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CassazionesentenzaSezione UDecisione del 6 ottobre 2026

Cassazione n. 26354/2026

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eciale in atti, dall’Avv.[OSCURATO:PERSONA].

Gianpiero [OSCURATO:PERSONA] (pec: [OSCURATO:EMAIL]);- ricorrente -contro[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026CONSORZIO [OSCURATO:PERSONA] – [OSCURATO:PERSONA], in persona del legalerappresentante pro tempore, rappresentato e difeso, per procura amargine del controricorso, dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] (pec:[OSCURATO:EMAIL]) e dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA].

Gian DomenicoMOSCO (pec: [OSCURATO:EMAIL]);- controricorrente -udita la relazione svolta all’udienza del 14 aprile 2026 dal Consigliererelatore dott. [OSCURATO:PERSONA];Udito il Pubblico Ministero, in persona del [OSCURATO:PERSONA], dott. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto il rigetto delricorso con enunciazione del principio di diritto di cui alle conclusioniscritte del 14/03/2026.Udito l’Avv. [OSCURATO:PERSONA] per il ricorrente che ha chiesto l’accoglimentodel ricorso.Udito l’avv. [OSCURATO:PERSONA] per il controricorrente che ha chiesto rigettarsi ilricorso.1.

La [OSCURATO:SOCIETA]., esercente attività di commercio diaccessori elettrici ed elettronici che, come tale, aveva aderito alConsorzio [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:PERSONA]) nella categoria degliutilizzatori di imballaggi, sub-categoria dei commercianti e distributori,impugnò dinanzi al giudice tributario gli atti con cui il Consorzio,all’esito dell’attività ispettiva esperita, le aveva intimato il pagamentodei contributi ambientali [OSCURATO:PERSONA] non versati nel periodo compreso neglianni dal 2002 al 2012, nonché l’atto di irrogazione delle correlatesanzioni.2. [OSCURATO:PERSONA] tributaria provinciale di Roma, riuniti i separatiricorsi, con sentenza n. 22043/48/2015 del 26 ottobre 2015 dichiarò ildifetto di giurisdizione ritenendo che la materia fosse attratta a quellaordinaria.[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/20263. [OSCURATO:PERSONA] tributaria regionale del Lazio, adita in grado diappello, con sentenza n. 1292/05/2017 del 15/03/2017 confermò ladecisione di primo grado di difetto di giurisdizione del giudice tributario«sia perché il Consorzio ha una connotazione tipicamente privatisticasia perché il servizio non è obbligatorio nella misura in cui una impresaè autonoma nello smaltimento degli imballaggi, per come è previstodall'art. 221 del decreto legislativo n. 152/2006».4.

Avverso tale statuizione la società propose ricorso alla SezioneTributaria di questa Corte chiedendo la cassazione della sentenzad’appello per violazione e falsa applicazione dell’art. 2 del d.lgs. n. 546del 1992 in relazione all’art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c.argomentando sulla natura tributaria del contributo consortile.4.1.

Il [OSCURATO:PERSONA], costituito con controricorso, replicò sostenendo,anche sulla base della natura privatistica dei rapporti intercorrenti traConsorzio e società consorziata, la tesi della natura di corrispettivo delcontributo che le imprese produttrici o utilizzatrici di imballaggi sonotenuti a versare per le attività svolte dai Consorzi di filiera.4.2.

Entrambe le parti depositarono memorie.5.

Assegnato il ricorso a decisione, all’esito dell’udienza pubblicadel [OSCURATO:DATA_NASCITA] è intervenuta l’ordinanza interlocutoria n. 28288 del24/10/2025 con la quale la Sezione Tributaria ha rimesso la causa alPrimo Presidente per l’eventuale assegnazione, poi di fatto intervenuta,a queste Sezioni Unite civili in ordine alla questione così individuata(par. 8): «Se la cognizione sulle controversie relative al contributoambientale [OSCURATO:PERSONA] di cui, dapprima, all’art. 41 del d.lgs. 5 febbraio1997, n. 22 (“Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti,91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiutidi imballaggio”), e, poi, all’art. 224 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152(“Norme in materia ambientale”), in base alla sua natura tributaria ocontrattuale, sia devoluta alla giurisdizione del giudice tributario (exNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026art. 1 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546), o alla giurisdizione delgiudice ordinario (ex art. 1 cod. proc. civ.)».5.1.

I giudici remittenti:- riassunte le opposte argomentazioni delle parti:● quelle della società ricorrente che, muovendo dal presuppostodella natura tributaria della TIA (sulla base di una comparazione con ilcontributo ambientale [OSCURATO:PERSONA]), contestava il richiamo operato dalgiudice di appello alla motivazione di Cass. Sez.

U n. 3274/2006 che,a seguito della trasformazione della tassa per lo smaltimento dei rifiutisolidi urbani in tariffa, disposta dall'art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997,aveva ritenuto devolute alla giurisdizione ordinaria le controversieaventi ad oggetto la debenza dei corrispettivi per il detto servizio;richiamando alcune pronunce successive di questa Corte (Cass., n.238/2009, n. 3756/2012, n. 17994/2014 ) anche a Sezioni unite (n.23114/2015 e n. 5078/2016) e la sentenza n. 64/2010 della Cortecostituzionale, sosteneva che la natura tributaria della tariffa di igieneambientale era ormai diritto vivente; che nella tariffa di igieneambientale, il soggetto creditore è il Comune, scolastico caso di entepubblico (territoriale); e che «la natura privatistica del soggetto attivodell'obbligazione», quale è nella specie il [OSCURATO:PERSONA], è del tutto irrilevanteai fini della qualificazione tributaria dell'obbligazione stessa, e infatti sitratta di un elemento che mai questa Corte e la Corte Costituzionalehanno indicato quale fattore costitutivo del tributo, rilevando, a tal fine,solo la funzione pubblica attribuita all'ente, pur privato» (pagina 9 delricorso);● quelle della controricorrente [OSCURATO:PERSONA], secondo cui, invece, «ilrapporto consortile sussistente tra la [OSCURATO:SOCIETA]. e il [OSCURATO:PERSONA] sirealizza esclusivamente su un piano privatistico, nell'ambito di unarelazione endo-consortile regolata dalle previsioni prima del decretoRonchi e successivamente del d. lgs. n. 152/2006, nonché dallo statutoe dal regolamento del [OSCURATO:PERSONA]» (controricorso, pag. 19); il [OSCURATO:PERSONA] è unNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026ente di diritto privato di natura imprenditoriale, come del restoespressamente stabilito dalla legge (artt. 223, comma 2, e 224, commal, del d.lgs. n. 152/2006; art. 40, comma 2, e art. 41, comma 6, deldecreto Ronchi), agisce senza fini di lucro sulla base di regole di tipoprivatistico, dovendo perseguire anzitutto l'interesse di categoria deisuoi consorziati, un interesse che per scelta del legislatore è stato fattoconvergere nel campo dei rifiuti di imballaggio verso l'interesse dirilievo pubblicistico alla corretta gestione di tali rifiuti e alla protezioneambientale, quest'ultimo affidato alla cura delle amministrazionipubbliche, territoriali locali e statali» (controricorso, pag. 20),- delineato il quadro normativo di riferimento, sia di fonte unionale(direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio) chenazionale (d.lgs. n. 22 del 1997, di attuazione della predetta direttiva,che il successivo d.lgs. n. 152 del 2006, cd. testo unico ambientale -TUA), nonché lo [OSCURATO:PERSONA] del Consorzio, approvato con d.m. 12 aprile2022, e il Regolamento consortile, approvato con deliberazionedell’assemblea dei consorziati in data 14 luglio 2021);hanno rilevato che, in relazione alla spettanza della giurisdizionesulla cognizione delle relative controversie, la natura (tributaria ocivilistica) del contributo ambientale [OSCURATO:PERSONA] non è stata specificamentescrutinata sino ad oggi dalla Corte che si era limitata:- ad affermare, in Cass., sez. 1^, 6 novembre 2013, n. 24970, cheandava escluso per il contributo ambientale dovuto al [OSCURATO:PERSONA] ilprivilegio previsto per i “tributi indiretti” dall’art. 2758, primo comma,c.c., non essendovi spazio per un'interpretazione estensiva ovveroanalogica della citata disposizione con riferimento alla disciplina dellatariffa integrata ambientale (c.d.

"TIA 2", di cui all’art. 238 del d.lgs.n. 152 del 2006), atteso che quest'ultima non è un tributo indiretto,ma una tassa di scopo, cui compete il diverso privilegio di cui all'art.2752, ultimo comma, cod. civ.;[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026- a decidere, come giudice munito di giurisdizione, controversie sulrecupero, anche in sede fallimentare, del contributo ambientale CONAIdai consorzi obbligati (così in Cass., Sez. 1^, 21 ottobre 2020, n.22959, Cass., Sez. 3^, 9 maggio 2023, n. 12458 e Cass., Sez. 1^, 5luglio 2023, n. 18965).6.

In vista dell’udienza fissata dinanzi a queste Sezioni unite, ilPubblico ministero ha depositato conclusioni scritte chiedendorigettarsi il ricorso ed affermarsi il principio di diritto in dette conclusionienunciato, nel senso di ritenere che il contributo ambientale [OSCURATO:PERSONA] noncostituisce un tributo ma rientra tra i contributi previsti per i consorzidall’art. 2614 c.c. con la conseguenza che la cognizione sulle relativecontroversie spetta alla giurisdizione ordinaria.RAGIONI DELLA DECISIONE1.

La risoluzione della questione posta dall’ordinanza di rimessione,concernente la natura tributaria o privatistica del contributo [OSCURATO:PERSONA],con conseguente diversa ripartizione della cognizione giurisdizionaledelle relative controversie, impone la preliminare ricostruzione delquadro normativo di riferimento.2.

La costituzione del Consorzio nazionale imballaggi, denominatoCONAI, è stata prevista dal d.lgs. n. 22 del 1997 emanato per dare“attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiutipericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio”.Quest’ultima, del 20/12/1994, ha demandato agli [OSCURATO:PERSONA] membri diintrodurre “sistemi” aperti alla partecipazione di tutte le partiinteressate «di: a) restituzione e/o raccolta degli imballaggi usati e/odei rifiuti di imballaggio generati dal consumatore, da altri utenti finalio dal flusso di rifiuti per smistarli verso le soluzioni di gestione dei rifiutipiù appropriate; b) reimpiego o recupero, incluso il riciclaggio degliimballaggi e/o dei rifiuti di imballaggio raccolti, al fine di conformarsiagli obiettivi definiti nella presente direttiva» (art. 7, par. 1, nonchésettimo e diciottesimo “considerando”).[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026Il d.lgs. n. 22 del 1997 (cd. decreto Ronchi), al Titolo II, dedicatoalla “Gestione degli imballaggi”, ha previsto la costituzione da parte deiproduttori ed utilizzatori di imballaggi, «responsabili della correttagestione ambientale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio generatidal consumo dei propri prodotti» (art. 38, comma 1), la costituzionedel [OSCURATO:PERSONA] (art. 41, comma 1) e l’obbligo di aderirvi (art. 38, comma2), nonché l’obbligo di costituzione dei consorzi cd. di filiera (art. 40) edi adesione agli stessi, fatta eccezione per i produttori di rifiuti che neltermine di sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto avesseroprovveduto a «organizzare autonomamente la raccolta, il riutilizzo, ilriciclaggio ed il recupero dei rifiuti di imballaggio».Profili di interesse in ordine agli obblighi connaturati alla gestionedei rifiuti di imballaggi si rinvengono nell’art. 39 del decreto in esame,con cui il Legislatore, con riferimento all’ultimo anello della catena deirifiuti di imballaggi primari, ovvero quelli smaltiti dai consumatori, haposto a carico della P.A. l’obbligo di «organizzare sistemi adeguati diraccolta differenziata in modo da permettere al consumatore diconferire al servizio pubblico rifiuti di imballaggio selezionati dai rifiutidomestici e da altri tipi di rifiuti di imballaggi», prevedendoespressamente che alle attività di raccolta differenziata dei rifiuti diimballaggio sulle superfici pubbliche, anche eventualmente integrandoquella organizzata dall’amministrazione pubblica, se insufficiente,potessero provvedere direttamente i produttori e gli utilizzatori diimballaggi, tramite il [OSCURATO:PERSONA], nell’ipotesi in cui la P.A. non avessedata di entrata in vigore del decreto, o vi avesse provveduto inmaniera inadeguata.Trattasi di disposizione da cui si può inferire che, a differenza diquanto invece previsto per la gestione dei rifiuti in genere, nelledisposizioni di cui al Titolo I del medesimo decreto, nella “gestione degliimballaggi” di cui al Titolo II, la forma di interazione tra le parti - laNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026P.A. da un lato, e il Consorzio e i suoi aderenti, dall’altro - è limitata adun mero quanto necessario «raccordo con l'attività di raccoltadifferenziata effettuata dalle [OSCURATO:PERSONA]» (art. 41,comma 1); attività che la disposizione in esame pone espressamentea carico della P.A.E proprio con riferimento ai rifiuti di imballaggi, primari o non,conferiti al servizio di raccolta differenziata effettuata dalla P.A., lalettera h) del citato art. 41, comma 2, prevede che il costo sopportatodal Consorzio vada ripartito tra i produttori e gli utilizzatori «inproporzione alla quantità totale, al peso ed alla tipologia del materialedi imballaggio immessi sul mercato nazionale, al netto delle quantitàdi imballaggi usati riutilizzati nell'anno precedente per ciascunatipologia di materiale».A tal fine, il comma 3, prevede la possibilità di accordi diprogramma tra il [OSCURATO:PERSONA] e l’ANCI proprio per stabilire «l'entità dei costidella raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio da versare aicomuni, determinati sulla base della tariffa secondo criteri di efficienza,di efficacia ed economicità di gestione del servizio medesimo, nonchésulla base della tariffa di cui all'articolo 49, dalla data di entrata invigore della stessa».Al riguardo si rende necessario precisare che tale tariffa – di cui,fino all’abrogazione del d.lgs. n. 22 del 1997, ad opera del d.lgs. 156del 2006, di cui si dirà a breve, era indiscussa la natura tributaria (daultimo, Cass. Sez.

U n. 20260/2025) – è presa solo a parametro diriferimento per la quantificazione dei costi da rimborsare ai Comuni,che, pertanto, tali devono essere considerati.3.

Quanto alla natura soggettiva, l’art. 40 del decreto Ronchiprevedeva, al comma 2, che «I Consorzi di cui al comma 1 hannopersonalità giuridica di diritto privato e sono retti da uno statutoapprovato con decreto del Ministro dell'ambiente e del Ministrodell'industria, del commercio e dell'artigianato» e, al comma 3, che «INumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026mezzi finanziari per il funzionamento dei predetti Consorzi sonocostituiti dai proventi delle attività e dai contributi dei soggettipartecipanti».All’evidente scopo di assimilare la natura giuridica dei Consorzi, nonsolo, quindi, quelli di filiera (di cui al comma 1 del d.lgs. n. 22 del 1997)ma anche quello nazionale, ovvero il [OSCURATO:PERSONA], con la legge n. 93 del2001, art. 10, venne espressamente aggiunto all’originario comma 6dell’art. 41 del d.lgs. n. 22 del 1997, che si limitava a prevedere che«Il [OSCURATO:PERSONA] è retto da uno statuto approvato con decreto del Ministrodell'ambiente e dal Ministro dell'industria, del commercio edell'artigianato, non ha fini di lucro e provvede ai mezzi finanziarinecessari per la sua attività con i proventi delle attività e con i contributidei consorziati», la specificazione che lo stesso «ha personalitàgiuridica di diritto privato».4.

Il decreto Ronchi è stato abrogato e sostituito dal codicedell’ambiente di cui al d.lgs. n. 152 del 2006 (t.u. ambiente – TUA) cheagli articoli da 217 a 226, ha sostanzialmente mantenuto, seppur condiverse integrazioni indispensabili per dare attuazione alla direttiva2004/12/CE, di modifica di quella del 1994 che aveva ispirato il decretoRonchi, l’impianto normativo di quest’ultimo.Anche il t.u. ambiente ha subito svariate modifiche, in maniera piùincisiva ad opera del d.lgs. n. 116 del 2020, che ha recepito le direttiveeuropee sull'economia circolare (Direttiva 2018/851/UE) e che haintrodotto nuove regole su classificazione dei rifiuti, responsabilità deiproduttori e tracciabilità.In questa transizione normativa assume particolare rilevanza lanovità rinvenibile nell’art. 221 che, nell’affermare espressamente che«Ai produttori e agli utilizzatori è attribuita la responsabilità finanziariao quella finanziaria e organizzativa della gestione della fase del ciclo divita in cui il prodotto diventa un rifiuto», ha previsto per i soli produttoriche non intendono aderire ad uno dei consorzi di filiera previsti dall’art.[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026223 – ferma però restando l’obbligatorietà della partecipazione alConsorzio nazionale almeno fino all’introduzione dell’art. 221-bis di cuisi dirà a breve - la possibilità non solo di organizzare autonomamente,anche in forma collettiva, la gestione dei propri rifiuti di imballaggiosull'intero territorio nazionale, ma anche di attestare sotto la propriaresponsabilità di aver messo in atto un sistema di restituzione deipropri imballaggi, mediante idonea documentazione che dimostril'autosufficienza del sistema (art. 221, comma 3).Come sopra anticipato, è stato successivamente introdotto l’art.221-bis che ha previsto (al comma 1) la possibilità per i produttori dinon aderire né ad uno dei consorzi di filiera previsti dall’art. 223, né alCONAI, e addirittura di recedervi, con obbligo, però, di presentare «alMinistero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mareun'istanza di riconoscimento per la costituzione di un sistemaautonomo in forma individuale ovvero collettiva, avente personalitàgiuridica di diritto privato senza scopo di lucro, retto da uno statuto,conforme ai principi del presente decreto, nonché allo "statuto tipo"di cui all'articolo 223, comma 2».Ulteriore rilievo assume in questa sede la disposizione di cui all’art.219 che, nel dettare i principi generali in materia di attività di gestionedegli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, ha previsto al comma 2 lanecessaria cooperazione tra operatori economici di imballaggi,prescrivendo che, «Al fine di favorire la transizione verso un'economiacircolare conformemente al principio "chi inquina paga", gli operatorieconomici cooperano secondo il principio di responsabilità condivisa,promuovendo misure atte a garantire la prevenzione, il riutilizzo, ilriciclaggio e il recupero dei rifiuti di imballaggio».È rimasta invece invariata la personalità giuridica del [OSCURATO:PERSONA], chel’art. 224 TUA ribadisce essere di diritto privato senza fine di lucro.Nel codice dell’ambiente per la prima volta il Legislatore definisce ilcontributo dovuto dai consorziati come “contributo ambientale [OSCURATO:PERSONA]”[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026disciplinandone in modo dettagliato le modalità di quantificazione e diutilizzo.L’art. 224, comma 3, lett. h), prevede infatti che il [OSCURATO:PERSONA]«ripartisce tra i produttori e gli utilizzatori il corrispettivo per i maggiorioneri della raccolta differenziata di cui all'articolo 221, comma 10,lettera c), nonché gli oneri per il riciclaggio e per il recupero dei rifiutidi imballaggio conferiti al servizio di raccolta differenziata, inproporzione alla quantità totale, al peso ed alla tipologia del materialedi imballaggio immessi sul mercato nazionale, al netto delle quantità diimballaggi usati riutilizzati nell'anno precedente per ciascuna tipologiadi materiale.

A tal fine determina e pone a carico dei consorziati, conle modalità individuate dallo statuto, anche in base alle utilizzazioni eai criteri di cui al comma 8, il contributo denominato contributoambientale [OSCURATO:PERSONA]".Tale ultimo comma stabilisce che “Il contributo ambientale delConai, determinato ai sensi dell'articolo 237, comma 4, è utilizzato invia prioritaria per il ritiro degli imballaggi primari o comunque conferitial servizio pubblico e, in via accessoria, per l'organizzazione dei sistemidi raccolta, recupero e riciclaggio dei rifiuti di imballaggio secondari eterziari.

A tali fini, tale contributo è attribuito dal [OSCURATO:PERSONA], sulla base diapposite convenzioni, ai soggetti di cui all'articolo 223, in proporzionealla quantità totale, al peso ed alla tipologia del materiale di imballaggioimmessi sul mercato nazionale, al netto delle quantità di imballaggiusati riutilizzati nell'anno precedente e degli introiti derivanti dallavendita dei rifiuti provenienti dai propri prodotti, nonché da quelliderivanti da eventuali cauzioni di deposito non reclamate, per ciascunatipologia di materiale.

Il [OSCURATO:PERSONA] provvede ai mezzi finanziari necessariper lo svolgimento delle proprie funzioni con i proventi dell'attività, coni contributi dei consorziati, con altri contributi e proventi di consorziatie di terzi, compresi quelli dei soggetti di cui all'articolo 221, comma 3,[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026lettere a) e c), per le attività svolte in loro favore in adempimento alleprescrizioni di legge e con una quota del contributo ambientale».L’art. 237 (che detta i “Criteri direttivi dei sistemi di gestione”) alcomma 4 (come modificato dall’art. 7, comma 3, lettera b) del d.lgs.n. 213 del 2022), stabilisce che «Il contributo ambientale, determinatoper tipologia, per unità o per peso del prodotto immesso sul mercatonazionale, assicura la copertura dei costi di gestione del rifiuto da essogenerato in conformità ai principi di cui all'articolo 178, al netto degliintroiti ricavati dal riutilizzo dalla vendita dei rifiuti derivanti dai propriprodotti, dalla vendita delle materie prime secondarie ottenute daiprodotti, nonché da eventuali cauzioni di deposito non reclamate.

Essoè modulato, ove possibile, per singoli prodotti o gruppi di prodottisimili, tenuto conto della loro durevolezza, riparabilità, riutilizzabilità ericiclabilità, nonché della presenza di sostanze pericolose, garantendoun approccio basato sul ciclo di vita del prodotto e il buonfunzionamento del mercato interno».Al comma 7 prevede che «Il Ministero dell'ambiente e della tuteladel territorio e del mare, ove non ritenga congruo il contributodeterminato, provvede a nuova determinazione.

I sistemi collettivi siconformano alle indicazioni del Ministero ed applicano il contributocome determinato nell'esercizio finanziario successivo».5.

A tali criteri si ispira lo [OSCURATO:PERSONA] del Consorzio nazionale(approvato con d.p.c.m. del 31 marzo 1999 e poi modificato con d.m.12 aprile 2022) nel determinarne l’entità del contributo (art. 14,comma 1, lett. b)), imponendo altresì alle imprese consorziate ilversamento di una quota di iscrizione quantificata in base al fatturato(art. 3, comma 2, lett. h) e art. 7, comma 1).[OSCURATO:PERSONA] stabilisce, inoltre, all’art. 14, comma 1, lett. c), che ilcontributo ambientale [OSCURATO:PERSONA], unitamente alla tipologia del materialedi imballaggio oggetto della cessione, venga indicato nella fatturaNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026relativa alla cd.

“prima cessione” effettuata nel territorio nazionale eche lo stesso sia corrisposto dal cessionario.6.

A tal riguardo, il regolamento consortile all’art. 4, comma 4,precisa che: “Per tutte le tipologie di materiale si considera primacessione la cessione nel territorio nazionale: dell'imballaggio finitoeffettuata dall'ultimo produttore al primo utilizzatore; del materiale diimballaggio effettuata da un produttore di materia prima o disemilavorati a un autoproduttore che gli risulti o si dichiari tale”.Si ha, quindi, “prima cessione” quando l’imballaggio finito passadall’ultimo produttore al primo utilizzatore oppure quando il materialedi imballaggio passa da un produttore/importatore di materia prima odi semilavorato ad un autoproduttore.Nel ciclo di vita di ogni imballaggio esiste, quindi, una sola “primacessione”, la quale non coincide necessariamente con la prima cessionein senso cronologico, bensì con quella che determina l’effettivo ingressoal consumo dell'imballaggio.

Ciò posto, assume la veste di primoutilizzatore il soggetto destinatario della prima cessione/venditadell’imballaggio.Tutte le eventuali successive cessioni dell’imballaggio fra operatoricommerciali sono esenti dal contributo.

In occasione di tali cessioni, econ esclusione di quelle ai consumatori finali, nelle fatture ilcedente/utilizzatore indica, con riferimento al prelievo effettuato inoccasione della prima cessione, l’ammontare del contributo applicato,tramite la dicitura “contributo ambientale [OSCURATO:PERSONA] assolto”.

In nessuncaso sono ammesse in fattura diciture diverse da quest’ultima.Il regolamento detta, altresì, la disciplina (artt. 4 e 6) relativa allemodalità di determinazione del contributo ambientale [OSCURATO:PERSONA] (stabilitaunilateralmente, anno per anno, dal C.d.A.) a carico dei consorziati edella quota di contributo spettante al Consorzio, nonché allatipizzazione delle violazioni degli obblighi consortili e delle sanzioniNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026irrogabili per ogni violazione (art. 14) e alle modalità di applicazionedelle sanzioni a consorziati inadempienti (art. 15).7.

Mette conto riferire, per completezza, che sulla materia in esameè recentemente intervenuto il regolamento (UE) 2025/40 del 19dicembre 2024 sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, in vigore dall'11febbraio 2025 e applicabile dal 12 agosto 2026, che sostituisce ladirettiva 94/62/CE, con cui l’Unione europea ha introdotto una nuovaserie di obblighi che coprono l’intero ciclo di vita dei materiali inquestione, dalla progettazione alla gestione dei rifiuti, confermando laresponsabilità estesa del produttore (art. 45 e segg.) e facendo salvoil sistema già in vigore negli [OSCURATO:PERSONA] membri.A tal riguardo, sul presupposto della cd. responsabilità estesa delproduttore (ERP) disciplinata all’art. 45 del predetto Regolamento, ilsuccessivo art. 46, comma 1, stabilisce che «I produttori possonoincaricare un’organizzazione per l’adempimento della responsabilità delproduttore autorizzata a norma dell’articolo 47 di adempiere in loronome e per loro conto gli obblighi derivanti dalla responsabilità estesadel produttore. [OSCURATO:PERSONA] membri possono adottare misure che rendonoobbligatorio incaricare un’organizzazione per l’adempimento dellaresponsabilità del produttore di adempiere agli obblighi derivanti dallaresponsabilità estesa del produttore».8.

Sintetizzando, le disposizioni normative richiamate prevedono,quindi:a) un obbligo, di fonte unionale, per gli [OSCURATO:PERSONA] membri di introdurre“sistemi” aperti alla partecipazione delle parti interessate in materia digestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggi; e ciò sulla base delprincipio "chi inquina paga" e prevedendo la cd. responsabilità estesadel produttore che è il principio per cui il produttore di un determinatobene deve occuparsi anche del fine vita di tale prodotto, accollandosila relativa spesa e internalizzandola nel costo finale di cessione;[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026b) l’istituzione di consorzi di filiera e di un consorzio nazionale([OSCURATO:PERSONA]) con personalità giuridica di diritto privato senza fine di lucro,retto da uno statuto adeguato oltre ai principi contenuti nel decreto,tra cui quello del “chi inquina paga”, anche a quelli di trasparenza,efficacia, efficienza ed economicità, nonché di libera concorrenza nellec) le funzioni demandate al Consorzio, in particolare di gestionedella responsabilità estesa dei produttori di imballaggi e di supportoalla raccolta differenziata, anche mediante coordinamento dei consorzidi filiera;d) la non obbligatorietà della partecipazione dei produttori all’unoo all’altro dei predetti consorzi (inizialmente obbligatoria per laadesione a quello nazionale) e la facoltà di recedervi, ma previacostituzione di un “sistema” autonomo, individuale o anche collettivo,avente anch’esso personalità giuridica di diritto privato senza scopo dilucro, retto da uno statuto, conforme ai principi del TUA, nonché alloschema tipo di statuto predisposto con decreto ministeriale;e) l’obbligo per i produttori facenti parte del Consorzio di versare aquesto il cd. contributo ambientale che, per previsioni anche statutarie:- è determinato per tipologia, per unità o per peso del prodottoimmesso sul mercato nazionale unilateralmente, anno per anno, dalC.d.A. del [OSCURATO:PERSONA], ed eventualmente rideterminato dal Ministerodell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, se non ritenutocongruo;- può essere dal C.d.A. determinato, in presenza “di particolariesigenze”, in misura forfettaria, differenziato (per una o più tipologiedi imballaggio), ridotto o addirittura escluso, dettando specifichemodalità relative alla sua applicazione, liquidazione, dichiarazione,versamento;[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026f) le modalità di utilizzo del contributo che è attribuito, sulla basedi apposite convenzioni, ai consorzi di filiera (di cui all’art. 223) indeterminate proporzioni:- in via prioritaria, per il ritiro degli imballaggi primari (ovvero quellismaltiti dai consumatori) o comunque conferiti al servizio pubblico;- in via accessoria, per l'organizzazione dei sistemi di raccolta,recupero e riciclaggio dei rifiuti di imballaggio secondari e terziari.riservando una quota del predetto contributo ambientale perprovvedere ai mezzi finanziari necessari per lo svolgimento delleproprie funzioni.g) l’indicazione del contributo ambientale [OSCURATO:PERSONA] e della tipologiadel materiale di imballaggio oggetto della cessione nella fattura relativaalla cd.

“prima cessione” effettuata nel territorio nazionale.9.

Così riassunte le principali e in questa sede rilevanti previsioninormative in materia di contributo ambientale, nella risoluzione dellaquestione posta dall’ordinanza di rinvio non possono omettersiconsiderazioni sulla natura giuridica del [OSCURATO:PERSONA] (ma è lo stesso per iconsorzi di filiera) rilevando che, per espressa previsione di legge, ilCONAI ha personalità di diritto privato senza fine di lucro, svolgestretto e non è sottoposto a controllo contabile.Orbene, occupandosi di analogo Consorzio (POLIECO), in sede diregolamento di giurisdizione in controversia avente ad oggetto ladomanda di accertamento negativo dell'obbligo di partecipare alConsorzio e degli obblighi conseguenti (quale, appunto, quello dipagare il contributo consortile), queste Sezioni Unite (cfr. Cass. Sez.

Un. 3275/2006 e n. 3276/2006) hanno affermato, seppur conriferimento al decreto Ronchi (d.lgs. n. 22 del 1997), ma, per quantodetto sopra, estensibile alla disciplina successiva, rimasta pressochéimmutata nell’impianto generale, che l'obbligo di adesione al Consorziodelle imprese appartenenti alle categorie previste dalla legge e diNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026adempiere alle obbligazioni che ne derivano, quali il conferimento deirifiuti e il pagamento dei contributi, deriva direttamente dalla norma dilegge, la quale contiene una precisa definizione dei relativi presupposti,senza attribuire alla pubblica amministrazione alcun poterediscrezionale circa la scelta dei soggetti obbligati, sicché lacontroversia, non avendo ad oggetto direttamente il sindacato sullalegittimità di un provvedimento amministrativo, rientra nellagiurisdizione del giudice ordinario (o di quello tributario, se si tratta diprestazioni di natura tributaria) e non del giudice amministrativo.Si legge a pag. 23 delle citate sentenze nomofilattiche che «puressendo l’istituzione del contributo e la sua quantificazione rimesse adun atto discrezionale dell’amministrazione, la controversia circal’obbligo del pagamento del contributo non può considerarsi relativa aprovvedimento […]».In senso analogo si è espresso il Consiglio di Stato (Sez.

VI,sentenza 24/09/2015, n. 4475) che ha affermato, questa volta conriferimento alle disposizioni del codice dell’ambiente, che:- i consorzi svolgono un’attività di pubblico interesse, funzionalealla protezione dell’ambiente e della salute umana, e non già unservizio pubblico in senso stretto;- l’espressa qualificazione dei consorzi di cui all’art. 223 d.lgs. n.152 del 2006 come soggetti muniti di personalità giuridica di dirittoprivato, nonché la coesistenza, nello stesso settore, di operatori privatigestori di sistemi autonomi, con conseguente apertura a un sistematendenzialmente concorrenziale […] implicano, per un verso,l’inapplicabilità diretta dei principi in tema di consorzi obbligatori e, peraltro verso, l’assoggettamento dei consorzi in esame alla disciplinaprivatistica propria dei consorzi volontari, improntata ai principi diautonomia statutaria (a sua volta esplicazione del principio diautonomia contrattuale ex art. 1322 c.c.), organizzativa e gestionale.[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026Non diversa è l’opinione di autorevole dottrina, secondo cui iconsorzi per il riciclaggio hanno natura privata, potendo essereassimilati a quegli organismi che sono deputati, per legge, a perseguireinteressi collettivi e generali per fini squisitamente pubblici, ma che,tuttavia, sono dotati di una struttura giuridica di tipo codicistico, nelcaso di specie individuata dagli art. 2602 ss. c.c.Si è precisato, al riguardo, che i consorzi sono soggetti privati cheadempiono ad un proprio specifico onere (l’EPR appunto - ExtendedProducer Responsibility – art. 178-bis TUA sulla “Responsabilità estesadel produttore”) con ciò svolgendo, peraltro al pari di qualsiasi altraimpresa della filiera dei rifiuti, come ad es. i riciclatori, una “attività dipubblico interesse” (come espressamente prevede l’art. 177, comma2, TUA, secondo cui “la gestione dei rifiuti costituisce attività di pubblicointeresse”, funzionale alla protezione dell’ambiente e della saluteumana) e non già un servizio pubblico in senso stretto.L’assenza di qualsiasi forma di controllo contabile da parte delloStato, secondo il sopra indicato orientamento dottrinale, comprovaulteriormente la natura essenzialmente privatistica della strutturaconsortile.10.

Non resta, a questo punto, che risolvere la questione postadall’ordinanza di rimessione, ovvero se la natura giuridica delcontributo ambientale [OSCURATO:PERSONA] sia civilistica oppure tributaria.L’individuazione di tale natura assume particolare rilevanza inconsiderazione degli effetti sulla giurisdizione, essendo evidente che«la giurisdizione del giudice tributario, in base all’art. 102, comma 2,Cost., deve ritenersi imprescindibilmente collegata alla naturatributaria del rapporto, con la conseguenza che l’attribuzione allastessa di controversie non aventi natura tributaria - sia che derividirettamente da un’espressa disposizione legislativa ovvero,indirettamente, dall’erronea qualificazione di «tributaria» data dallegislatore (o dall’interprete) ad una particolare materia - comporta laNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026violazione del divieto costituzionale di istituire giudici speciali (tra lealtre, Corte Cost. sentenza n. 64/2008)» (Cass. Sez U n. 35282/2023).E allora non può che muoversi dalle coordinate ermeneuticheindividuate dalla giurisprudenza costituzionale (tra le tante: Corte cost.16 luglio 2009, n. 238; Corte Cost. 11 ottobre 2012, n. 223; CorteCost. 12 dicembre 2013, n. 304; Corte Cost. 17 dicembre 2013, n.310; Corte Cost. 4 giugno 2014, n. 154; Corte Cost. 30 aprile 2015, n.70; Corte Cost. 23 giugno 2015, n. 178; Corte Cost. 6 maggio 2016,n. 96; Corte Cost., 10 novembre 2017, n. 236; Corte Cost. 26 aprile2018, n. 89; Corte Cost., 21 dicembre 2019, n. 240; Corte Cost. 4dicembre 2020, n. 263; Corte Cost. 28 gennaio 2022, n. 27; CorteCost. 26 maggio 2022, n. 128; Corte Cost. 9 maggio 2024, n. 80; CorteCost. 24 luglio 2025, n. 124) secondo cui, al fine di qualificareun’entrata come di natura tributaria, occorre che, indipendentementedal nomen iuris utilizzato dalla normativa che disciplina tali entrate,siano presenti le caratteristiche della doverosità della prestazione ed ilcollegamento di questa alla pubblica spesa, con riferimento ad unpresupposto economicamente rilevante.Più precisamente, si è detto che una prestazione deve ritenersi dinatura tributaria (art. 53 Cost.), indipendentemente dallaqualificazione offerta dal legislatore, laddove si riscontrino tre requisitiche debbono indefettibilmente sussistere perché una fattispecie siaqualificata come tale:a) la disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, aprocurare una definitiva decurtazione patrimoniale a carico delsoggetto passivo (doverosità della prestazione);b) la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapportosinallagmatico (mancanza di detto rapporto sinallagmatico);c) le risorse, connesse ad un presupposto economicamenterilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, debbono esseredestinate a sovvenire pubbliche spese (collegamento della prestazioneNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026alla pubblica spesa in relazione ad un presupposto economicamenterilevante).11.

Una prima considerazione da fare è di carattere generale epatrimoniali in materia di rifiuti nell’ambito di quelle civili.Ne è espressione la vicenda della tariffa igiene ambientale, cd.

TIA,che da tariffa/tributo è stato successivamente trasformato (art. 238TUA) in tariffa/corrispettivo per il servizio di raccolta, recupero esmaltimento dei rifiuti solidi urbani (cfr. Cass. Sez.

U n. 17113/2017,Cass, Sez.

U n. 19896/2019, ma anche Cass. Sez.

U n. 8631/2020, n.11290/2021 e n. 20260/2025).Al riguardo, Cass. Sez.

U n. 3274/2006 (sempre in materia di TIA)ha affermato che, «A seguito della trasformazione della tassa per losmaltimento dei rifiuti solidi urbani in tariffa, disposta dall'art. 49 deld.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, le controversie aventi ad oggetto ladebenza del corrispettivo dovuto per il predetto servizio in base allatariffa esulano sia dalla giurisdizione delle commissioni tributarie,essendo venuta meno la natura tributaria della prestazione (almenoquando, come nella fattispecie, la tariffa sia stata approvata), sia dallagiurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubbliciservizi, prevista dall'art. 33, lettera e), del d.lgs. 31 marzo 1998, n.80, come modificato dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, neltesto risultante dalla dichiarazione d'incostituzionalità pronunciatadalla Corte costituzionale con sentenza n. 204 del 2004, e sono quindidevolute alla giurisdizione del giudice ordinario.

La controversia, infatti,pur avendo ad oggetto una prestazione che si ricollega all'espletamentodi un pubblico servizio, non afferisce ad un rapporto di concessione néimplica un sindacato sulla legittimità di un provvedimentoamministrativo, in quanto l'obbligo di pagamento sorge da presuppostiinteramente preregolati dalla legge, senza che siano riservati alla P.A.spazi di discrezionalità circa la concreta individuazione dei soggettiNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026obbligati, i presupposti oggettivi o il "quantum" del corrispettivodovuto».12.

Sempre in termini generali, va considerato che:- l’istituzione del [OSCURATO:PERSONA] si inserisce nell’ambito di quei “sistemi”che le direttive unionali hanno imposto di adottare agli [OSCURATO:PERSONA] membrisulla base del principio "chi inquina paga" e della cd. responsabilitàestesa del produttore;- quest’ultima si traduce nell’obbligo imposto al produttore e agliutilizzatori di imballaggi di occuparsi del fine vita di tale prodotto,accollandosi i relativi costi e internalizzandola nel costo finale dicessione; un obbligo a cui produttori possono e gli utilizzatori devonoadempiere aderendo al [OSCURATO:PERSONA] che si assume questa responsabilitàfinanziaria imponendo ai consorziati il contributo ambientale; e ciòperché «Ai produttori e agli utilizzatori è attribuita la responsabilitàfinanziaria o quella finanziaria e organizzativa della gestione della fasedel ciclo di vita in cui il prodotto diventa un rifiuto» (art. 221 TUA);- la c.d.

EPR, Extended producer responsibility, è una strategia persommare al prezzo di mercato di quel prodotto tutti i costi ambientalistimati associati a un prodotto durante l’intero ciclo di vita, quindianche nella fase di smaltimento del relativo «rifiuto» (così in Cass. n.31537/2024);- il contributo ambientale viene determinato per tipologia, per unitào per peso del prodotto immesso sul mercato nazionale e deveassicurare la copertura dei costi di gestione del rifiuto da esso generatoin conformità ai principi di cui all’articolo 178 (tra cui, quello “chiinquina paga”):- i produttori che non aderiscono al [OSCURATO:PERSONA] devono comunquedeterminare il contributo ambientale (secondo le medesime modalitàpreviste per il [OSCURATO:PERSONA] dall’art. 237 TUA) per le medesime finalità, inparticolare per la copertura dei costi di gestione del rifiuto daimballaggio;[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026- in tutto questo, all’amministrazione pubblica spetta soltantol’organizzazione della raccolta differenziata, da effettuarsi da parte deiComuni o degli Enti di governo d'ambito territoriale ottimale, ovecostituiti, ed i costi sono oggetto di rimborso da parte del Consorzio.In definitiva, la gestione degli imballaggi è demandata tuttaall’iniziativa e all’attività privata, dei produttori e degli utilizzatori diimballaggi, coordinata dal [OSCURATO:PERSONA], che è ente privato a cui i produttoripossono anche non aderire (a determinate condizioni), residuandol’obbligatorietà solo in capo agli utilizzatori (v., su tale ultimo profilo,Cass. n. 31537/2024 secondo cui la fase di smaltimento degliimballaggi deve gravare interamente in capo ai produttori o utilizzatori,ma non è più affidata in via tendenzialmente esclusiva alla gestione delCONAI posto che le recenti modificazioni ad opera del d.lgs n.116/2020 – frutto del recepimento delle Direttive (UE) 851 e 852 del2018, volte ad accrescere il grado di efficacia, concorrenza etrasparenza nel settore della gestione dei rifiuti - ha aperto sempre piùall'intervento di sistemi autonomi di gestione rispetto ai Consorzinazionali, che i produttori possono istituire per essere esonerati dallapartecipazione e dalla contribuzione ambientale in favore dei Consorzinazionali previsti dai suddetti titoli II e III del TUA, previoriconoscimento del «sistema autonomo» da parte del Ministerodell'Ambiente.13.

Riprendendo, quindi, le fila del discorso sui criteri delineantidalla Corte costituzionale al fine di qualificare un’entrata come dinatura tributaria, e muovendo dal primo, la prestazione a favore delCONAI in questione è sicuramente doverosa ed è una prestazionenascente ex lege essendo imposta dal TUA, mentre è rimessa alConsorzio soltanto la sua determinazione.Ma come questa Corte ha osservato (Sez.

U n. 35282/2023),l’assenza del carattere della “doverosità” senz’altro esclude lapossibilità di qualificare una prestazione come tributaria ma la suaNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026presenza, viceversa, può rilevare soltanto come “indizio” della possibilenatura tributaria della prestazione medesima, da sé sola insufficientea tal fine.A ciò deve aggiungersi che per tali contributi non è prevista lariscossione a mezzo ruolo, tipica della riscossione delle entratetributarie, che avviene invece attraverso le tipiche modalità processual-civilistiche di recupero del credito da parte di soggetti privati.Ne è una dimostrazione la circostanza che per tali crediti neiconfronti dei consorziati il [OSCURATO:PERSONA] emette fattura e che questa Corte,seppur non abbia mai scrutinato la questione oggetto di rimessione aqueste Sezioni unite, hanno sempre dato per scontata la naturacivilistica del contributo ed hanno ritenuto applicabile, nelle vertenze incui veniva in rilievo detto contributo, categorie spiccatamenteprivatistiche.Si tratta delle decisioni richiamate nell’ordinanza di rimessione,ovvero:- Cass., sez. 1^, 6 novembre 2013, n. 24970, che ha escluso peril contributo ambientale dovuto al [OSCURATO:PERSONA] il privilegio previsto per i“tributi indiretti” dall’art. 2758, primo comma, c.c., non essendovispazio per un'interpretazione estensiva ovvero analogica della citatadisposizione con riferimento alla disciplina della tariffa integrataambientale (c.d.

"TIA 2", di cui all’art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006),scopo, cui compete il diverso privilegio di cui all'art. 2752, ultimocomma, cod. civ.;- Cass., Sez. 1^, 21 ottobre 2020, n. 22959, Cass., Sez. 3^, 9maggio 2023, n. 12458 e Cass., Sez. 1^, 5 luglio 2023, n. 18965,nonché Cass. Sez. 1^, n. 2145/2024, che hanno deciso, come giudicemunito di giurisdizione, controversie sul recupero, anche in sedefallimentare, del contributo ambientale [OSCURATO:PERSONA] dai consorzi obbligati.[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026Inoltre, a far propendere per la natura privatistica del contributo inesame è la considerazione che nel sistema di riscossione del contributoambientale manca un meccanismo di rivalsa del credito nei confrontidella controparte contrattuale analogo a quello che avviene nel casodell’IVA e delle accise e manca pure il richiamo a quelle categorie disoggetti (sostituti, responsabili d’imposta) che possano, in qualchemodo, essere coinvolti nell’adempimento di una prestazione fiscale(Cass. n. 35282/2023 in materia di oneri generali di sistema).14.

Venendo al requisito della sinallagmaticità, non se ne puòescludere la sussistenza in ragione dell’interdipendenza genetica efunzionale tra la prestazione di gestione dei rifiuti generato daiproduttori/utilizzatori, effettuata dal Consorzio, e quella di versamentodel contributo, da parte dei consorziati, per la copertura di quei costi.Invero, i contributi in esame remunerano direttamente lacontroprestazione gravante sul [OSCURATO:PERSONA] e sui consorzi di filiera, e ciò faemergere il carattere intrinsecamente sinallagmatico della prestazione,che porta, quindi, ad escludere il carattere tributario della prestazione.15.

Venendo all’ultimo dei criteri indicati dalla Corte costituzionale,quello teleologico del “collegamento” della “prestazione alla spesapubblica in relazione a un presupposto economicamente rilevante”,proprio per le finalità insite nella disciplina unionale, prima, e nazionale,poi, di ERP, ovvero di responsabilità estesa del produttore edell’utilizzatore di imballaggi, che si traduce nell’obbligo imposto acostoro di occuparsi del fine vita dell’imballaggio, accollandosi i relativicosti, esclude il collegamento con una spesa che pubblica non è,sicuramente sotto il profilo soggettivo, non essendo il [OSCURATO:PERSONA] un entepubblico ma un ente che svolge attività di pubblico interesse (come siè detto sopra esaminando la relativa questione).Deve, inoltre, escludersi ogni assimilazione con i contributiconsortili di bonifica perché questi sono dovuti per i benefici che iproprietari dei fondi ricompresi nel perimetro consortile ricevonoNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026dall’esecuzione di opere pubbliche sui propri fondi.

A tal riguardoqueste Sezioni unite (n. 31760/2019 che richiama Cass. Sez.

U n.20681/2018) hanno affermato che, mentre le controversie su questiappartengo alla giurisdizione tributaria, invece quelle relative aicontributi dovuti dai soggetti che non rientrano in quell’ambitoterritoriale ma che utilizzano i canali consortili come canali di scolo deipropri scarichi, sono devoluti alla giurisdizione ordinaria «stante laprevalenza della loro natura negoziale resa palese dalla previsione diuna necessaria determinazione convenzionale di modalità ed entità delcorrispettivo per l'utilizzo dei canali».E allora, l’analogia con il contributo ambientale sembra evidente.16.

In estrema sintesi, sulla scorta di tutte le considerazioni svoltequeste Sezioni unite ritengono che la giurisdizione delle controversieaventi ad oggetto il contributo [OSCURATO:PERSONA] spetta al giudice civile.Pertanto, il motivo di ricorso proposto dalla [OSCURATO:SOCIETA]., diviolazione e falsa applicazione dell’art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992 inrelazione all’art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c., va rigettato e le speseprocessuali, stante la novità della questione affrontata (Cass. Sez.

U n.2572/2012), vanno compensate tra le parti.

P.Q.Mrigetta il ricorso dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario.Compensa le spese processuali.Il Consigliere estensoreLucio LUCIOTTIIl [OSCURATO:PERSONA] PresidentePasquale D’ASCOLA

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
eciale in atti, dall’Avv.[OSCURATO:PERSONA]. Gianpiero [OSCURATO:PERSONA] (pec: [OSCURATO:EMAIL]);- ricorrente -contro[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026CONSORZIO [OSCURATO:PERSONA] – [OSCURATO:PERSONA], in persona del legalerappresentante pro tempore, rappresentato e difeso, per procura amargine del controricorso, dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] (pec:[OSCURATO:EMAIL]) e dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA]. Gian DomenicoMOSCO (pec: [OSCURATO:EMAIL]);- controricorrente -udita la relazione svolta all’udienza del 14 aprile 2026 dal Consigliererelatore dott. [OSCURATO:PERSONA];Udito il Pubblico Ministero, in persona del [OSCURATO:PERSONA], dott. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto il rigetto delricorso con enunciazione del principio di diritto di cui alle conclusioniscritte del 14/03/2026.Udito l’Avv. [OSCURATO:PERSONA] per il ricorrente che ha chiesto l’accoglimentodel ricorso.Udito l’avv. [OSCURATO:PERSONA] per il controricorrente che ha chiesto rigettarsi ilricorso.1. La [OSCURATO:SOCIETA]., esercente attività di commercio diaccessori elettrici ed elettronici che, come tale, aveva aderito alConsorzio [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:PERSONA]) nella categoria degliutilizzatori di imballaggi, sub-categoria dei commercianti e distributori,impugnò dinanzi al giudice tributario gli atti con cui il Consorzio,all’esito dell’attività ispettiva esperita, le aveva intimato il pagamentodei contributi ambientali [OSCURATO:PERSONA] non versati nel periodo compreso neglianni dal 2002 al 2012, nonché l’atto di irrogazione delle correlatesanzioni.2. [OSCURATO:PERSONA] tributaria provinciale di Roma, riuniti i separatiricorsi, con sentenza n. 22043/48/2015 del 26 ottobre 2015 dichiarò ildifetto di giurisdizione ritenendo che la materia fosse attratta a quellaordinaria.[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/20263. [OSCURATO:PERSONA] tributaria regionale del Lazio, adita in grado diappello, con sentenza n. 1292/05/2017 del 15/03/2017 confermò ladecisione di primo grado di difetto di giurisdizione del giudice tributario«sia perché il Consorzio ha una connotazione tipicamente privatisticasia perché il servizio non è obbligatorio nella misura in cui una impresaè autonoma nello smaltimento degli imballaggi, per come è previstodall'art. 221 del decreto legislativo n. 152/2006».4. Avverso tale statuizione la società propose ricorso alla SezioneTributaria di questa Corte chiedendo la cassazione della sentenzad’appello per violazione e falsa applicazione dell’art. 2 del d.lgs. n. 546del 1992 in relazione all’art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c.argomentando sulla natura tributaria del contributo consortile.4.1. Il [OSCURATO:PERSONA], costituito con controricorso, replicò sostenendo,anche sulla base della natura privatistica dei rapporti intercorrenti traConsorzio e società consorziata, la tesi della natura di corrispettivo delcontributo che le imprese produttrici o utilizzatrici di imballaggi sonotenuti a versare per le attività svolte dai Consorzi di filiera.4.2. Entrambe le parti depositarono memorie.5. Assegnato il ricorso a decisione, all’esito dell’udienza pubblicadel [OSCURATO:DATA_NASCITA] è intervenuta l’ordinanza interlocutoria n. 28288 del24/10/2025 con la quale la Sezione Tributaria ha rimesso la causa alPrimo Presidente per l’eventuale assegnazione, poi di fatto intervenuta,a queste Sezioni Unite civili in ordine alla questione così individuata(par. 8): «Se la cognizione sulle controversie relative al contributoambientale [OSCURATO:PERSONA] di cui, dapprima, all’art. 41 del d.lgs. 5 febbraio1997, n. 22 (“Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti,91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiutidi imballaggio”), e, poi, all’art. 224 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152(“Norme in materia ambientale”), in base alla sua natura tributaria ocontrattuale, sia devoluta alla giurisdizione del giudice tributario (exNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026art. 1 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546), o alla giurisdizione delgiudice ordinario (ex art. 1 cod. proc. civ.)».5.1. I giudici remittenti:- riassunte le opposte argomentazioni delle parti:● quelle della società ricorrente che, muovendo dal presuppostodella natura tributaria della TIA (sulla base di una comparazione con ilcontributo ambientale [OSCURATO:PERSONA]), contestava il richiamo operato dalgiudice di appello alla motivazione di Cass. Sez. U n. 3274/2006 che,a seguito della trasformazione della tassa per lo smaltimento dei rifiutisolidi urbani in tariffa, disposta dall'art. 49 del d.lgs. n. 22 del 1997,aveva ritenuto devolute alla giurisdizione ordinaria le controversieaventi ad oggetto la debenza dei corrispettivi per il detto servizio;richiamando alcune pronunce successive di questa Corte (Cass., n.238/2009, n. 3756/2012, n. 17994/2014 ) anche a Sezioni unite (n.23114/2015 e n. 5078/2016) e la sentenza n. 64/2010 della Cortecostituzionale, sosteneva che la natura tributaria della tariffa di igieneambientale era ormai diritto vivente; che nella tariffa di igieneambientale, il soggetto creditore è il Comune, scolastico caso di entepubblico (territoriale); e che «la natura privatistica del soggetto attivodell'obbligazione», quale è nella specie il [OSCURATO:PERSONA], è del tutto irrilevanteai fini della qualificazione tributaria dell'obbligazione stessa, e infatti sitratta di un elemento che mai questa Corte e la Corte Costituzionalehanno indicato quale fattore costitutivo del tributo, rilevando, a tal fine,solo la funzione pubblica attribuita all'ente, pur privato» (pagina 9 delricorso);● quelle della controricorrente [OSCURATO:PERSONA], secondo cui, invece, «ilrapporto consortile sussistente tra la [OSCURATO:SOCIETA]. e il [OSCURATO:PERSONA] sirealizza esclusivamente su un piano privatistico, nell'ambito di unarelazione endo-consortile regolata dalle previsioni prima del decretoRonchi e successivamente del d. lgs. n. 152/2006, nonché dallo statutoe dal regolamento del [OSCURATO:PERSONA]» (controricorso, pag. 19); il [OSCURATO:PERSONA] è unNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026ente di diritto privato di natura imprenditoriale, come del restoespressamente stabilito dalla legge (artt. 223, comma 2, e 224, commal, del d.lgs. n. 152/2006; art. 40, comma 2, e art. 41, comma 6, deldecreto Ronchi), agisce senza fini di lucro sulla base di regole di tipoprivatistico, dovendo perseguire anzitutto l'interesse di categoria deisuoi consorziati, un interesse che per scelta del legislatore è stato fattoconvergere nel campo dei rifiuti di imballaggio verso l'interesse dirilievo pubblicistico alla corretta gestione di tali rifiuti e alla protezioneambientale, quest'ultimo affidato alla cura delle amministrazionipubbliche, territoriali locali e statali» (controricorso, pag. 20),- delineato il quadro normativo di riferimento, sia di fonte unionale(direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio) chenazionale (d.lgs. n. 22 del 1997, di attuazione della predetta direttiva,che il successivo d.lgs. n. 152 del 2006, cd. testo unico ambientale -TUA), nonché lo [OSCURATO:PERSONA] del Consorzio, approvato con d.m. 12 aprile2022, e il Regolamento consortile, approvato con deliberazionedell’assemblea dei consorziati in data 14 luglio 2021);hanno rilevato che, in relazione alla spettanza della giurisdizionesulla cognizione delle relative controversie, la natura (tributaria ocivilistica) del contributo ambientale [OSCURATO:PERSONA] non è stata specificamentescrutinata sino ad oggi dalla Corte che si era limitata:- ad affermare, in Cass., sez. 1^, 6 novembre 2013, n. 24970, cheandava escluso per il contributo ambientale dovuto al [OSCURATO:PERSONA] ilprivilegio previsto per i “tributi indiretti” dall’art. 2758, primo comma,c.c., non essendovi spazio per un'interpretazione estensiva ovveroanalogica della citata disposizione con riferimento alla disciplina dellatariffa integrata ambientale (c.d. "TIA 2", di cui all’art. 238 del d.lgs.n. 152 del 2006), atteso che quest'ultima non è un tributo indiretto,ma una tassa di scopo, cui compete il diverso privilegio di cui all'art.2752, ultimo comma, cod. civ.;[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026- a decidere, come giudice munito di giurisdizione, controversie sulrecupero, anche in sede fallimentare, del contributo ambientale CONAIdai consorzi obbligati (così in Cass., Sez. 1^, 21 ottobre 2020, n.22959, Cass., Sez. 3^, 9 maggio 2023, n. 12458 e Cass., Sez. 1^, 5luglio 2023, n. 18965).6. In vista dell’udienza fissata dinanzi a queste Sezioni unite, ilPubblico ministero ha depositato conclusioni scritte chiedendorigettarsi il ricorso ed affermarsi il principio di diritto in dette conclusionienunciato, nel senso di ritenere che il contributo ambientale [OSCURATO:PERSONA] noncostituisce un tributo ma rientra tra i contributi previsti per i consorzidall’art. 2614 c.c. con la conseguenza che la cognizione sulle relativecontroversie spetta alla giurisdizione ordinaria.RAGIONI DELLA DECISIONE1. La risoluzione della questione posta dall’ordinanza di rimessione,concernente la natura tributaria o privatistica del contributo [OSCURATO:PERSONA],con conseguente diversa ripartizione della cognizione giurisdizionaledelle relative controversie, impone la preliminare ricostruzione delquadro normativo di riferimento.2. La costituzione del Consorzio nazionale imballaggi, denominatoCONAI, è stata prevista dal d.lgs. n. 22 del 1997 emanato per dare“attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiutipericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio”.Quest’ultima, del 20/12/1994, ha demandato agli [OSCURATO:PERSONA] membri diintrodurre “sistemi” aperti alla partecipazione di tutte le partiinteressate «di: a) restituzione e/o raccolta degli imballaggi usati e/odei rifiuti di imballaggio generati dal consumatore, da altri utenti finalio dal flusso di rifiuti per smistarli verso le soluzioni di gestione dei rifiutipiù appropriate; b) reimpiego o recupero, incluso il riciclaggio degliimballaggi e/o dei rifiuti di imballaggio raccolti, al fine di conformarsiagli obiettivi definiti nella presente direttiva» (art. 7, par. 1, nonchésettimo e diciottesimo “considerando”).[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026Il d.lgs. n. 22 del 1997 (cd. decreto Ronchi), al Titolo II, dedicatoalla “Gestione degli imballaggi”, ha previsto la costituzione da parte deiproduttori ed utilizzatori di imballaggi, «responsabili della correttagestione ambientale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio generatidal consumo dei propri prodotti» (art. 38, comma 1), la costituzionedel [OSCURATO:PERSONA] (art. 41, comma 1) e l’obbligo di aderirvi (art. 38, comma2), nonché l’obbligo di costituzione dei consorzi cd. di filiera (art. 40) edi adesione agli stessi, fatta eccezione per i produttori di rifiuti che neltermine di sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto avesseroprovveduto a «organizzare autonomamente la raccolta, il riutilizzo, ilriciclaggio ed il recupero dei rifiuti di imballaggio».Profili di interesse in ordine agli obblighi connaturati alla gestionedei rifiuti di imballaggi si rinvengono nell’art. 39 del decreto in esame,con cui il Legislatore, con riferimento all’ultimo anello della catena deirifiuti di imballaggi primari, ovvero quelli smaltiti dai consumatori, haposto a carico della P.A. l’obbligo di «organizzare sistemi adeguati diraccolta differenziata in modo da permettere al consumatore diconferire al servizio pubblico rifiuti di imballaggio selezionati dai rifiutidomestici e da altri tipi di rifiuti di imballaggi», prevedendoespressamente che alle attività di raccolta differenziata dei rifiuti diimballaggio sulle superfici pubbliche, anche eventualmente integrandoquella organizzata dall’amministrazione pubblica, se insufficiente,potessero provvedere direttamente i produttori e gli utilizzatori diimballaggi, tramite il [OSCURATO:PERSONA], nell’ipotesi in cui la P.A. non avessedata di entrata in vigore del decreto, o vi avesse provveduto inmaniera inadeguata.Trattasi di disposizione da cui si può inferire che, a differenza diquanto invece previsto per la gestione dei rifiuti in genere, nelledisposizioni di cui al Titolo I del medesimo decreto, nella “gestione degliimballaggi” di cui al Titolo II, la forma di interazione tra le parti - laNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026P.A. da un lato, e il Consorzio e i suoi aderenti, dall’altro - è limitata adun mero quanto necessario «raccordo con l'attività di raccoltadifferenziata effettuata dalle [OSCURATO:PERSONA]» (art. 41,comma 1); attività che la disposizione in esame pone espressamentea carico della P.A.E proprio con riferimento ai rifiuti di imballaggi, primari o non,conferiti al servizio di raccolta differenziata effettuata dalla P.A., lalettera h) del citato art. 41, comma 2, prevede che il costo sopportatodal Consorzio vada ripartito tra i produttori e gli utilizzatori «inproporzione alla quantità totale, al peso ed alla tipologia del materialedi imballaggio immessi sul mercato nazionale, al netto delle quantitàdi imballaggi usati riutilizzati nell'anno precedente per ciascunatipologia di materiale».A tal fine, il comma 3, prevede la possibilità di accordi diprogramma tra il [OSCURATO:PERSONA] e l’ANCI proprio per stabilire «l'entità dei costidella raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio da versare aicomuni, determinati sulla base della tariffa secondo criteri di efficienza,di efficacia ed economicità di gestione del servizio medesimo, nonchésulla base della tariffa di cui all'articolo 49, dalla data di entrata invigore della stessa».Al riguardo si rende necessario precisare che tale tariffa – di cui,fino all’abrogazione del d.lgs. n. 22 del 1997, ad opera del d.lgs. 156del 2006, di cui si dirà a breve, era indiscussa la natura tributaria (daultimo, Cass. Sez. U n. 20260/2025) – è presa solo a parametro diriferimento per la quantificazione dei costi da rimborsare ai Comuni,che, pertanto, tali devono essere considerati.3. Quanto alla natura soggettiva, l’art. 40 del decreto Ronchiprevedeva, al comma 2, che «I Consorzi di cui al comma 1 hannopersonalità giuridica di diritto privato e sono retti da uno statutoapprovato con decreto del Ministro dell'ambiente e del Ministrodell'industria, del commercio e dell'artigianato» e, al comma 3, che «INumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026mezzi finanziari per il funzionamento dei predetti Consorzi sonocostituiti dai proventi delle attività e dai contributi dei soggettipartecipanti».All’evidente scopo di assimilare la natura giuridica dei Consorzi, nonsolo, quindi, quelli di filiera (di cui al comma 1 del d.lgs. n. 22 del 1997)ma anche quello nazionale, ovvero il [OSCURATO:PERSONA], con la legge n. 93 del2001, art. 10, venne espressamente aggiunto all’originario comma 6dell’art. 41 del d.lgs. n. 22 del 1997, che si limitava a prevedere che«Il [OSCURATO:PERSONA] è retto da uno statuto approvato con decreto del Ministrodell'ambiente e dal Ministro dell'industria, del commercio edell'artigianato, non ha fini di lucro e provvede ai mezzi finanziarinecessari per la sua attività con i proventi delle attività e con i contributidei consorziati», la specificazione che lo stesso «ha personalitàgiuridica di diritto privato».4. Il decreto Ronchi è stato abrogato e sostituito dal codicedell’ambiente di cui al d.lgs. n. 152 del 2006 (t.u. ambiente – TUA) cheagli articoli da 217 a 226, ha sostanzialmente mantenuto, seppur condiverse integrazioni indispensabili per dare attuazione alla direttiva2004/12/CE, di modifica di quella del 1994 che aveva ispirato il decretoRonchi, l’impianto normativo di quest’ultimo.Anche il t.u. ambiente ha subito svariate modifiche, in maniera piùincisiva ad opera del d.lgs. n. 116 del 2020, che ha recepito le direttiveeuropee sull'economia circolare (Direttiva 2018/851/UE) e che haintrodotto nuove regole su classificazione dei rifiuti, responsabilità deiproduttori e tracciabilità.In questa transizione normativa assume particolare rilevanza lanovità rinvenibile nell’art. 221 che, nell’affermare espressamente che«Ai produttori e agli utilizzatori è attribuita la responsabilità finanziariao quella finanziaria e organizzativa della gestione della fase del ciclo divita in cui il prodotto diventa un rifiuto», ha previsto per i soli produttoriche non intendono aderire ad uno dei consorzi di filiera previsti dall’art.[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026223 – ferma però restando l’obbligatorietà della partecipazione alConsorzio nazionale almeno fino all’introduzione dell’art. 221-bis di cuisi dirà a breve - la possibilità non solo di organizzare autonomamente,anche in forma collettiva, la gestione dei propri rifiuti di imballaggiosull'intero territorio nazionale, ma anche di attestare sotto la propriaresponsabilità di aver messo in atto un sistema di restituzione deipropri imballaggi, mediante idonea documentazione che dimostril'autosufficienza del sistema (art. 221, comma 3).Come sopra anticipato, è stato successivamente introdotto l’art.221-bis che ha previsto (al comma 1) la possibilità per i produttori dinon aderire né ad uno dei consorzi di filiera previsti dall’art. 223, né alCONAI, e addirittura di recedervi, con obbligo, però, di presentare «alMinistero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mareun'istanza di riconoscimento per la costituzione di un sistemaautonomo in forma individuale ovvero collettiva, avente personalitàgiuridica di diritto privato senza scopo di lucro, retto da uno statuto,conforme ai principi del presente decreto, nonché allo "statuto tipo"di cui all'articolo 223, comma 2».Ulteriore rilievo assume in questa sede la disposizione di cui all’art.219 che, nel dettare i principi generali in materia di attività di gestionedegli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, ha previsto al comma 2 lanecessaria cooperazione tra operatori economici di imballaggi,prescrivendo che, «Al fine di favorire la transizione verso un'economiacircolare conformemente al principio "chi inquina paga", gli operatorieconomici cooperano secondo il principio di responsabilità condivisa,promuovendo misure atte a garantire la prevenzione, il riutilizzo, ilriciclaggio e il recupero dei rifiuti di imballaggio».È rimasta invece invariata la personalità giuridica del [OSCURATO:PERSONA], chel’art. 224 TUA ribadisce essere di diritto privato senza fine di lucro.Nel codice dell’ambiente per la prima volta il Legislatore definisce ilcontributo dovuto dai consorziati come “contributo ambientale [OSCURATO:PERSONA]”[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026disciplinandone in modo dettagliato le modalità di quantificazione e diutilizzo.L’art. 224, comma 3, lett. h), prevede infatti che il [OSCURATO:PERSONA]«ripartisce tra i produttori e gli utilizzatori il corrispettivo per i maggiorioneri della raccolta differenziata di cui all'articolo 221, comma 10,lettera c), nonché gli oneri per il riciclaggio e per il recupero dei rifiutidi imballaggio conferiti al servizio di raccolta differenziata, inproporzione alla quantità totale, al peso ed alla tipologia del materialedi imballaggio immessi sul mercato nazionale, al netto delle quantità diimballaggi usati riutilizzati nell'anno precedente per ciascuna tipologiadi materiale. A tal fine determina e pone a carico dei consorziati, conle modalità individuate dallo statuto, anche in base alle utilizzazioni eai criteri di cui al comma 8, il contributo denominato contributoambientale [OSCURATO:PERSONA]".Tale ultimo comma stabilisce che “Il contributo ambientale delConai, determinato ai sensi dell'articolo 237, comma 4, è utilizzato invia prioritaria per il ritiro degli imballaggi primari o comunque conferitial servizio pubblico e, in via accessoria, per l'organizzazione dei sistemidi raccolta, recupero e riciclaggio dei rifiuti di imballaggio secondari eterziari. A tali fini, tale contributo è attribuito dal [OSCURATO:PERSONA], sulla base diapposite convenzioni, ai soggetti di cui all'articolo 223, in proporzionealla quantità totale, al peso ed alla tipologia del materiale di imballaggioimmessi sul mercato nazionale, al netto delle quantità di imballaggiusati riutilizzati nell'anno precedente e degli introiti derivanti dallavendita dei rifiuti provenienti dai propri prodotti, nonché da quelliderivanti da eventuali cauzioni di deposito non reclamate, per ciascunatipologia di materiale. Il [OSCURATO:PERSONA] provvede ai mezzi finanziari necessariper lo svolgimento delle proprie funzioni con i proventi dell'attività, coni contributi dei consorziati, con altri contributi e proventi di consorziatie di terzi, compresi quelli dei soggetti di cui all'articolo 221, comma 3,[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026lettere a) e c), per le attività svolte in loro favore in adempimento alleprescrizioni di legge e con una quota del contributo ambientale».L’art. 237 (che detta i “Criteri direttivi dei sistemi di gestione”) alcomma 4 (come modificato dall’art. 7, comma 3, lettera b) del d.lgs.n. 213 del 2022), stabilisce che «Il contributo ambientale, determinatoper tipologia, per unità o per peso del prodotto immesso sul mercatonazionale, assicura la copertura dei costi di gestione del rifiuto da essogenerato in conformità ai principi di cui all'articolo 178, al netto degliintroiti ricavati dal riutilizzo dalla vendita dei rifiuti derivanti dai propriprodotti, dalla vendita delle materie prime secondarie ottenute daiprodotti, nonché da eventuali cauzioni di deposito non reclamate. Essoè modulato, ove possibile, per singoli prodotti o gruppi di prodottisimili, tenuto conto della loro durevolezza, riparabilità, riutilizzabilità ericiclabilità, nonché della presenza di sostanze pericolose, garantendoun approccio basato sul ciclo di vita del prodotto e il buonfunzionamento del mercato interno».Al comma 7 prevede che «Il Ministero dell'ambiente e della tuteladel territorio e del mare, ove non ritenga congruo il contributodeterminato, provvede a nuova determinazione. I sistemi collettivi siconformano alle indicazioni del Ministero ed applicano il contributocome determinato nell'esercizio finanziario successivo».5. A tali criteri si ispira lo [OSCURATO:PERSONA] del Consorzio nazionale(approvato con d.p.c.m. del 31 marzo 1999 e poi modificato con d.m.12 aprile 2022) nel determinarne l’entità del contributo (art. 14,comma 1, lett. b)), imponendo altresì alle imprese consorziate ilversamento di una quota di iscrizione quantificata in base al fatturato(art. 3, comma 2, lett. h) e art. 7, comma 1).[OSCURATO:PERSONA] stabilisce, inoltre, all’art. 14, comma 1, lett. c), che ilcontributo ambientale [OSCURATO:PERSONA], unitamente alla tipologia del materialedi imballaggio oggetto della cessione, venga indicato nella fatturaNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026relativa alla cd. “prima cessione” effettuata nel territorio nazionale eche lo stesso sia corrisposto dal cessionario.6. A tal riguardo, il regolamento consortile all’art. 4, comma 4,precisa che: “Per tutte le tipologie di materiale si considera primacessione la cessione nel territorio nazionale: dell'imballaggio finitoeffettuata dall'ultimo produttore al primo utilizzatore; del materiale diimballaggio effettuata da un produttore di materia prima o disemilavorati a un autoproduttore che gli risulti o si dichiari tale”.Si ha, quindi, “prima cessione” quando l’imballaggio finito passadall’ultimo produttore al primo utilizzatore oppure quando il materialedi imballaggio passa da un produttore/importatore di materia prima odi semilavorato ad un autoproduttore.Nel ciclo di vita di ogni imballaggio esiste, quindi, una sola “primacessione”, la quale non coincide necessariamente con la prima cessionein senso cronologico, bensì con quella che determina l’effettivo ingressoal consumo dell'imballaggio. Ciò posto, assume la veste di primoutilizzatore il soggetto destinatario della prima cessione/venditadell’imballaggio.Tutte le eventuali successive cessioni dell’imballaggio fra operatoricommerciali sono esenti dal contributo. In occasione di tali cessioni, econ esclusione di quelle ai consumatori finali, nelle fatture ilcedente/utilizzatore indica, con riferimento al prelievo effettuato inoccasione della prima cessione, l’ammontare del contributo applicato,tramite la dicitura “contributo ambientale [OSCURATO:PERSONA] assolto”. In nessuncaso sono ammesse in fattura diciture diverse da quest’ultima.Il regolamento detta, altresì, la disciplina (artt. 4 e 6) relativa allemodalità di determinazione del contributo ambientale [OSCURATO:PERSONA] (stabilitaunilateralmente, anno per anno, dal C.d.A.) a carico dei consorziati edella quota di contributo spettante al Consorzio, nonché allatipizzazione delle violazioni degli obblighi consortili e delle sanzioniNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026irrogabili per ogni violazione (art. 14) e alle modalità di applicazionedelle sanzioni a consorziati inadempienti (art. 15).7. Mette conto riferire, per completezza, che sulla materia in esameè recentemente intervenuto il regolamento (UE) 2025/40 del 19dicembre 2024 sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio, in vigore dall'11febbraio 2025 e applicabile dal 12 agosto 2026, che sostituisce ladirettiva 94/62/CE, con cui l’Unione europea ha introdotto una nuovaserie di obblighi che coprono l’intero ciclo di vita dei materiali inquestione, dalla progettazione alla gestione dei rifiuti, confermando laresponsabilità estesa del produttore (art. 45 e segg.) e facendo salvoil sistema già in vigore negli [OSCURATO:PERSONA] membri.A tal riguardo, sul presupposto della cd. responsabilità estesa delproduttore (ERP) disciplinata all’art. 45 del predetto Regolamento, ilsuccessivo art. 46, comma 1, stabilisce che «I produttori possonoincaricare un’organizzazione per l’adempimento della responsabilità delproduttore autorizzata a norma dell’articolo 47 di adempiere in loronome e per loro conto gli obblighi derivanti dalla responsabilità estesadel produttore. [OSCURATO:PERSONA] membri possono adottare misure che rendonoobbligatorio incaricare un’organizzazione per l’adempimento dellaresponsabilità del produttore di adempiere agli obblighi derivanti dallaresponsabilità estesa del produttore».8. Sintetizzando, le disposizioni normative richiamate prevedono,quindi:a) un obbligo, di fonte unionale, per gli [OSCURATO:PERSONA] membri di introdurre“sistemi” aperti alla partecipazione delle parti interessate in materia digestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggi; e ciò sulla base delprincipio "chi inquina paga" e prevedendo la cd. responsabilità estesadel produttore che è il principio per cui il produttore di un determinatobene deve occuparsi anche del fine vita di tale prodotto, accollandosila relativa spesa e internalizzandola nel costo finale di cessione;[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026b) l’istituzione di consorzi di filiera e di un consorzio nazionale([OSCURATO:PERSONA]) con personalità giuridica di diritto privato senza fine di lucro,retto da uno statuto adeguato oltre ai principi contenuti nel decreto,tra cui quello del “chi inquina paga”, anche a quelli di trasparenza,efficacia, efficienza ed economicità, nonché di libera concorrenza nellec) le funzioni demandate al Consorzio, in particolare di gestionedella responsabilità estesa dei produttori di imballaggi e di supportoalla raccolta differenziata, anche mediante coordinamento dei consorzidi filiera;d) la non obbligatorietà della partecipazione dei produttori all’unoo all’altro dei predetti consorzi (inizialmente obbligatoria per laadesione a quello nazionale) e la facoltà di recedervi, ma previacostituzione di un “sistema” autonomo, individuale o anche collettivo,avente anch’esso personalità giuridica di diritto privato senza scopo dilucro, retto da uno statuto, conforme ai principi del TUA, nonché alloschema tipo di statuto predisposto con decreto ministeriale;e) l’obbligo per i produttori facenti parte del Consorzio di versare aquesto il cd. contributo ambientale che, per previsioni anche statutarie:- è determinato per tipologia, per unità o per peso del prodottoimmesso sul mercato nazionale unilateralmente, anno per anno, dalC.d.A. del [OSCURATO:PERSONA], ed eventualmente rideterminato dal Ministerodell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, se non ritenutocongruo;- può essere dal C.d.A. determinato, in presenza “di particolariesigenze”, in misura forfettaria, differenziato (per una o più tipologiedi imballaggio), ridotto o addirittura escluso, dettando specifichemodalità relative alla sua applicazione, liquidazione, dichiarazione,versamento;[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026f) le modalità di utilizzo del contributo che è attribuito, sulla basedi apposite convenzioni, ai consorzi di filiera (di cui all’art. 223) indeterminate proporzioni:- in via prioritaria, per il ritiro degli imballaggi primari (ovvero quellismaltiti dai consumatori) o comunque conferiti al servizio pubblico;- in via accessoria, per l'organizzazione dei sistemi di raccolta,recupero e riciclaggio dei rifiuti di imballaggio secondari e terziari.riservando una quota del predetto contributo ambientale perprovvedere ai mezzi finanziari necessari per lo svolgimento delleproprie funzioni.g) l’indicazione del contributo ambientale [OSCURATO:PERSONA] e della tipologiadel materiale di imballaggio oggetto della cessione nella fattura relativaalla cd. “prima cessione” effettuata nel territorio nazionale.9. Così riassunte le principali e in questa sede rilevanti previsioninormative in materia di contributo ambientale, nella risoluzione dellaquestione posta dall’ordinanza di rinvio non possono omettersiconsiderazioni sulla natura giuridica del [OSCURATO:PERSONA] (ma è lo stesso per iconsorzi di filiera) rilevando che, per espressa previsione di legge, ilCONAI ha personalità di diritto privato senza fine di lucro, svolgestretto e non è sottoposto a controllo contabile.Orbene, occupandosi di analogo Consorzio (POLIECO), in sede diregolamento di giurisdizione in controversia avente ad oggetto ladomanda di accertamento negativo dell'obbligo di partecipare alConsorzio e degli obblighi conseguenti (quale, appunto, quello dipagare il contributo consortile), queste Sezioni Unite (cfr. Cass. Sez. Un. 3275/2006 e n. 3276/2006) hanno affermato, seppur conriferimento al decreto Ronchi (d.lgs. n. 22 del 1997), ma, per quantodetto sopra, estensibile alla disciplina successiva, rimasta pressochéimmutata nell’impianto generale, che l'obbligo di adesione al Consorziodelle imprese appartenenti alle categorie previste dalla legge e diNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026adempiere alle obbligazioni che ne derivano, quali il conferimento deirifiuti e il pagamento dei contributi, deriva direttamente dalla norma dilegge, la quale contiene una precisa definizione dei relativi presupposti,senza attribuire alla pubblica amministrazione alcun poterediscrezionale circa la scelta dei soggetti obbligati, sicché lacontroversia, non avendo ad oggetto direttamente il sindacato sullalegittimità di un provvedimento amministrativo, rientra nellagiurisdizione del giudice ordinario (o di quello tributario, se si tratta diprestazioni di natura tributaria) e non del giudice amministrativo.Si legge a pag. 23 delle citate sentenze nomofilattiche che «puressendo l’istituzione del contributo e la sua quantificazione rimesse adun atto discrezionale dell’amministrazione, la controversia circal’obbligo del pagamento del contributo non può considerarsi relativa aprovvedimento […]».In senso analogo si è espresso il Consiglio di Stato (Sez. VI,sentenza 24/09/2015, n. 4475) che ha affermato, questa volta conriferimento alle disposizioni del codice dell’ambiente, che:- i consorzi svolgono un’attività di pubblico interesse, funzionalealla protezione dell’ambiente e della salute umana, e non già unservizio pubblico in senso stretto;- l’espressa qualificazione dei consorzi di cui all’art. 223 d.lgs. n.152 del 2006 come soggetti muniti di personalità giuridica di dirittoprivato, nonché la coesistenza, nello stesso settore, di operatori privatigestori di sistemi autonomi, con conseguente apertura a un sistematendenzialmente concorrenziale […] implicano, per un verso,l’inapplicabilità diretta dei principi in tema di consorzi obbligatori e, peraltro verso, l’assoggettamento dei consorzi in esame alla disciplinaprivatistica propria dei consorzi volontari, improntata ai principi diautonomia statutaria (a sua volta esplicazione del principio diautonomia contrattuale ex art. 1322 c.c.), organizzativa e gestionale.[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026Non diversa è l’opinione di autorevole dottrina, secondo cui iconsorzi per il riciclaggio hanno natura privata, potendo essereassimilati a quegli organismi che sono deputati, per legge, a perseguireinteressi collettivi e generali per fini squisitamente pubblici, ma che,tuttavia, sono dotati di una struttura giuridica di tipo codicistico, nelcaso di specie individuata dagli art. 2602 ss. c.c.Si è precisato, al riguardo, che i consorzi sono soggetti privati cheadempiono ad un proprio specifico onere (l’EPR appunto - ExtendedProducer Responsibility – art. 178-bis TUA sulla “Responsabilità estesadel produttore”) con ciò svolgendo, peraltro al pari di qualsiasi altraimpresa della filiera dei rifiuti, come ad es. i riciclatori, una “attività dipubblico interesse” (come espressamente prevede l’art. 177, comma2, TUA, secondo cui “la gestione dei rifiuti costituisce attività di pubblicointeresse”, funzionale alla protezione dell’ambiente e della saluteumana) e non già un servizio pubblico in senso stretto.L’assenza di qualsiasi forma di controllo contabile da parte delloStato, secondo il sopra indicato orientamento dottrinale, comprovaulteriormente la natura essenzialmente privatistica della strutturaconsortile.10. Non resta, a questo punto, che risolvere la questione postadall’ordinanza di rimessione, ovvero se la natura giuridica delcontributo ambientale [OSCURATO:PERSONA] sia civilistica oppure tributaria.L’individuazione di tale natura assume particolare rilevanza inconsiderazione degli effetti sulla giurisdizione, essendo evidente che«la giurisdizione del giudice tributario, in base all’art. 102, comma 2,Cost., deve ritenersi imprescindibilmente collegata alla naturatributaria del rapporto, con la conseguenza che l’attribuzione allastessa di controversie non aventi natura tributaria - sia che derividirettamente da un’espressa disposizione legislativa ovvero,indirettamente, dall’erronea qualificazione di «tributaria» data dallegislatore (o dall’interprete) ad una particolare materia - comporta laNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026violazione del divieto costituzionale di istituire giudici speciali (tra lealtre, Corte Cost. sentenza n. 64/2008)» (Cass. Sez U n. 35282/2023).E allora non può che muoversi dalle coordinate ermeneuticheindividuate dalla giurisprudenza costituzionale (tra le tante: Corte cost.16 luglio 2009, n. 238; Corte Cost. 11 ottobre 2012, n. 223; CorteCost. 12 dicembre 2013, n. 304; Corte Cost. 17 dicembre 2013, n.310; Corte Cost. 4 giugno 2014, n. 154; Corte Cost. 30 aprile 2015, n.70; Corte Cost. 23 giugno 2015, n. 178; Corte Cost. 6 maggio 2016,n. 96; Corte Cost., 10 novembre 2017, n. 236; Corte Cost. 26 aprile2018, n. 89; Corte Cost., 21 dicembre 2019, n. 240; Corte Cost. 4dicembre 2020, n. 263; Corte Cost. 28 gennaio 2022, n. 27; CorteCost. 26 maggio 2022, n. 128; Corte Cost. 9 maggio 2024, n. 80; CorteCost. 24 luglio 2025, n. 124) secondo cui, al fine di qualificareun’entrata come di natura tributaria, occorre che, indipendentementedal nomen iuris utilizzato dalla normativa che disciplina tali entrate,siano presenti le caratteristiche della doverosità della prestazione ed ilcollegamento di questa alla pubblica spesa, con riferimento ad unpresupposto economicamente rilevante.Più precisamente, si è detto che una prestazione deve ritenersi dinatura tributaria (art. 53 Cost.), indipendentemente dallaqualificazione offerta dal legislatore, laddove si riscontrino tre requisitiche debbono indefettibilmente sussistere perché una fattispecie siaqualificata come tale:a) la disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, aprocurare una definitiva decurtazione patrimoniale a carico delsoggetto passivo (doverosità della prestazione);b) la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapportosinallagmatico (mancanza di detto rapporto sinallagmatico);c) le risorse, connesse ad un presupposto economicamenterilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, debbono esseredestinate a sovvenire pubbliche spese (collegamento della prestazioneNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026alla pubblica spesa in relazione ad un presupposto economicamenterilevante).11. Una prima considerazione da fare è di carattere generale epatrimoniali in materia di rifiuti nell’ambito di quelle civili.Ne è espressione la vicenda della tariffa igiene ambientale, cd. TIA,che da tariffa/tributo è stato successivamente trasformato (art. 238TUA) in tariffa/corrispettivo per il servizio di raccolta, recupero esmaltimento dei rifiuti solidi urbani (cfr. Cass. Sez. U n. 17113/2017,Cass, Sez. U n. 19896/2019, ma anche Cass. Sez. U n. 8631/2020, n.11290/2021 e n. 20260/2025).Al riguardo, Cass. Sez. U n. 3274/2006 (sempre in materia di TIA)ha affermato che, «A seguito della trasformazione della tassa per losmaltimento dei rifiuti solidi urbani in tariffa, disposta dall'art. 49 deld.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, le controversie aventi ad oggetto ladebenza del corrispettivo dovuto per il predetto servizio in base allatariffa esulano sia dalla giurisdizione delle commissioni tributarie,essendo venuta meno la natura tributaria della prestazione (almenoquando, come nella fattispecie, la tariffa sia stata approvata), sia dallagiurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubbliciservizi, prevista dall'art. 33, lettera e), del d.lgs. 31 marzo 1998, n.80, come modificato dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, neltesto risultante dalla dichiarazione d'incostituzionalità pronunciatadalla Corte costituzionale con sentenza n. 204 del 2004, e sono quindidevolute alla giurisdizione del giudice ordinario. La controversia, infatti,pur avendo ad oggetto una prestazione che si ricollega all'espletamentodi un pubblico servizio, non afferisce ad un rapporto di concessione néimplica un sindacato sulla legittimità di un provvedimentoamministrativo, in quanto l'obbligo di pagamento sorge da presuppostiinteramente preregolati dalla legge, senza che siano riservati alla P.A.spazi di discrezionalità circa la concreta individuazione dei soggettiNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026obbligati, i presupposti oggettivi o il "quantum" del corrispettivodovuto».12. Sempre in termini generali, va considerato che:- l’istituzione del [OSCURATO:PERSONA] si inserisce nell’ambito di quei “sistemi”che le direttive unionali hanno imposto di adottare agli [OSCURATO:PERSONA] membrisulla base del principio "chi inquina paga" e della cd. responsabilitàestesa del produttore;- quest’ultima si traduce nell’obbligo imposto al produttore e agliutilizzatori di imballaggi di occuparsi del fine vita di tale prodotto,accollandosi i relativi costi e internalizzandola nel costo finale dicessione; un obbligo a cui produttori possono e gli utilizzatori devonoadempiere aderendo al [OSCURATO:PERSONA] che si assume questa responsabilitàfinanziaria imponendo ai consorziati il contributo ambientale; e ciòperché «Ai produttori e agli utilizzatori è attribuita la responsabilitàfinanziaria o quella finanziaria e organizzativa della gestione della fasedel ciclo di vita in cui il prodotto diventa un rifiuto» (art. 221 TUA);- la c.d. EPR, Extended producer responsibility, è una strategia persommare al prezzo di mercato di quel prodotto tutti i costi ambientalistimati associati a un prodotto durante l’intero ciclo di vita, quindianche nella fase di smaltimento del relativo «rifiuto» (così in Cass. n.31537/2024);- il contributo ambientale viene determinato per tipologia, per unitào per peso del prodotto immesso sul mercato nazionale e deveassicurare la copertura dei costi di gestione del rifiuto da esso generatoin conformità ai principi di cui all’articolo 178 (tra cui, quello “chiinquina paga”):- i produttori che non aderiscono al [OSCURATO:PERSONA] devono comunquedeterminare il contributo ambientale (secondo le medesime modalitàpreviste per il [OSCURATO:PERSONA] dall’art. 237 TUA) per le medesime finalità, inparticolare per la copertura dei costi di gestione del rifiuto daimballaggio;[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026- in tutto questo, all’amministrazione pubblica spetta soltantol’organizzazione della raccolta differenziata, da effettuarsi da parte deiComuni o degli Enti di governo d'ambito territoriale ottimale, ovecostituiti, ed i costi sono oggetto di rimborso da parte del Consorzio.In definitiva, la gestione degli imballaggi è demandata tuttaall’iniziativa e all’attività privata, dei produttori e degli utilizzatori diimballaggi, coordinata dal [OSCURATO:PERSONA], che è ente privato a cui i produttoripossono anche non aderire (a determinate condizioni), residuandol’obbligatorietà solo in capo agli utilizzatori (v., su tale ultimo profilo,Cass. n. 31537/2024 secondo cui la fase di smaltimento degliimballaggi deve gravare interamente in capo ai produttori o utilizzatori,ma non è più affidata in via tendenzialmente esclusiva alla gestione delCONAI posto che le recenti modificazioni ad opera del d.lgs n.116/2020 – frutto del recepimento delle Direttive (UE) 851 e 852 del2018, volte ad accrescere il grado di efficacia, concorrenza etrasparenza nel settore della gestione dei rifiuti - ha aperto sempre piùall'intervento di sistemi autonomi di gestione rispetto ai Consorzinazionali, che i produttori possono istituire per essere esonerati dallapartecipazione e dalla contribuzione ambientale in favore dei Consorzinazionali previsti dai suddetti titoli II e III del TUA, previoriconoscimento del «sistema autonomo» da parte del Ministerodell'Ambiente.13. Riprendendo, quindi, le fila del discorso sui criteri delineantidalla Corte costituzionale al fine di qualificare un’entrata come dinatura tributaria, e muovendo dal primo, la prestazione a favore delCONAI in questione è sicuramente doverosa ed è una prestazionenascente ex lege essendo imposta dal TUA, mentre è rimessa alConsorzio soltanto la sua determinazione.Ma come questa Corte ha osservato (Sez. U n. 35282/2023),l’assenza del carattere della “doverosità” senz’altro esclude lapossibilità di qualificare una prestazione come tributaria ma la suaNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026presenza, viceversa, può rilevare soltanto come “indizio” della possibilenatura tributaria della prestazione medesima, da sé sola insufficientea tal fine.A ciò deve aggiungersi che per tali contributi non è prevista lariscossione a mezzo ruolo, tipica della riscossione delle entratetributarie, che avviene invece attraverso le tipiche modalità processual-civilistiche di recupero del credito da parte di soggetti privati.Ne è una dimostrazione la circostanza che per tali crediti neiconfronti dei consorziati il [OSCURATO:PERSONA] emette fattura e che questa Corte,seppur non abbia mai scrutinato la questione oggetto di rimessione aqueste Sezioni unite, hanno sempre dato per scontata la naturacivilistica del contributo ed hanno ritenuto applicabile, nelle vertenze incui veniva in rilievo detto contributo, categorie spiccatamenteprivatistiche.Si tratta delle decisioni richiamate nell’ordinanza di rimessione,ovvero:- Cass., sez. 1^, 6 novembre 2013, n. 24970, che ha escluso peril contributo ambientale dovuto al [OSCURATO:PERSONA] il privilegio previsto per i“tributi indiretti” dall’art. 2758, primo comma, c.c., non essendovispazio per un'interpretazione estensiva ovvero analogica della citatadisposizione con riferimento alla disciplina della tariffa integrataambientale (c.d. "TIA 2", di cui all’art. 238 del d.lgs. n. 152 del 2006),scopo, cui compete il diverso privilegio di cui all'art. 2752, ultimocomma, cod. civ.;- Cass., Sez. 1^, 21 ottobre 2020, n. 22959, Cass., Sez. 3^, 9maggio 2023, n. 12458 e Cass., Sez. 1^, 5 luglio 2023, n. 18965,nonché Cass. Sez. 1^, n. 2145/2024, che hanno deciso, come giudicemunito di giurisdizione, controversie sul recupero, anche in sedefallimentare, del contributo ambientale [OSCURATO:PERSONA] dai consorzi obbligati.[OSCURATO:PERSONA] registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026Inoltre, a far propendere per la natura privatistica del contributo inesame è la considerazione che nel sistema di riscossione del contributoambientale manca un meccanismo di rivalsa del credito nei confrontidella controparte contrattuale analogo a quello che avviene nel casodell’IVA e delle accise e manca pure il richiamo a quelle categorie disoggetti (sostituti, responsabili d’imposta) che possano, in qualchemodo, essere coinvolti nell’adempimento di una prestazione fiscale(Cass. n. 35282/2023 in materia di oneri generali di sistema).14. Venendo al requisito della sinallagmaticità, non se ne puòescludere la sussistenza in ragione dell’interdipendenza genetica efunzionale tra la prestazione di gestione dei rifiuti generato daiproduttori/utilizzatori, effettuata dal Consorzio, e quella di versamentodel contributo, da parte dei consorziati, per la copertura di quei costi.Invero, i contributi in esame remunerano direttamente lacontroprestazione gravante sul [OSCURATO:PERSONA] e sui consorzi di filiera, e ciò faemergere il carattere intrinsecamente sinallagmatico della prestazione,che porta, quindi, ad escludere il carattere tributario della prestazione.15. Venendo all’ultimo dei criteri indicati dalla Corte costituzionale,quello teleologico del “collegamento” della “prestazione alla spesapubblica in relazione a un presupposto economicamente rilevante”,proprio per le finalità insite nella disciplina unionale, prima, e nazionale,poi, di ERP, ovvero di responsabilità estesa del produttore edell’utilizzatore di imballaggi, che si traduce nell’obbligo imposto acostoro di occuparsi del fine vita dell’imballaggio, accollandosi i relativicosti, esclude il collegamento con una spesa che pubblica non è,sicuramente sotto il profilo soggettivo, non essendo il [OSCURATO:PERSONA] un entepubblico ma un ente che svolge attività di pubblico interesse (come siè detto sopra esaminando la relativa questione).Deve, inoltre, escludersi ogni assimilazione con i contributiconsortili di bonifica perché questi sono dovuti per i benefici che iproprietari dei fondi ricompresi nel perimetro consortile ricevonoNumero registro generale 18120/2017 [OSCURATO:PERSONA] di raccolta generale 26354/2026Numero sezionale 128/2026 Data pubblicazione 06/10/2026dall’esecuzione di opere pubbliche sui propri fondi. A tal riguardoqueste Sezioni unite (n. 31760/2019 che richiama Cass. Sez. U n.20681/2018) hanno affermato che, mentre le controversie su questiappartengo alla giurisdizione tributaria, invece quelle relative aicontributi dovuti dai soggetti che non rientrano in quell’ambitoterritoriale ma che utilizzano i canali consortili come canali di scolo deipropri scarichi, sono devoluti alla giurisdizione ordinaria «stante laprevalenza della loro natura negoziale resa palese dalla previsione diuna necessaria determinazione convenzionale di modalità ed entità delcorrispettivo per l'utilizzo dei canali».E allora, l’analogia con il contributo ambientale sembra evidente.16. In estrema sintesi, sulla scorta di tutte le considerazioni svoltequeste Sezioni unite ritengono che la giurisdizione delle controversieaventi ad oggetto il contributo [OSCURATO:PERSONA] spetta al giudice civile.Pertanto, il motivo di ricorso proposto dalla [OSCURATO:SOCIETA]., diviolazione e falsa applicazione dell’art. 2 del d.lgs. n. 546 del 1992 inrelazione all’art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c., va rigettato e le speseprocessuali, stante la novità della questione affrontata (Cass. Sez. U n.2572/2012), vanno compensate tra le parti. P.Q.Mrigetta il ricorso dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario.Compensa le spese processuali.Il Consigliere estensoreLucio LUCIOTTIIl [OSCURATO:PERSONA] PresidentePasquale D’ASCOLA