Cassazione n. 22735/2024

gliere rel. ha pronunciato la seguente ORDINANZA nelricorso R.G. n . 1987 6 /2021 promossoda [OSCURATO:PERSONA] s.c.a.r.l. , in persona de l l egal e rappresentant e pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. prof. [OSCURATO:PERSONA] (pec: [OSCURATO:EMAIL]), in virtù di procura speciale in atti; ricorrente contro [OSCURATO:PERSONA] di Catania, in persona del Direttore generale pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] (pec: [OSCURATO:EMAIL]), in virtù di procura speciale in atti; controricorrente avversola sentenza n. 58/2021 della Corte di appello di Catania , pubblicata l’[OSCURATO:DATA_NASCITA]. udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 28/03/2024dal Cons. [OSCURATO:PERSONA]; letti gli atti del procedimento in epigrafe;[OSCURATO:PERSONA] Con nota prot. n. 113444 del 29/10/2014 l’[OSCURATO:PERSONA] di Catania (di seguito, l’ASP) comunicava alla [OSCURATO:PERSONA] s.c.a.r.l.(di seguito, il Laboratorio di analisi) l'avvio del procedimento per il recupero delle somme dovute all'Azienda in ragione delle disposizioni contenute nel Decreto Assessoriale (di seguito, D.A.)n. 170 del 28/01/ 2013, che stabiliva l'obbligo per le [OSCURATO:PERSONA] siciliane di procedere al recupero nei confronti delle strutture specialistiche delle eventualimaggiori somme erogate in loro favore a seguito della non applicazione,a partire dal 2008, delle tariffe (più basse) previste dal D.A. n. 1977 del 28 /0 9 / 2007, adottato in esecuzione di quanto disposto dall'art. 796,lett. o), l . n. 296 del 2007 (legge finanziaria 2007). In particolare, dai conteggi elaborati da parte dell’ASP di Catania emergeva un debito del Laboratorio di a nalisi pari a complessivi € 1.105.474,52, di cui € 620.725,04 per l'anno 20 11 ed € 4 84. 749,48 per l'anno 2012. Con l'atto introduttivo del giudizio di primo grado, notificato in data 29/09/2015, il Laboratorio di analisi chiedevaal Tribunale di Catania adito, mediante domanda di accertamento negativo, di ritenere e dichiarare inesistenti le sopra menzionate pretese creditorie vantate da ll’ ASP di Catania, la quale, nel costituirsi chiedeva il rigetto delle richieste avversarie. Il giudice di prime cure respingeva la domanda e il Laboratorio di analisi impugnava la decisione. In particolare, con il primo motivo di appello, il Laboratorio di analisi lamentava l'erroneità della sentenza peravere il primo giudice "ritenuto che la soluzione della controversia richiedesse di accertare l'applicabilità degli sconti tariffari nella Regione Sicilia ", così violando l'art. 112 c.p.c. ed incorrendo in omessa pronuncia per omesso esame dellares controversa e del petitum sostanziale, perché la tematica degli sconti tariffari riguardava solo le prestazioni extra budget.Con il secondo motivo di appello, lo stesso Laboratorio censurava il conseguente travisamento dell’oggetto del giudizio, avendo il giudice ritenuto di essere investito del vaglio diretto del D.A. n. 170/2013, mentre non si trattava di prestazioni rese fuori contratto, ma di rapporti dare-avere su base privatistica del tutto estranei alla regolamentazione autoritativa del D.A. menzionato, cui doveva applicarsi il principio di buona fede, nella specie violato dalla ASL che pretendeva di recuperare somme in adempimento di un contratto che aveva esaurito i suoi effetti. Con il terzo motivo veniva censurata la condanna alle spese di giudizio. L’appellata si costituiva, eccependo l'assoluta infondatezza di ogni motivo d'appello e, pertanto, ne chiedevail rigetto. La Corte d’appello respingeva l’impugnazione. Il giudice del gravame rilevava che il regime tariffario e la relativa scontistica, contrariamente a quanto dedotto dall’appellante nei primi due motivi di gravame, riguardavano la remunerazione di prestazioni erogate dalla struttura privata accreditata, che opera va in base al contratto con l’ASP provinciale. La materia del contendere andava, dunque, inquadrata nell’ambito degli sconti tariffari di cui all’art. 1, comma 796, lettera o), l. n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007) , dato che la domanda di accertamento negativo proposta dal Laboratorio di analisi riguardava proprio il diritto vantato dall’ASP di ripetere le somme corrisposte per la remunerazione delle prestazioni erogate a tariffa piena anziché con le tariffe scontate, per effetto della temporanea sospensione del D.A. n. 1977 del 28/09/2007, disposta con il D.A. n. 336 del 27 /0 2 / 2008 , nelle more della definizione del contenzioso amministrativo, che aveva interessato il D.A. per primo menzionato, la cui efficacia era stata oggetto di sospensiva in pendenza di giudizio. Una volta definitivamente rigettata l’impugnazione del D.A. n. 1977/2007e v enuta meno la sospensione della sua efficacia , come stabilito dal D.A. n. 170/2013,e tenuto conto della normativa primaria applicabile , ai rapporti contrattuali in questione, interessati dalla previsione dell’art. 1, comma 796, lett. o), l. n. 296 del 2006doveva applicarsi il regime tariffario scontato, a nulla rilevando che icontratti erano stati già eseguiti, trattandosi di criterio tariffario imposto dalla leggeai sensi dell’art. 1339 c.c. Tutte le ulteriori questioni proposte con l’appello venivano ritenute infondate dalla Corte di merito , in considerazione del f atto che la remunerazione delle prestazioni rese dai soggetti previamente accreditati non era oggetto di pattuizione in seno ai contratti stipulati tra l’ASP e le singole strutture, ma veniva uniformemente e previamente determinata mediante tariffe fissate in base a specifiche regole dalle regioni,con propri provvedimenti autoritativi, a ciò autorizzate dalla norma primaria. Avverso tale statuizione ha proposto ricorso per cassazione il Laboratorio di analisi, affidato adue motivi di ricorso. L’intimata si è difesacon controricorso. Parte ricorrente ha prodotto documentazione in data 11/03/2024 e in data 12/03/2024. Entrambe le parti hanno depositato memorie difensive. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione o falsa applicazione degli artt. 8 quater e 8 quinquies d.lgs. n. 502 del 1992, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., per non avere la Corte d’appello consideratoche il D.A. n. 170/2013, nel ripristinare le tariffe scontate , non poteva incidere sui contratti già interamente eseguiti dalle parti e relativi a rapporti già esauriti, in applicazione de i principi di buona fede , correttezza diligenza e reciproco affidamento, senza dubbio applicabili alla fattispecie, poiché, anche ricorrendo alla figura della concessione di servizio pubblico (richiamata dal giudice di appello), occorreva sempre distinguere l’atto di accreditamento istituzionale (art. 8 quater d.lgs. n. 502 del 1992) dall’accordo contrattuale (art. 8 quinquiesd.lgs. n. 502 del 1992). Proprio guardando a tale accordo, secondo parte ricorrente, non potevanon rilevarsi che il comportamento dell’ASP aveva irrimediabilmente travolto l’equilibrio contrattuale, perché, in presenza di un limite massimo di spesa per l’ASP, il numero d elle prestazioni ad essa erogate è inversamente proporzionale alle tariffe applicate, con la conseguenza che la riduzione tariffaria aveva ridotto gli importi nel complesso liquidati in favore del soggetto accreditato, senza che quest’ultimo avesse potuto porvi rimedio con il compimento di un maggior numero di prestazioni. In tale ottica, parte ricorrente ha anche evidenziato che, con le sentenze nn. 4840 e 4843 del 2021,la Sezione Terza del Consiglio di Stato aveva in parte annullato il D.A. n. 170/2013, ritenendo che l’art. 1, comma 796, lett. o), l. n. 296 del 2006avesse efficacia temporale limitata agli anni 2007 e 2008, con la conseguenza che il D.A. n. 170/2013 non poteva giustificare la ripetizione dei compensi liquidati per gli anni successivi. La stessa parte ha, infine, aggiunto che la ricostruzione proposta è anche coerente con la sentenza della Corte costituzionalen. 203/2006, che aveva già affermato il basilare principio giuridico per cui una norma che preved e una riduzione della remunerazione contrattualmente prevista per le prestazioni sanitarie rese in regime di accreditamento deve senz’altro interpretarsi nel senso che può sì incidere sui contratti già stipulati, ma solo con decorrenza successiva alla sua entrata in vigore, ossia con esclusivo riguardo alle prestazioni sanitarie non ancora eseguite da i soggetti accreditati. Con il secondo motivo di ricorso è dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 91 c.p.c. e dell’art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002, un relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., poiché la ritenuta fondatezza del primo motivo comportava anche una diversa statuizione sulle spese di lite e sul raddoppio del contributo unificato. 2.Occorre preliminarmente rilevare che parte ricorrente, nella propria memoria ex art. 380 bis.1 c.p.c., ha dedotto l’intervenuto passaggio in giudicato, in pendenza del presente procedimento, delle decisioni del Consiglio di Stato già menzionat e e depositate nel presente procedimento nei termini di cui all’art. 369 c.p.c. (Cons. Stato, Sez. III, Sentenza n. 4840 del 24/06/2021 e Cons. Stato, Sez. III, Sentenza n. 4843 del 24/06/2021), previo deposito delle relative certificazioni ex art. 124 di sp. att. c.p.c. in data 11/03/2024. Unitamente alle certificazioni appena richiamate, parte ricorrente ha anche depositato due note del 01/06/2022 , con l e quale l’ASP ha comunicato a due società consorziate l’avvio di un nuovo procedimento per il recupero delle somme ritenute pagate in eccesso, applicando lo sconto tariffariosolo per il triennio 2007/2009,nell’espresso intento di volersi adeguare aquanto statuito nelle decisioni del Consiglio di Stato sopra menzionate. In data 12/03/2024 la stessa parte ha depositato ulteriori analoghe note, inviate ad altre imprese consorziate. La controricorrente ha eccepito l’inammissibilità della produzione documentaleai sensi dell’art. 372 c.p.c. La produzione è, invece, da ritenersi ammissibile, tenuto conto che attiene alla prova del passaggio in giudicato di decisioni già menzionate nel ricorso per cassazione, intervenuto successivamente alla introduzione del presente giudizio di legittimità. 3.È infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso, formulata dalla controricorrente, in ragione della ritenuta proposizione di mere censure di merito alla statuizione impugnata. Dalla lettura dell’atto di impugnazione si evince chiaramente che, con il primo motivo di ricorso, parte ricorrente ha, in primo luogo, criticato la decisione impugnata nella parte in cui ha ritenuto legittima la ritenuta modifica unilaterale, autoritativa e retroattiva delle condizioni economiche contrattualmente pattuite e, in secondo luogo, ha dedotto la mancata considerazione della efficacia temporalmente limitatadella disciplina che ha previsto sconti tariffari. Quanto al secondo motivo, invece, è evidente che con lo stesso non sia stata chiesto alcun riesame nel merito della controversia, bensì soltanto una corretta applicazione dell’art. 91 c.p.c. e dell’art. 13, comma 1 quater del d.P.R. n. 115/2002, quale conseguenza dell’accoglimento del ricorso e della corretta applicazione del principio di soccombenza e di corretta regolazione delle spese di lite.4. Il primo motivo di ricorso è fondato. 4.1. Appare opportuno procedere in via preliminare a una sintetica ricognizione dei provvedimenti legislativi e amministrativi rilevanti nella vicenda. Com’è noto, la procedura di accreditamento è disciplinata dell’art. 8 quater d.lgs. n. 502 del 1992, cui segue quella degli accord i contrattuali, contenuta nell’art. 8 quinquies d.lgs. n. 502 del 1992 , ove è , tra l’altro, specificato che, con essi, è d eterminato il corrispettivo preventivato , a fronte delle attività concordate, globalmente risultante dalla applicazione dei valori tariffari, da verificare a consuntivo sulla base dei risultati raggiunti e delle attività effettivamente svolte. Con specifico riferimento alla determinazione della tariffe, poi, l’art. 8 sexies, comma 5, d.lgs. n. 502 del 1992stabilisce che il Ministro della sanità con apposito decreto individua i sistemi di classificazione che definiscono l'unità di prestazione o di servizio da remunerare e determina le tariffe massime da corrispondere alle strutture accreditate. Lo stesso decreto stabilisce i criteri generali in base ai quali le regioni adottano il proprio sistema tariffario e gli importi tariffari, fissati dalle singole regioni, superiori alle tariffemassime restano a carico dei bilanci regionali. L’art. 1, comma 170,l. n. 311 del 2004, nel testo modificato dall’art. 1, comma 796, lett. o), l. n. 296 del 2006, vigente per tutto l’anno 2007 ( e successivamente modificato) ha previsto, in termini analoghi , che alla determinazione delle tariffe massime per la remunerazione delle prestazioni e delle funzioni assistenziali, assunte come riferimento per la valutazione della congruità dellerisorse a disposizione del Servizio sanitario nazionale, provvede, con proprio decreto, ilMinistero della salute, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome diTrento e di Bolzano, precisando che gli importi tariffari, fissati dalle singole regioni, superiori alle tariffemassime restano a carico dei bilanci regionali. È anche previsto (oltre alla ricognizione e all’ eventuale aggiornamento delle tariffe massime applicate, da effettuarsi entro il mese di marzo 2005) un meccanismo di aggiornamento biennale delle tariffe massime, da compiersi con decreto del Ministero della salute - di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano - entro il 31 dicembre di ogni secondo anno a decorrere dall'anno 2005, sentite le società scientifiche e le associazioni di categoria interessate. L’art. 1, comma 796, lett. o), l. n. 296 del 2006(legge finanziaria 2007) ha, poi, introdotto una disposizione che ha dato origine al presente contenzioso, perché ha stabilito: «Per garantire il rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009, in attuazione del protocollo di intesa tra il Governo, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano per un patto nazionale per la salute sul quale la Conferenza delle regioni e delle province autonome, nella riunione del 28 settembre 2006, ha espresso la propria condivisione:… o) fatto salvo quanto previsto in materia di aggiornamento dei tariffari delle prestazioni sanitarie dalla l. 30 dicembre 2004, n. 311, art. 1, comma 170, quarto periodo,come modificato dalla presente lettera, a partire dalla data di entrata in vigore dellapresente legge le strutture private accreditate, ai fini della remunerazione delle prestazioni rese per conto del Servizio sanitario nazionale, praticano uno sconto pari al 2 per cento degli importi indicati per le prestazioni specialistiche dal D.M. Sanità 22 luglio 1996, pubblicato nel supplemento ordinario n. 150 alla [OSCURATO:PERSONA] n. 216 del 14settembre1996, e pari al 20 per cento degli importi indicati per le prestazioni di diagnosticadi laboratorio dal medesimo decreto. …omissis.» In applicazione di tale disciplina nazionale, l'Assessorato regionale siciliano, con D.A. n. 1745 del 29 /08/ 2007, ha stabilito l'applicazione nel territorio siciliano dei predetti scontitariffari del 2% e del 20% da detrarre dalle tariffe in atto vigenti.Con il successivo D.A. n. 1977 del 28/09/2007, l'Assessorato regionale ha fissatole tariffe massime applicabili nella Regione Sicilia, a partire dal 2007, con gli abbattimenti dovuti per gli sconti di cui all’art. 1, comma 796, l. cit. Poichénel frattempo erano stati proposti numerosi ricorsi giurisdizionali amministrativi e il TAR Sicilia aveva sospeso gli effetti de l D.A. n. 1977/2007, la Regione, preso atto dei predetti provvedimenti di sospensione cautelare, ritenendo di doversi conformare nelle more del giudizio di merito, e con riserva di ripetizione , a tali provvedimenti giurisdizionali, hadisposto, con D.A. n. 336/2008, che rivivessero e fossero applicati i valori tariffari previgenti. Una volte che le impugnative sono state respinte, con D.A. n. 170/2013, l’Assessorato per la salute, preso atto del venir meno della sospensione degli effetti giuridici della D.A. n. 1977/2007, disposta in via cautelare dal giudice amministrativo, ha sancito l’operatività di detto D.A., disponendo, per l’effetto, la restituzione da parte delle strutture sanitarie di tutte le somme percepite “indebitamente” dal2007. 4.2.Questa Corte, già più volte chiamata ad esaminare un contenzioso analogo a quello che qui si esamina, ha ritenuto che i provvedimenti assessoriali via via succedutisi nella materia hanno dato attuazione alla disciplina nazionale in tema di sconti, senza produrre alcuna indebita modifica dei rapporti intercorsi fra strutture ambulatoriali e S.S.N., poiché all’esito del contenziosoriguardante il D.A. n. 1977/2007, l’Assessorato ha semplicemente preso atto del venir meno dell’efficacia sospensiva prodotta dall’intervento cautelare del giudice amministrativo, non trattandosi di ripristino retroattivo delle tariffe scontate, ma d ella loro “reviviscenza” connessa al venir meno dell’effetto sospensivo(v. tra le tante Cass., Sez. 1, Ordinanza n.14778 del 10/07 /2020 ; Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 36566 del 30/12/2023; Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 4832 del 23/02/2024). Questa stessa Corte ha anche precisato che la disciplina introdotta dall’art. 1, comma 796, lett. o), l. n. 296 del 2006, operativa ed efficac e anche in Sicilia per effetto del D.A. n. 1745/2007 , secondo le tariffe determinate con il D.A. n. 1977/2007, è intrinsecamente connaturata al “piano di rientro" esplicitato nella legge finanziaria e , pertanto , ha efficacia temporalmente limitata, che non può superare il triennio 2007/2009(Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 10582 del 04/05/2018; Sez. 6-1, Ordinanza n. 27007 del 05/10/2021; Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 20758 del 28/06/2022; Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 4832 del 23/02/2024). Alle stesse conclusioni è pervenuta la sentenza del Consiglio di Stato che, nel contradittorio (anche) delle parti di questo giudizio, ha affermato che lo sconto che le strutture private accreditate,ai fini della remunerazione delle prestazioni rese per conto del S.S.N., devono praticare ai sensi dell’art. 1, comma 796, lett. o), l. n. 296 del 2006, è limitato al triennio 2007-2009, con conseguente invalidità del D.A. n. 170/2013 , nella parte in cui , prendendo atto della reviviscenza delle tariffe scontate, a seguito del rigetto delle impugnazioni che avevano determinato la sospensione cautelare dell’efficacia del D.A. n. 1977/2007, non tiene conto di tale limite temporale ai fini delrecupero del credito derivante dagli sconti applicati (Cons. Stato, Sez. III, Sentenza n. 4840 del 24/06/2021; conf. Cons. Stato, Sez. III, Sentenza n. 4843 del 24/06/2021). 4.3.In base al meccanismo normativo sopra descritto, infatti, il decreto ministeriale ha determinato le tariffe massime da applicare . E ntro il limite della soglia massima determinata dal decreto ministeriale la Regione ha fissatole tariffe, ed ove tale soglia risulti superata l'importo eccedente resta a carico del bilancio regionale. Le due fonti, in sintesi, concorrono, nel senso che l'autorità ministeriale determina la soglia massima, mentre la regione fissa la tariffa in concreto da applicare entro la detta soglia. Lo sconto trova quindi applicazione sulla tariffa fissata dalla Regione nell'ambito della soglia massima determinata con il decreto ministeriale ed ove tale soglia venga superata unica conseguenza è che l'eccedenza resti a carico del bilancio regionale (v. da ultimo Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 4832 del 23/02/2024). [OSCURATO:PERSONA] l'applicazione della legge statale è stata prevista dal D.A. n. 1745 del 2007 a far data dal 01/01/2007, poi, con il D.A. n. 1977 del 2007 èstato sancito che le tariffe massime applicabili nel territorio della Regione Sicilia per la remunerazione delle prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale a far data dal 1/10/2007 sarebbero state quelle precisate dal D.M. Salute 13 settembre 2006, art. 3, con l'applicazione dello sconto previsto dall’art. 1, comma 796, lett. o), l. n. 296 del 2006. A seguito del provvedimento di sospensione del D.A. n. 1977 del 2006 da parte del giudice amministrativo, è stato adottato il D.A. n. 336 del 2008 , che ha previsto la reviviscenza dei valori tariffari previgenti al D.A. (previsti dal D.A. n. 24059/1997 e dal D.A. n. 7104/2005), nelle more della definizione del giudizio amministrativo, e con riserva di ripetizione . A seguito della definizione del contenzioso amministrativo con rigetto dei ricorsi proposti avverso il D.A. n. 1977/2007 e la cessazione degli effetti sospensivi scaturenti dal D.A. n. 366/2008, è stato emanato l'ulteriore D.A. n. 170/2013 che ha ripristinato il D.A. n. 1977 del 2007 (tra le tante, v. da ultimo Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 4832 del 23/02/2024; Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 11079 del 10/06/2020). Lo sconto da praticare, ai sensi dell’art. comma 796, lett. o), l. n. 296 del 2006, è comunque limitato al triennio 2007 - 2009 (Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 10582 del 04/05/2018; Sez. 6-1, Ordinanza n. 27007 del 05/10/2021; Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 20758 del 28/06/2022; Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 4832 del 23/02/2024). Come evidenziato anche dal Consiglio di Stato, il D.A. n. 170/2013 non si prefigge di esprimere una potestà amministrativa, ma si limitaa prendere atto del venir meno, per effetto della definizione sfavorevole ai ricorrenti dei giudizi aventi ad oggetto il D.A. n. 1977/2007, della sospensione dei relativi effetti giuridici disposta nelle more dei giudizi amministrativi, senza però tenere conto del fatto che la fonte del regime tariffario ripristinato aveva perso, a decorrere dal 2010, la sua efficacia, limitata, al triennio 2007/2009, come rilevato dalla Corte costituzionale nella menzionata sentenza e da numerosi altri precedenti giurisprudenziali anche di legittimità ivi richiamati.4.4.Nel caso di specie è incontestato che il giudizio ha ad oggetto il recupero di somme erogate senza l’applicazione dello sconto tariffario negli anni 2011 e 2012, ma, come appena evidenziati, in questi annitale sconto non era più operativo, sicché il motivo deve essere accolto. 5. L’accoglimento del primo motivo di ricorso , con conseguente cassazione con rinvio della sentenza impugnata, rende superfluo l’esame del secondo motivo, che deve ritenersi assorbito. 6. In conclusione, deve essere accolto il primo motivo di ricorso in applicazione del seguente principio: «In tema di remunerazione delle prestazioni rese per conto del Servizio sanitario nazionale dalle strutture private accreditate, lo sconto previsto dall'art. 1, comma 796, lett. o), l. n. 296 del 2006, deve intendersi limitato al triennio 2007-2009». Il secondo motivo di ricorso deve essere dichiarato assorbito e la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio, perché il giudice di merito esamini la materia del contendere alla luce del principio enunciato, il quale provvederà anche a liquidare le spese di lite del presente giudizio di legittimità. P.Q.M. La Corte accoglie il primo motivo di ricorso nei termini di cui in motivazione e, assorbito il secondo motivo, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa all