Cassazione n. 21428/2026

O;- ricorrenti -controCREA - [OSCURATO:PERSONA] E2026 L'ANALISI DELL'[OSCURATO:PERSONA];2285 - intimato –avverso la sentenza n. 542/2024 della CORTE D'APPELLO diBARI, depositata il 24/04/2024 R.G.N. 294/2022;udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del07/05/2026 dal Consigliere Dott. [OSCURATO:PERSONA].1. Con la sentenza indicata in epigrafe la Corte di Appello di Bari,in accoglimento del gravame proposto dal Consiglio per la Ricerca inNumero registro generale 22385/2024Agricoltura e l’analisi dell’economia agraria (C.R.E.A.) avverso seNnutmeenroz saez ionale 2285/2026Numero di raccolta generale 21428/2026del Tribunale di Foggia del 17/9/2021, rigettava le domande proposteData pubblicazione 24/06/2026da [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA].2. Gli appellati, dipendenti del CREA, inquadrati nel secondo livello(Fares come [OSCURATO:PERSONA]; gli altri come [OSCURATO:PERSONA]),premesso di aver partecipato a procedura selettiva per l’accesso alprimo livello collocandosi come idonei nella graduatoria approvata nel2010, avevano denunciato l’inadempimento dell’Ente all’obbligo,assunto all’art. 15 del CCNL 7 aprile 2006, di indire con cadenzabiennale le procedure di progressione orizzontale, o almeno di scorrerela graduatoria degli idonei, ed in base a ciò chiesto condannarsi ilmedesimo ad attribuire loro il superiore inquadramento, o, insubordine, al risarcimento del danno da ritardo, da perdita di chance eda dequalificazione professionale; in ulteriore subordine, condannarsi ilconvenuto ad inserirli nelle progressioni interne per i posti individuatinel Piano di fabbisogno del periodo 2018/2020.3. Il Tribunale di Foggia, riuniti i ricorsi, in accoglimento deglistessi, dichiarato l’inadempimento all’obbligo di indire e scorrere, avevacondannato il CREA all’attribuzione ai ricorrenti del superioreinquadramento, col relativo trattamento economico e normativo, dal31/12/2014.4. A fondamento della decisione, aveva assunto (in sintesi): chel’art. 15 imponeva l’obbligo di indizione biennale delle procedure diselezione per la progressione; che tale obbligo era stato disatteso; chenelle more si erano aperte posizioni da attribuire nei livelli diinquadramento per le cui assegnazioni i ricorrenti erano risultati idonei,senza che si fosse proceduto allo scorrimento delle graduatorie,malgrado diffide del dicembre 2014.5. Il CREA aveva proposto appello per i seguenti motivi (insintesi):a) motivazione apparente, in quanto non specificamente confutativadelle difese dell’Ente;Numero registro generale 22385/2024b) omessa considerazione del fatto che per effetto dell’art. 24 deNl udm.elrgo sse.z ionale 2285/2026Numero di raccolta generale 21428/2026n.150/2009, a partire dal 2010 l’Ente era tenuto a coprire i postiData pubblicazione 24/06/2026disponibili nella dotazione organica mediante concorsi pubblici, conriserva non superiore al 50% a favore di personale interno, il cheimpediva lo scorrimento della graduatoria del 2010;c) omessa considerazione del fatto che per legge le graduatorie deiconcorsi pubblici rimanevano vigenti per soli 3 anni, ormai da temposcaduti;d) illegittimità dell’art. 15, stante il carattere verticale delle progressioniin questione, come tali richiedenti un concorso pubblico;e) violazione dell’art. 2697 c.c., essendo il diritto stato riconosciutosenza la prova che svolgendo la procedura e non solo scorrendo lagraduatoria i ricorrenti sarebbero stati assunti.6. La Corte di merito, disattesa la pregiudiziale eccezione diinammissibilità del gravame, lo accoglieva, per i seguenti motivi (insintesi): si trattava di progressioni orizzontali (Cass. SU n. 8985/2018;Cass. n. 31293/2023) di conseguenza, l’art. 24 del d.lgs. n.150/2009non era applicabile; tuttavia l’esegesi dell’art. 15 non consentiva diindividuare in capo all’Ente un obbligo incondizionato di indizionebiennale delle procedure selettive in questione, posto che: a) il comma7 condizionava le procedure alla costituzione di un apposito fondo insede di approvazione del bilancio di previsione, previa contrattazionecollettiva volta a definirne le risorse; b) il comma 8 richiedeva, in sededi prima applicazione e a decorrere dal 1/1/2003, la previa conclusionedelle procedure già avviate secondo il CCNL precedente; diconseguenza, l’art. 15 doveva intendersi mera norma di azione e nondi relazione, facente salvo l’apprezzamento delle esigenzedell’Amministrazione, da esercitarsi previa valutazione discrezionaledelle esigenze di organico e di compatibilità finanziaria. In ogni casonon era configurabile, neppure per contratto, un diritto soggettivoall’avanzamento di livello, quale discendente dalla mancata indizione odal mancato scorrimento, rispetto al quale pure non sussisteva certoNumero registro generale 22385/2024un diritto, potendo l’Amministrazione liberamente scegliere diN uimnedroi rseez ionale 2285/2026Numero di raccolta generale 21428/2026una nuova selezione anche in caso di persistente efficacia di unaData pubblicazione 24/06/2026precedente graduatoria. Né i ricorrenti avevano provato di avere unachance qualificata/elevata di riuscire vincitori di superamento dellaprocedura selettiva non indetta, non valendo allo scopo il fatto che nellemore nel 2020 l’Ente avesse indetto procedure selettive alle quali [OSCURATO:PERSONA] avevano partecipato con esito vittorioso, trattandosi diprocedure precedute da determinazioni datoriali di copertura di postiaventi a base apposite coperture finanziarie.Infine, la domanda proposta in via di estremo subordine dovevaintendersi rinunciata ex art.346 c.p.c., in quanto non riproposta delgiudizio di appello (Cass. SU n.7940/2019; Cass. nn. 13721/2020,25840/2021), ed assorbita, quanto agli appellati Fares e Rinaldi, dalconseguimento nel 2020 della posizione superiore.7. Per la cassazione della sentenza ricorrono [OSCURATO:PERSONA] eMichele Rinaldi con atto affidato a due motivi.8. Il CREA è rimasto intimato.9. I ricorrenti hanno presentato memoria.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Il primo motivo denuncia, in relazione al n.3 del primo commadell’art.360 c.p.c., violazione/falsa applicazione dell’art. 15 del CCNL 7aprile 2006, anche in relazione agli artt. 1362, 1363, 1366, 1367, 1369e 1218 c.c.Si contesta l’esegesi dell’art. 15 del CCNL compiuta dalla Corte barese,perché (in sintesi):a) contraria al tenore letterale, deponente per l’obbligatorietàdell’indizione («attivate con cadenza biennale»);b) non tiene conto del comma 7 nel prevedere che le selezioni«dovranno comunque garantire la copertura di un congruo numero diposti»;c) errata nel rinvenire un ostacolo nel comma ottavo, essendo le dueselezioni cumulabili;Numero registro generale 22385/2024d) non tiene conto del fatto che la procedura del 2009 prevedevaNu cmhereo s eilz ionale 2285/2026Numero di raccolta generale 21428/2026giudizio di idoneità rilevasse al fine specifico dello scorrimento secondoData pubblicazione 24/06/2026accordo collettivo del 29/4/2009;e) la mancanza di risorse non era stata accertata ed era irrilevante,perché la disciplina collettiva implicava l’obbligo che esse fosserocostituite o almeno non distratte ad altro fine (costituzione di rapportidi lavoro precari);f) che risultava provato e pacifico l’ingente numero di posti infabbisogno;g) che l’assunto di mera programmaticità discrezionale degradava laclausola a condizione sospensiva meramente potestativa ex art. 1355c.c. ed era contrario al canone esegetico di buona fede.2. Il motivo è inammissibile sotto il profilo d), che non rientra nel vizioprospettato, ed introduce un fatto non esaminato dalla sentenzaimpugnata, senza indicare dove, come e quando sia stato introdottonel processo (Cass. nn. 32804/2019, 3473/2025). E’ inammissibilesotto il profilo sub f), pure estraneo al vizio prospettato, implicanteaccertamenti in fatto, e non risultante dalla sentenza impugnata. Ladoglianza, come si vedrà infra, difetta comunque di decisività.3. Nel resto, il motivo è infondato.4. La previsione, contenuta nel quinto comma dell’art.15 del CCNLComparto Ricerca del 7 aprile 2006, secondo cui «L’accesso al II livellodel profilo di ricercatore e tecnologo avviene anche attraversoprocedure selettive... attivate con cadenza biennale all’interno deiprofili di ricercatore e tecnologo», non indica in modo chiaro chel’attivazione con cadenza biennale dovesse essere obbligatoria, speciese comparata con l’art. 64 del CCNL 21 febbraio 2002, che prevedeva,al comma 1, che «[OSCURATO:PERSONA] che rilevino situazioni di anomala carenza diopportunità di sviluppo professionale, da accertare in base all’elementooggettivo della permanenza diffusa superiore a 12 anni nei livelli III eII, debbono attivare, per l’accesso, rispettivamente, al II e I livello,tenuto conto delle risorse di cui al comma 5, nell’ambito della correnteNumero registro generale 22385/2024programmazione triennale, per ciascun profilo e livello, proNcuemderuo rseez ionale 2285/2026Numero di raccolta generale 21428/2026concorsuali distinte in quanto aperte: a) l’una a tutta la comunitàData pubblicazione 24/06/2026scientifica; b) l’altra a ricercatori o tecnologi dell’Ente in possesso deirequisiti prescritti per il livello di accesso».4.1 Dal carattere non certo ed univoco del dato letterale, segue, aisensi dell’art. 1363 c.c., la necessità di considerare che lo stesso art.15prevedeva, ai commi 2 e 3, che:«2.Il profilo dei tecnologi è anch’esso caratterizzato daun’omogenea professionalità e da un unico organico, articolato su trelivelli, denominati:Dirigente tecnologo;Primo tecnologo;Tecnologo.3.Il numero complessivo dei posti riferibili agli organici predetti èdeterminato da ciascun Ente in sede di approvazione del bilancio diprevisione nel rispetto dei vincoli di legge»; ed al comma 7 che:«In sede di approvazione del bilancio di previsione, previacontrattazione con le OO.SS, vengono definite le risorse destinate alfondo per l’applicazione delle procedure di cui ai precedenti commi 5 e6. Tali risorse dovranno comunque garantire la copertura di un congruonumero di posti».Tali disposizioni, nel rimettere alla valutazione dell’ente ledeterminazioni in tema di fabbisogno di personale ed allacontrattazione integrativa l’individuazione delle risorse e dei postidisponibili, mal si conciliano con la tesi secondo la quale l’art. 15,comma 5 ponesse in capo all’Amministrazione un obbligoincondizionato di indizione, ed anzi la contraddicono.4.2 Merita qui aggiungere che la disciplina di cui all’art. 64 delprecedente CCNL 2002, già volta ad ovviare alla anomala persistenzadi diffusa permanenza nei livelli II e III, venne esaminata da questaCorte nell’ordinanza n. 23365/2022 sotto il particolare profilo dellaconformità a contratto della clausola che escludeva dalla graduatoria ilNumero registro generale 22385/2024dirigente che, all’atto della relativa approvazione non fosse Npumiùer o sinez ionale 2285/2026Numero di raccolta generale 21428/2026servizio; clausola che si era risolta a pregiudizio del lavoratore,Data pubblicazione 24/06/2026collocato in quiescenza nelle more della procedura, i cui effetti eranoprevisti retroattivi, in relazione alla violazione della regola, posta dalcitato art. 64, che prevedeva che la procedura fosse bandita entro tremesi dalla stipula del CCNL.Questa Corte, pur giudicando il termine in questione ordinatorio,valorizzando il fatto che la stessa disposizione affidasseprodromicamente alla concertazione la rilevazione delle anomalie,peraltro in quel caso specificamente individuate dal contratto nellapermanenza nel livello per oltre 12 anni, e comunque condizionasse gliadempimenti alla condizione della previa individuazione delle risorse,e pur affermando che « non vi è dubbio che il terzo comma, che nonpuò essere letto in modo avulso dall’intera disposizione, pur nonprevedendo un diritto, direttamente azionabile, in favore di tutti quelliche si trovino nella prevista posizione...», giudicò che «alla luce dellaportata precettiva del riconoscimento retroattivo dell’avanzamento, lavalutazione giudiziale non doveva arrestarsi alla inevitabilità dellamancata attribuzione di tale livello per l’intervenuto collocamento inquiescenza del Bini, occorrendo verificare le ragioni per le quali la P.A.era arrivata a tale momento, sottraendosi così dal dare adempimentoa quella parte della disposizione avente, come detto, valenzaprecettiva».Malgrado il fatto che, anche sotto altri profili, quella disciplina recasse,sotto il profilo della cogenza, elementi ben più chiari ed univoci, questaCorte accolse quel ricorso non già perché ritenne che l’obbligo non fossecondizionato, anche quanto ai tempi, ai quali essa anzi attribuì«carattere meramente programmatico», e dagli adempimentiprodromici contrattuali e finanziari (evidentemente non dipendentidalla sola volontà dell’Amministrazione), ma perché si ritenne contrarioal canone esegetico di buona fede, e peraltro solo sul piano risarcitorio,che il ricorrente fosse pregiudicato dal fatto di essere stato collocato ariposo prima dell’approvazione della graduatoria, mNaumlgerroa redgoist ro glean erale 22385/2024Numero sezionale 2285/2026previsione di decorrenza retroattiva. Anche sotto tal profilo, trattasi diNumero di raccolta generale 21428/2026caso non assimilabile a quello qui in esame. Data pubblicazione 24/06/20265. Merita piuttosto ricordare che questa Corte, nel caso sotto certiversi analogo dell’inadempimento della Agenzia Spaziale Italiana (ASI)all’obbligo contrattualcollettivo di attivare entro due mesi le proceduredi progressione selettiva previste dall’art. 54 del CCNL enti di ricerca98/2001, ebbe a giudicare che, stante la presenza di disposizionicontrattualcollettive secondo le quali il finanziamento poteva avveniresolo previa contrattazione integrativa, nessun diritto poteva sorgere indifetto di quella condizione, posto che «qualora un diritto dipenda dauna contrattazione integrativa, il che pertiene all'ambito dellacognizione giuridica della domanda dispiegata, l'azione di chi nepretenda l'adempimento naturalmente coinvolge l'esistenza di talecontrattazione ed il riconoscimento, attraverso essa, di quel diritto.D'altra parte, è appena il caso di rilevare che il bando, a fronte di unaprogressione orizzontale dipendente dalla contrattazione integrativa,sarebbe nullo, quale atto di gestione del rapporto, e non potrebbeda tale contrattazione e dal procedimento e dai controlli di legge che lariguardano, in quanto si determinerebbe una violazione diretta dell'art.2, co. 3 (secondo cui i trattamenti economici possono derivare solodalla contrattazione collettiva) e 40-bis del d. lgs. 165/2001 (normache regola i controlli sulla contrattazione decentrata), comesostanzialmente fatto rilevare anche da ASI allorquando, nellepremesse ai motivi e poi con il quarto motivo, richiama espressamenteil citato principio di cui all'art. 2, co. 3. Sul punto si veda anche Cass.18 agosto 2020, n. 17226, secondo la quale “in tema di pubblicoimpiego contrattualizzato, ai sensi dell'art. 2, comma 3, del d.lgs. n.165 del 2001, l'attribuzione dei trattamenti economici è riservata allacontrattazione collettiva, sicché non è sufficiente a tale scopo un attoNumero registro generale 22385/2024deliberativo della P.A. ma occorre, a pena di nullità, la conformNuimteàro sdeiz ionale 2285/2026Numero di raccolta generale 21428/2026tale atto alla contrattazione collettiva”» (Cass. n. 27314/2021).Data pubblicazione 24/06/20266. Questa Corte ha ulteriormente affermato che in tema di pubblicoimpiego contrattualizzato, le decisioni datoriali che comportano spesea carico della P.A., incidendo sul costo del personale, sono nulle seadottate in assenza della necessaria copertura finanziaria e di spesa ela relativa invalidità va rilevata d'ufficio dal giudice, pure in appello eanche se non prospettata in primo grado o al momentodell'impugnazione, purché i relativi presupposti di fatto siano statidimostrati tempestivamente, emergendo dalle prove ritualmenteammesse e fatti salvi, comunque, i poteri istruttori esercitabili d'ufficiodal giudice del merito, le esigenze istruttorie derivanti dalla sentenzadi annullamento della Corte di cassazione e la possibilità di rimessionein termini, ove ne sussistano i requisiti di legge (Cass. n.31517/2024).7. Gli stessi ricorrenti, nel dolersi del fatto che la mancanza dirisorse non sarebbe stata accertata, e che le risorse ci sarebbero statema sarebbero state impiegate ad altro fine (che sono doglianze in fattonon risultanti dalla sentenza impugnata e comunque non possonoessere utilmente dedotte in questa sede), ammettono in sostanza chele progressioni in questione non erano mai state finanziate da alcuncontratto, circostanza che la Corte territoriale in sostanza valorizzanell’attribuire valenza impeditiva al comma 7 dell’art. 15, edaffermando per converso che le procedure del 2020 erano statefinanziate.8. Risulta pertanto impossibile interpretare la clausola nel sensoche l’Amministrazione dovesse bandire la selezione a prescindere dalladefinizione, in sede contrattualcollettiva, delle risorse allo scoponecessarie, quale prevista all’art. 15, comma 7, del CCNL 2006.9. Va comunque ulteriormente rilevato che questa Corte haaffermato che nel pubblico impiego contrattualizzato, anche ai fini dellaselezione interna per l'accesso a posti superiori vacanti, analogamentea quanto accade per le procedure concorsuali preordinateNumero registro generale 22385/2024all'assunzione di dipendenti, la scelta dell'amministrazione di utiNluizmzerao rseez ionale 2285/2026Numero di raccolta generale 21428/2026le graduatorie degli idonei "per scorrimento" non costituisce un dirittoData pubblicazione 24/06/2026soggettivo degli stessi, ma postula sempre l'esercizio prioritario di unadiscrezionalità della P.A. nel coprire il posto o la posizione disponibile,ove un obbligo in tal senso non sia contemplato dalla contrattazionecollettiva o dal bando; dovendosi ritenere, in mancanza, chel'amministrazione non sia tenuta all'assunzione di candidati nonvincitori (Cass. n. 3332/2018, che richiama Cass. n. 19006/2010). Ladomanda potrebbe pertanto essere utilmente apprezzata solo sotto ilprofilo risarcitorio, da perdita di chance per la mancata indizione,riguardo al quale incontra, però, da un lato, ed in modo assorbente,l’ostacolo rappresentato dal fatto che la Corte territoriale, ponendo afondamento della decisione l’inoperatività del preteso obbligo diindizione sull’assunto che esso fosse condizionato dalla previadefinizione delle risorse tramite la contrattazione collettiva, ha indefinitiva implicato che, in mancanza di tale presupposto, nessunillecito fosse stato commesso; dall’altro, l’ulteriore ostacolorappresentato dal fatto che la Corte territoriale ha pure affermato chei ricorrenti non avevano provato di avere una chance qualificata/elevatadi riuscire vincitori della procedura selettiva non indetta.10. Il secondo motivo denuncia, sempre in relazione al n.3 delprimo comma dell’art. 360 c.p.c., violazione/falsa applicazione degliartt. 1218 e 1223 c.c., anche in relazione all’art. 2697 c.c.Si censura l’affermazione di mancata prova di superamento virtualedella procedura selettiva o scorrimento, assumendo che la provamedesima doveva ritenersi raggiunta in via presuntiva e per pacifico,dato che sarebbe incontestato, provato ed accertato in primo grado:che moltissimi posti erano in fabbisogno; che erano stati coperti conpersonale precario; che i ricorrenti erano tra i primi degli idonei; cheRinaldi aveva poi vinto la procedura del 2020 e la [OSCURATO:PERSONA] era stataripescata perché idonea; che era trascorso un ampio arco temporaledall’indizione dell’ultima procedura.Numero registro generale 22385/202411. Il motivo è inammissibile per difetto di decisività in ragNioumneero sdeiz ionale 2285/2026Numero di raccolta generale 21428/2026quanto premesso in ordine alla resistenza al primo motivo di gravameData pubblicazione 24/06/2026della statuizione secondo la quale l’obbligo di indizione non potevasussistere senza previa definizione delle risorse ad opera dellacontrattazione collettiva, ed il diritto allo scorrimento non esisteva.Esso è peraltro inammissibile anche perché, sotto lo schermo dellacensura di violazione di legge, mira in realtà a sindacare unapprezzamento di merito implicante valutazione di dati di fatto, qualequello sul raggiungimento della prova riguardo all’esistenza di unachance qualificata, non sindacabile in sede di legittimità col mezzoprescelto.12. In conclusione, il ricorso va rigettato.13. Non occorre provvedere sulle spese posto che il CREA è rimastointimato. P.Q.MLa Corte rigetta il ricorso.Ai sensi dell’art.13 comma 1-quater del DPR n. 115/2002, dà atto dellasussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti,dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quelloprevisto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo13, se dovuto.Così deciso in Roma nell’adunanza camerale del 7 maggio 2026.La PresidenteAnnalia Di PaolantonioNumero registro generale 22385/2024Numero sezionale 2285/2026Numero di raccolta generale 21428/2026Data pubblicazione 24/06/2026