Cassazione n. 03543/2023

la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 30106/2017 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA] S.P.A., in persona del presidente del consiglio di amministrazione p.t. [OSCURATO:PERSONA], rappresentatae difesa da i Prof. Avv. [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] e dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto in Roma, via Pinciana, n.25; –ricorrente – contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente del Consiglio p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio legale in Roma, viadei Portoghesi, n. 12 ; –controricorrente – avverso la sentenza della Corte d'appellodi Napoli n. 3458/17, depositata il 24 agosto 2017. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 29 novembre 2022 dal [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del Pubblico ministero, in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore generale Alberto CARDINO, che ha chiesto l'accoglimento del primo motivo di ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio dei ministri convenne in giudizio la [OSCURATO:SOCIETA]., proponendo opposizione al decreto ingiuntivo n. 2732/10, emesso il 15 dicembre 2010, con cui il Tribunale di Romale aveva intimato il pagamento della somma di Euro 477.798,84, oltre interessi, a titolo di corrispettivo per trasporti marittimi di rifiuti effettuati nell'anno 2008, in virtù di ordinanze adottate dal [OSCURATO:PERSONA] per l'emergenza rifiuti in Campania. A sostegno dell'opposizione, l'attrice eccepì a)la spettanza della contro- versia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, b) l'incompe- tenza del Giudice adìto, essendo territorialmente competente il Tribunale di Napoli, c)il difetto di legittimazione processuale dell'attrice, che aveva agito in persona di un soggetto diverso dal legale rappresentante, d) il difetto di jus postulandi, e)l'improcedibilità della domanda ai sensi de ll'art. 3 , comma quinto,del d.l. 30 dicembre 2009, n. 195, e f) l'infondatezza della pretesa, sia nell'anche nel quantum. 1.1. Con sentenza del 23 aprile 2012, il Tribunale di Roma dichiarò la propria incompetenza per territorio e la conseguente nullità del decreto in- giuntivo. 2. La causa fu pertanto riassunta dinanzi al Tribunale di Napoli, che con sentenza del 21 febbraio 2014accolse la domanda proposta dalla SNAV , con- dannandola PCM al pagamento della somma di Euro 477.798,00, oltre inte- ressi al tasso previsto dall'art. 133, comma primo, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163. 2. L'impugnazione proposta dalla PCMè stata accolta dalla Corte d'ap- pello di Napoli, con sentenza del 24 agosto 2017 ha rigettatola domanda. Premesso che il credito azionato traeva origine dall'effettuazione di tra- sporti marittimi di rifiuti disposti con ordinanze del [OSCURATO:PERSONA] per l'emergenza rifiuti in Campania, a seguito di offerte economiche espres- samente accettate, ed in ordine all'esecuzione dei quali non erano sorte con- testazioni, la Corte ha ritenuto inapplicabile l'art. 3, comma quinto, del d.l. n. 195 del 2009, in quanto soppresso in sede di conversione, escludendo la pos- sibilità di desumere da disposizioni successive l'imposizione ai creditori dell'o- nere di presentaredomanda di ammissione al passivo entro un termine pe- rentorio. Ha confermato inoltre la legittimazione passiva della PCM, affermando la natura statale degli uffici dei commissari straordinari nominati ai sensi dello art. 5, comma quarto, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, qualificando come avvalimento l'impiego da parte degli stessi di personale amministrativo prove niente dalle Amministrazioni regionali e locali, ed escludendo che tale impiego o la nomina a commissari dei Presidenti delle Giunte regionali consentano d'imputare la relativa attività agli enti locali; precisato inoltre che gli uffici commissariali sono privi di un'autonoma soggettività, in quanto organi straor- dinari dell'Amministrazione da cui sono delegati, ha affermato che quest'ul- tima risponde dei debiti contratti dall'organo delegato, aggiungendo che il venir meno della struttura commissariale comporta la riconduzione di tutti i rapporti in capo all'Autorità delegante, con la conseguente esclusione di una successione universale in favore delle strutture istituite per gestirli, le quali risultano a loro volta prive di una distinta soggettività, facendo capo alla PCM. Ha escluso pertanto che la proposizione della domanda nei confronti di que- st'ultima avesse comportato la vocatio in jusdi un soggetto diverso dal legit- timo contraddittore, osservando inoltre che la riassunzione del giudizio non aveva comportato l'instaurazione di un nuovo processo, ma la prosecuzione di quello promosso dinanzi al giudice incompetente, ferme restando le pre- clusioni e le decadenze eventualmente maturate, ivi compresa quella di cui all'art. 4 della legge 25 marzo 1958, n. 260. La Corte ha poi escluso la configurabilità di un rapporto contrattuale tra la SNAV e la PCM, dando atto della mancata stipulazione di un contratto nella forma scritta imposta dalle norme in materia di contabilità generale dello Stato, applicabili anche nei rapporti tra le parti, in quanto non derogate per la situazione di emergenza rifiuti determinatasi in Campania, ed escludendo la possibilità della stipulazione mediante scambio di proposta ed accettazione tra assenti, avuto riguardo alla necessità della consacrazione delle stesse in un unico documentosottoscritto dalle parti. Ha escluso inoltre la possibilità di ravvisare l'accettazione di una proposta nelle ordinanze commissariali, le quali, pur autorizzando il trasporto dei rifiuti ed individuando il soggetto pre- posto nonché la nave da utilizzare, rinviavano la quantificazione ed il paga- mento del corrispettivo all'esito della stipulazione di appositi contratti. 3. Avverso la predetta sentenza la SNAV ha proposto ricorso per cassa- zione, articolato in due motivi, illustrati anche con memoria. La PCM ha resi- stito con controricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo d'impugnazione,la ricorrente denuncia la viola- zione e la falsa applicazione degli artt. 16 e 17 del r.d. 18 novembre1923, n. 2440 e degli artt. 1326 e ss. cod. civ., censurando la sentenza impugnata per aver dichiarato la nullità del contratto, in quanto non consacrato in un unico documento scritto, contenente la proposta e l'accettazione delle parti. Pre- messo infatti che il sistema conosce anche altre forme di stipulazione, ivi compresa quella di cui all'art. 1327 cod. civ., sostiene che nel caso di specie la necessità di un'espressa accettazione della proposta era esclusa dall'imme- diato avvio dell'esecuzione del contratto, imposto dall'ordinanza commissa- riale per motivi di estrema urgenza, che avevano impedito un'ulteriore for- malizzazione del consenso. Aggiunge che gli artt. 16 e 17 del r.d. n. 2440 del 1923, nelrichiedere la forma scritta amministrativa per la stipulazione de i contratti della [OSCURATO:PERSONA], prevedono una serie di eccezioni, tra le quali la stipulazione a mezzo di corrispondenza, consentita per i con- tratti conclusi con ditte commerciali, in relazione ai quali l'unica esigenza spe- cifica è costituita dalla formalizzazione per iscritto della dichiarazione contrat- tualedell'Amministrazione. Sottolinea al riguardo la natura commerciale delle imprese di trasporto e la differenza dei relativi contratti, privi di particolari complessità,da quelli di appalto, per i quali la prassi richiede, anche nei rap- porti tra privati, la redazione di un testo contrattuale unitario. 2. Con il secondo motivo,la ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione degli artt. 1418 e 1421 cod. civ., degli artt. 24 e 111 Cost. e dell'art. 101, secondo comma, cod. civ., censurando la sentenza impugnata per aver dichiarato la nullità del contratto non solo in assenza di una specifica eccezione dell'appellante, ma omettendo anche di assicurare la previa instau- razione di uno specifico contraddittorio al riguardo. 3. Il secondomotivo, da esaminarsi prioritariamente rispetto al primo, in quanto avente ad oggetto una questione pregiudiziale, riguardante la rileva- bilità d'ufficio della mancata stipulazione delcontratto in forma scritta e le modalità di rilevazione di tale carenza, è infondato. E' pur vero, infatti, che la nullità per difetto di forma di un contratto sti- pulato da un ente territoriale dà luogo ad una questione mista di fatto e di diritto, la cui rilevazione d'ufficio da parte del giudice, ove non sia seguita dall'attivazione del contraddittorio tra le parti, priva le stesse del potere di allegazione e di prova, e comporta pertanto la nullità della sentenza fondata sulla medesima questione, per violazione del diritto di difesa,a condizione che la parte che intenda dolersene prospetti, in concreto, le ragioni che avreb- be potuto far valere qualora il contraddittorio fosse stato tempestivamente attivato(cfr. Cass., Sez. II, 30/04/2021, n. 11440; 12/09/2019, n. 22778; Cass., Sez. III, 12/06/2020, n. 11308). Nella specie, tuttavia, la questione non è stata affatto rilevata d'ufficio dalla Corte territoriale, la quale, nel di- chiarare la nullità del contratto stipulato tra le parti per mancanza del requi- sito prescritto dall'art. 16 del r.d. n. 2440 del 1923, si è limitata ad accogliere un motivo di gravame specificamente proposto dall'Amministrazione, in or- dine al quale la ricorrente ha avuto la più ampia possibilità di difendersi, me- diante la formulazione di controdeduzioni e richieste istruttorie. A ciò si ag- giunga che, nel lamentare la lesione del contraddittorio, la ricorrente non ha precisato la natura e l'entità del pregiudizio subìto per effetto della mancata indicazione della predetta questione, non avendo in alcun modo chiarito quali fossero le difese che l'omessa attivazione del contraddittorio le ha impedito di svolgere, con la conseguenza che la censura risulta, sotto tale profilo, priva di specificità. 4. E' invece fondato il primo motivo, riflettente la validità del contratto stipulato con la PCM, nonostante la mancata consacrazione del consenso delle parti in un unico testo negoziale.A fondamento della decisione, la sentenza impugnata ha infatti richia- mato il principio enunciato dalla giurisprudenza di legittimità, secondo cui i contratti conclusi dalla [OSCURATO:PERSONA], richiedendo la forma scritta ad substantiam, ai sensi dell'art. 16 del r.d. n. 2440 del 1923, devono essere consacrati in un unico documento, salvo che la legge ne autorizzi espressa- mente la conclusione a distanza, a mezzo di corrispondenza, come nell'ipotesi eccezionale di contratti conclusi con ditte commerciali, prevista dall'art. 17 del r.d. n. 2240 cit., sicché, al di fuoridi tale ipotesi, deve escludersi la pos- sibilità che il consenso si formi tramite scritti successivi atteggiantisi come proposta ed accettazione fra assenti(cfr. ex plurimis, Cass., Sez. III, 17/06/ 2016, n. 12540; Cass., Sez. I, 22/12/2015, n. 25798; 26/03/2009, n. 7297). Tale orientamento è statoa lungo ribaditocostantemente in riferimento ai più diversi settori in cui si esplica l'attività negoziale della [OSCURATO:PERSONA]- zione, segnalandosi le esigenze di certezza che si pongono nell'individuazione dell'oggetto del contratto e nella determinazione del corrispettivo, nonché delle forme e dei tempi previsti per il pagamento, anche ai fini dello stanzia- mento delle risorse necessarie e del controllo in ordine all'utilizzazione delle stesse: è stata infatti evidenziata la funzione di garanzia assolta dalla forma scritta, quale espressione dei canoni costituzionali di buon andamento ed im- parzialità dell'azione amministrativa, i quali impongono, nell’interesse sia del cittadinoche della stessa [OSCURATO:PERSONA], di identificare con preci- sione l’obbligazione assunta e il contenuto negoziale dell’atto, anche al fine di rendere possibile l’espletamento dell'indispensabile funzione di controllo da parte dell'autorità tutoria. La giurisprudenza più recente ha tuttavia proceduto ad una rimeditazione della predetta questione, all'esito della quale è pervenuta alla conclusione che per la valida stipulazione die contratti con la [OSCURATO:PERSONA], anche diversi da quelli conclusi a trattativa privata con ditte commerciali, il requisito della forma scritta ad substantiamnon postula necessariamente la redazione di un unico documento, sottoscritto contestualmente dalle parti, dal momento che l'art. 17 del r.d. n. 2440 del 1923 contempla ulteriori ipotesi in cui il vincolo contrattuale si forma mediante l'incontro di dichiarazioni scritte, ma- nifestate separatamente, che per l'Amministrazione possono assumere anche la forma dell'atto amministrativo (cfr. Cass., Sez. Un., 25/03/2022, n. 9775). A sostegno di tale affermazione, è statasegnalata innanzitutto l'emersione di una nozione funzionale delle forme negoziali, che in taluni settori (come,ad esempio,in materia d'intermediazione finanziaria) ha consentito di ritenere sussistente il requisito della forma scritta anche in totale mancanza della sot- toscrizione di uno dei contraenti. Si è inoltre osservato che la formulazione dell'art. 17 del r.d. n. 2440 del 1923 consente di riconoscere, per i contratti conclusi a trattativa privata, la possibilità, generalmente ammessa dall'ordi- namento, della stipulazione mediante lo scambio di missive recanti, rispetti- vamente, la proposta e l'accettazione, entrambe sottoscritte ed inscindibil- mente collegate, in modo tale da evidenziare inequivocabilmente la forma- zione dell'accordo. Si è quindi ritenuto che, a fronte dell'adozione di provve- dimenti amministrativi che presuppongono un regolamento negoziale del rap- porto tra il destinatario e l'ente pubblico, la volontà delle parti, quanto alla disciplina degli aspetti di carattere patrimoniale, possa manifestarsi anche mediante atti separati, ciascuno dei quali espresso in forma scritta, il cui in- contro, tanto nella forma della preventiva presentazione di un'offerta da parte del privato quanto in quella dell'adesione unilaterale di quest'ultimo alle con- dizioni stabilite nel provvedimento, consente di escluderequalsiasi incertezza in ordine al contenuto del contratto, sia ai fini dell'interpretazione negoziale che ai fini della sottoposizione al controllo dell'autorità tutoria. Alla stregua di tale nuovo indirizzo, che il Collegio condivide ed intende ribadire anche in questa sede, non può condividersi la sentenza impugnata, nella parte in cui, pur avendo rilevato che le ordinanze con le quali il Com- missario Straordinario per l'emergenza rifiuti in Campania aveva disposto il trasporto marittimo dei rifiuti individuavano il vettore nella SNAV e recavano la precisa indicazione dei mezzi, dei tempi e delle modalità del trasporto, ha escluso che l'accettazione di tali condizioni da parte dell'attrice potesse da sola determinare la formazione del vincolo negoziale, ritenendo necessaria, a tal fine, la stipulazione di appositi contratti, espressamenteprevista dai me- desimi provvedimenti. In proposito, la Corte territoriale non si è limitata ad affermare l'insufficienzadella mancata contestazione da parte della PCM della avvenuta esecuzione del trasporto da parte della SNAV, riconoscendone l'e- ventuale rilevanza soltanto ai fini dell'esercizio della azione d'indebito arric- chimento, ma, sulla base del richiamo all'orientamento citato, è giunta ad escludere la condivisibilità della tesi sostenuta dalla ricorrente, secondo cui la conclusione del contratto aveva avuto luogo mediante lo scambio di separate dichiarazioni; essa non ha quindi tenuto conto dell'espresso rinvio, contenuto nella motivazione delle ordinanze, alle condizioni offerte nelle proposte con- trattuali formulate dalla SNAV, ed ha conseguentemente omesso di verifi- carne il contenuto, senza considerare che l'incontro delle stesse con la volontà manifestata dall'Amministrazione sarebbe potuto risultare sufficiente ad inte- grare il requisito formale prescritto per la stipulazione del contratto. 5. Lasentenza impugnata va pertanto cassata, in accoglimento del primo motivo d'impugnazione, con il conseguente rinvio della causa alla Corte d'ap- pello di Napoli, che provvederà, in diversa composizione, anche al regola- mento delle spese d