle norme del codice della strada, in ragione delcarattere afflittivo / punitivo di tali sanzioni; 3.1.il motivo è infondato; esclusa la natura interpretativa della disposizione di cui all’art. 1, comma 1,lett. g- ter ) del d.l. n. 121 del 2021 , stante la sua evidente portata innovativa, va ribadito il principio – reiteratamente affermato da questa Corte– che in materia di sanzioni amministrative non trova applicazione la regoladella retroattività della legge più favorevole; infatti, la premessa per l’applicazione retroattiva della previsione comporterebbe necessariamente il riconoscimento della natura sostanzialmente penale della sanzione alla luce dei cc.dd. «criteri Engel», onde escludere che possa qualificarsi come sanzione formalmente amministrativa; tale valutazione, però, non può che dare esito negativo, in quanto la sanzione per violazioni del codice della strada non è una sanzione diretta a tutelare beni tipicamente protetti dalle norme penali, mentre l’effetto preventivo è piuttosto tipico della funzione amministrativa; inoltre, la sanzione medesima non presenta quella connotazione di gravità tale da determinare elementi di afflizione personale o da presentare un carattere socialmente riprovevole o da poter influenzare la vita professionale del destinatario(in tal senso, cfr. Cass. n. 14152 del 2022; Cass. n. 15927 del 2022;Cass. n.19030 del 2022; Cass. n. 27210 del 2024, cit.);deve pertanto concludersi che la sopravvenienza normativa, richiamata dalla società ricorrente (ovverosia, l'art. 1, comma 1,lettera g-ter), del decreto-legge 14 settembre 2021, n. 121, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2021, n. 156, introduttivo della nuova formulazione dell’art. 196 del codice della strada, entrata in vigore il 10 novembre 2021), non ha efficacia retroattiva e pertanto trovaapplicazione solo in relazione alle fattispecie – diverse da quelle proprie della presente vicenda processuale – verif i c a tes i dopo la sua entrata in vigore; in definitiva, il ricorso va rigettato; 4.non vi è luogo a provvedere sulle spese del giudizio di legittimità, stante l’indefensiodei soggetti intimati; 5. l a decisione di rigetto dell’impugnazione comporta che deve darsi atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dellaricorrente, al competente ufficio di merito, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma delcomma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto . [OSCURATO:PERSONA] rigettail ricorso; ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della società ricorrent e , al competente ufficio di merito, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari