Cassazione n. 11720/2024

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.19709/2020 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] N 58, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che lo rappresenta e difende -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliatain [OSCURATO:PERSONA], 27, presso lo studio dell’avvocato D'[OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che larappresenta e difende -controricorrente- nonchè contro [OSCURATO:PERSONA] ,elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA], 23, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che larappresenta e difende -controricorrente e ricorrente incidentale- avverso la SENTENZA d ella CORTE D'APPELLO di ROMA n. 7243/2019depositata il 25/11/2019 . Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28/02/2024 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] “Lepetit” s.r.l., che svolge attività sanitaria in regime di accreditamento istituzionale di cui al d.lgs. n. 502/1992, ha convenuto in giudizio l’Azienda U.S.L. Roma 2 nonché la Regione [OSCURATO:PERSONA], al fine di ottenere la corretta remunerazione delle prestazioni erogate nel quadriennio 2010-2013 – le quali erano state, invece, decurtate per essere stato illegittimamente applicato lo “sconto” previsto dalla legge Finanziaria del 2007 – e la conseguente condanna delle convenute al pagamento della somma di € 288.839,81. Il Tribunale di Roma, disattese le eccezioni del difetto di giurisdizione del giudice ordinario e di difetto di legittimazione passiva sollevate l’ASL Roma 2, ha individuato come soggettivo passivo del rapporto controverso la stessa azienda e l’ha condannata al pagamento della somma di € 42.379,34 oltre interessi ex art. 5 d.lgs. n. 231/02, accogliendo la domanda dell’attrice limitatamente all’anno 2013. La Corte d’Appello di Roma, con sentenza n. 7243/2019, depositata il 25.11.2019, previa riunione dei giudizi di appello instaurati sia dall’Azienda U.S.L. Roma 2 sia dal [OSCURATO:PERSONA], ha rigettato entrambi gli appelli. Il giudice di secondo grado ha rigettato l’appello dell’Azienda sanitaria, condividendo l’impostazione del giudice di primo grado in ordine alla titolarità passiva del rapporto controverso e all’interpretazione della L. n. 269/06. In particolare, su quest’ultimo punto, ha evidenziato che l’ambito temporale di applicabilità delle riduzioni previste da tale normativa, essendo rapportato all’esigenza di conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2006-2009, dovesse essere limitato e circoscritto proprio in funzione del perseguimento di tali obiettivi, anche alla luce delle premesse del testo della L. n. 269/06 e della pronuncia della Corte Costituzionale n. 94/2009. Quanto all’appello del [OSCURATO:PERSONA], il Giudice d’Appello ha rilevato che, anche accertando che i compensi fossero stati corrisposti in misura ridotta nel triennio 2010-2012 (come riconosciuto dal primo giudice), per tale periodo la domanda non era accoglibile per il dirimente rilievo che, anche considerando tali riduzioni, erano stati superati i preventivi di spesa, circostanza che non necessitava di prova, in quanto rimasta incontroversa ex art.115 cod. proc. civ.. Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione il [OSCURATO:PERSONA] “Lepetit” s.r.l., affidandolo a due motivi, illustrati con memoria.. L’Azienda USL Roma 2 ha resistito in giudizio con controricorso, proponendo, altresì ricorso incidentale, affidandolo a quattro motivi.[OSCURATO:PERSONA] ha resistito in giudizio con controricorso. [OSCURATO:PERSONA] ha depositato controricorso al ricorso incidentale. La ricorrente ha depositato la memoria ex art. 380 bis.1 cod. proc. civ.. [OSCURATO:PERSONA] Con il primo motivo del ricorso incidentale, da esaminare, in primis, per pregiudizialità, l’[OSCURATO:PERSONA] 2 ha dedotto la violazione dell’art. 37 c.p.c. e dell’art. 133 comma 1 lett- C d.lgs. n. 104/2010 c.p.a., quindi il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Ad avviso dell’Azienda, il fine perseguito dal ricorrente principale, fin dal primo grado, è quello di ottenere la modifica del “budget” stabilito con deliberazioni regionali: nel citare in giudizio l’ASL Roma 2 il laboratorio Lepetit non ha esercitato un’azione di adempimento, ma ha di fatto contestato la definizione del piano di programmazione del fabbisogno regionale, contestando quindi una funzione che il d.lgs. n. 502/1992 attribuisce unicamente alle Regioni. Pertanto, l’azione è stata finalizzata alla rideterminazione della tariffa e del budget di spesa. Rileva, inoltre l’Azienda che lo sconto tariffario che forma oggetto della presente controversia è anch’esso il frutto dell’esercizio della potestà autoritativa della P.A. estrinsecatasi nella L. n. 296/2006. 2. Il motivo presenta profili di infondatezza ed inammissibilità. Va osservato che le Sezioni Unite di questa Corte, nella sentenza n. 22646/2016, hanno, in primo luogo, premesso che, in forza degli artt. 5 e 386 cod. proc. civ., la giurisdizione si determina in base alla domanda e che, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non tanto la prospettazione compiuta dalle parti, quanto il petitum sostanziale, che va identificato soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (ex plurimis: Sez. Unite 28 maggio 2013, n. 13178; Sez. Unite ord. 11 ottobre 2011 n. 20902; Sez. Unite 25 giugno 2010 n. 15323). Ciò premesso, le Sezioni Unite hanno affermato “che è un principio consolidato che le controversie, concernenti "indennità, canoni o altri corrispettivi" nei rapporti, qualificabili come concessione di pubblico servizio, tra le ASL e le case di cura o le strutture minori, quali laboratori o gabinetti specialistici, sono riservate alla giurisdizione del giudice ordinario se sostanzialmente contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del servizio pubblico: contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio "obbligo-pretesa", senza che assuma rilievo un potere d'intervento riservato alla P.A. per la tutela d'interessi generali; mentre, se la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sull'intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio "potere-interesse" e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Sez. Unite n. 22661/2006; n.7861/ 2001)”. Pertanto, solo ove la controversia coinvolga la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sull'intera economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass. S.U. 16459/2020) . Diversamente, appartiene alla giurisdizione del G.O. la controversia che abbia ad oggetto soltanto l'effettiva debenza dei corrispettivi in favore del concessionario, senza coinvolgere la verifica dell'azione autoritativa della P.A., posto che, nell'attuale sistema sanitario, il pagamento delle prestazioni rese dai soggetti privati accreditati viene effettuata nell'ambito di appositi accordi contrattuali, ben potendo il giudice ordinario direttamente accertare e sindacare le singole voci costitutive del credito fatto valere dal privato (cfr., ex plurimis, Sez. Unite, ord. 29 ottobre 2015, n. 22094; e ancora: ord. n. 2294 del 2014, sent. n. 10149 del 2012, ord. nn. 1772 e 1773 del 2011). Sulla base del criterio del petitum sostanziale, l'oggetto della tutela invocata si risolve, non già nel controllo di legittimità dell'esercizio dell'azione autoritativa della pubblica amministrazione, bensì nella verifica dell'esatto adempimento dell'obbligazione di pagamento, previa interpretazione dei contenuti delleclausole contrattuali. Nella predetta pronuncia, le sezioni Unite si sono occupate specificamente della L n. 296/2006, affermando “che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario anche la pretesa afferente la praticata "scontistica", non essendo ravvisabili nel procedimento di accertamento del quantum elementi di discrezionalità amministrativa implicanti valutazione comparativa degli interessi pubblici e di quelli privati, ma esclusivamente parametri normativi predeterminati, di cui si contesta la corretta applicazione (per essere, in tesi, stata erroneamente assunta la base di calcolo dello "sconto") ed essendo, di conseguenza, la posizione giuridica soggettiva azionata astrattamente qualificabile come diritto soggettivo ad ottenere l'adempimento di un'obbligazione pecuniaria”. Infine, quanto, alla deduzione secondo cui il laboratorio ricorrente, con l’azione giudiziaria di cui è causa, avrebbe inteso ottenere la modifica del “budget”, incidendo sull’esercizio di poteri autoritativi che spettano alla Regione, tale interpretazione della domanda non trova alcun riscontro nel petitu m sostanziale fatto valere dal laboratorio ricorrente che, peraltro, anche nel ricorso (vedi pag. 20) ha evidenziato che “non è in discussione la valenza in senso astratto del budget di spesa, né la sua invalicabilità nell’ambito del normale sinallagma contrattuale”. 3. Con il secondo motivo la ricorrente incidentale ha dedotto la violazione dell’art. 360 comma 1° nn. 3 e 5. Violazione dell’art 1 comma 10 DL n. 324/1993. Carenza di legittimazione passiva dell’ASL Roma 2. Deduce l’[OSCURATO:PERSONA] che il pagamento delle somme rivendicate dal Laboratorio era demandato, per gli anni di riferimento, all’[OSCURATO:PERSONA] S. [OSCURATO:PERSONA], tanto è vero che l’[OSCURATO:PERSONA] in oggetto aveva già effettuato, nei confronti del soggetto accreditato, il pagamento del 90 % delle prestazioni effettuate. In ogni caso, è la Regione [OSCURATO:PERSONA] che ha determinato lo sconto tariffario di cui alla L. 296/2006. 4. Il motivo è fondato, sotto il profilo ‒ non del vizio di motivazione ‒ bensì della violazione di legge. In particolare, in ordine a tale profilo, va premesso che con provvedimento del Presidente [OSCURATO:PERSONA] del 20 febbraio 2024, è stata rigettata l’istanza dell’ASL controricorrente di rimessione della questione di legittimazione alle Sezioni Unite, sul presupposto che ormai sulla questione si è consolidata la giurisprudenza di questa Sezione. Tanto premesso, è del tutto erroneo l’assunto della Corte d’appello, secondo cui la questione della legittimazione passiva della ASL, attenendo al merito e non all’individuazione del soggetto legittimato a ricorrere, non sarebbe stata rilevabile al di fuori delle preclusioni di cui all’art. 345 c.p.c., posto che in primo grado il difetto di legittimazione sarebbe stato ridotto ad una argomentazione difensiva dell’ASL, non avente neppure il rango di eccezione (p. 7 e 8). E’ evidente che, essendo stata l’ASL indicata come il soggetto titolato a resistere alla pretesa della struttura sanitaria, la questione in rilievo esulava dalla prospettazione del soggetto legittimato, che rileva sul piano dell’ammissibilità dell’azione, ma atteneva alla titolarità passiva del rapporto, ossia al merito, e cioè all’essere l’ASL proprio il soggetto responsabile e tenuto ‒ per legge ‒ a rispondere del pagamento azionato in giudizio. Ebbene, la carenza di titolarità, attiva o passiva, del rapporto controverso è rilevabile di ufficio dal giudice se risultante dagli atti di causa (Cass. S.U. 2951/2016; Cass. 11744/2018). In ordine al caso in esame, questa Corte ha reiteratamente affermato che, in tema di organizzazione sanitaria, l'art. 1, comma 10, del d.l. n. 324 del 1993, conv., con modif., dalla l. n. 423 del 1993 (a tenore del quale nei rapporti con le strutture private convenzionate «in caso di mancato pagamento delle relative spettanze, si deve considerare debitore inadempiente e soggetto passivo di azione di pignoramento per le obbligazioni sorte successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto l'ente incaricato del pagamento del corrispettivo, anziché l'unità sanitaria locale competente»), si applica anche dopo la riforma del sistema sanitario di cui al d.lgs. n. 502 del 1992, e successive modificazioni ed integrazioni, con riferimento alle prestazioni sanitarie autorizzate dalle unità sanitarie locali che si sono costituite in aziende sanitarie locali (Cass. 17587/2018; conf. Cass. 26959/2016; Cass. 3676/2020). Orbene, tale giurisprudenza fonda la legittimazione passiva di tali enti su leggi e relative delibere regionali, che espressamente prevedono ‒ per ciascuna singola regione ‒ la legittimazione dell'ente incaricato del pagamento del corrispettivo, per le prestazioni rese, nell’ambito del SSN, dalle case di cura accreditate. Nello specifico, la Regione [OSCURATO:PERSONA], con la l. r. n.18/1994, ha demandato alla [OSCURATO:PERSONA] l’individuazione del soggetto incaricato del pagamento delle prestazioni per cui è causa e deve pertanto darsi continuità ai precedenti arresti (Cass. 13333/2015; Cass.24639/2016; Cass.26959/2016; Cass. 28005/2021; Cass.24758/2021; Cass. 3676/2020). In altre parole, la questione della individuazione del soggetto legittimato passivo per le obbligazioni di pagamento di prestazioni rese da soggetti convenzionati con il S.S.N. e autorizzate dall'Azienda sanitaria locale va risolta, per la Regione [OSCURATO:PERSONA], alla luce del combinato disposto del D.L. 27 agosto 1993, n. 324, art. 1, comma 10, conv., con mod., in L. 27 ottobre 1993, n. 423, D.lgs. n. 502 del 1992, art. 2 e L.R. n. 18 del 1994, art. 2, comma 2, lett. c) (cfr. in tal senso, da ultimo, Cass.1564/2024; Cass. 3350/2024). Per la Regione [OSCURATO:PERSONA] il soggetto legittimato è stato individuato proprio nell'[OSCURATO:PERSONA], come sostiene l’ASL odierna ricorrente incidentale (Cass. 3676/2020; Cass. 17587/2018). Ne consegue che deve ritenersi che l’ASL difetti, nella specie, di legittimazione passiva a fronte della domanda di pagamento del Laboratorio attore. L’accoglimento del secondo motivo del ricorso incidentale determina l’assorbimento del terzo motivo (violazione dell’art. 1175 cod. civ. in combinato disposto con gli artt. 1375, 1336 e 1336 cod. civ.) e del quarto motivo (violazione degli artt. 11 d.lgs n. 231/2002, 1231 e 1284 comma 2° cod. civ.) del ricorso incidentale e di tutti i motivi (primo, violazione dell’art. 8 sexies d.lgs n. 502/92, dell’art. Comma 6° DM Sanità 15 aprile 1994, art. 15 comma 15 DL n. 95/2012, art. 8 comma 1° lett b; secondo, violazione e falsa applicazione degli artt. 115 cod. proc. civ. e 2697 cod. civ..) del ricorso principale, che presuppongono la legittimazione passiva dell’ASL. La sentenza impugnata deve essere quindi cassata con rinvio alla Corte di Appello di Roma, in diversa composizione, per nuovo esame e per statuire sulle spese del giudizio di legittimità. P.Q.M. Accoglie il secondo motivo del ricorso incidentale, rigettato il primo ed assorbi